Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Achtste enkelvoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: AWB 00/17 WW 44 A P06 G11
U I T S P R A A K
In het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Wolden, verweerder.
I. Ontstaan en loop van het geding.
Bij besluit van 24 november 1998 heeft verweerder een door eiser aangevraagde bouwvergunning geweigerd. Dit besluit is aan eiser verzonden op 1 december 1998.
Eiser heeft hiertegen op 7 januari 1999 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 december 1999 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en zijn primaire besluit gehandhaafd.
De rechtbank heeft op 6 januari 2000 een beroepschrift tegen deze beslissing ontvangen.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden, alsmede een verweerschrift. Er is van repliek en dupliek gediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de achtste enkelvoudige kamer van de rechtbank op 23 mei 2000.
Eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde mw. mr. W. Logtmeijer.
Voor verweerder zijn verschenen - na daartoe ambtshalve te zijn opgeroepen - dhr. J.T. Botke en J. Schat, beiden medewerker van verweerder.
II. Motivering.
a. Relevante feiten
De rechtbank heeft aan haar beslissing de volgende feiten ten grondslag gelegd.
Eiser is sinds februari 1998 eigenaar van een pand met een rieten dak aan de [...]weg 144-145 te B, gemeente De Wolden. Het pand is geen monument en de [...]weg is geen beschermd dorpsgezicht.
Eiser was in zijn jeugd allergisch voor huisstofmijt en graspollen. Hij is hiervan op zestienjarige leeftijd genezen verklaard. Ongeveer 3 maanden nadat eiser het pand aan de [...]weg had gekocht namen de allergische klachten, als gevolg van het rieten dak, weer toe.
Terzake heeft eiser eerst in beroep een verklaring overgelegd van dermatoloog
C.J.W. van Ginkel, verbonden aan het Universitair Medisch Centrum Utrecht, waarin is aangegeven dat eiser een atopische constitutie heeft met een duidelijke sensibilisatie voor huisstofmijt.
Op 11 september 1998 heeft eiser een aanvraag ingediend voor het verbouwen van het pand. Deze vergunning is hem op 24 september 1998 verleend.
Op 9 oktober 1998 heeft eiser een aanvraag ingediend voor het wijzigen van deze bouwvergunning, in die zin dat het rieten dak zou worden vervangen door een pannendak.
Op 20 oktober 1998 hebben zowel de monumenten- als de welstandscommissie van Het Drentse Welstandstoezicht een advies uitgebracht met betrekking tot eisers verzoek om dakpannen in plaats van riet op het huis aan te brengen. Het advies van de monumentencommissie luidt:
'De commissie is van mening dat de realisatie van dit plan de kwaliteit van het te beschermen dorpsgezicht (thans beeldambitieplan) te sterk zou aantasten, en dat bovendien de cultuurhistorische kwaliteit van het pand zelf te sterk aangetast zal worden. (...)'
Het advies van de welstandscommissie luidt:
'De commissie heeft het ontwerp getoetst aan de welstandscriteria, zoals genoemd in artikel 9.1 van de modelbouwverordening en is tot de conclusie gekomen dat het niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Toetsend aan het beeldambitieplan, wordt behoud van het historische beeld van de boerderij voorop gesteld, dat houdt in; riet handhaven.'
Bij besluit van 24 november 1998 heeft verweerder de nieuwe bouwvergunning geweigerd, omdat het gewijzigde bouwplan naar het oordeel van verweerder strijd met de redelijke eisen van welstand oplevert.
Op 7 januari 1999 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen deze beslissing. Hij heeft hierbij aangevoerd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met zijn medische belangen, dat aan de haalbaarheid van het opgestelde beeldambitieplan is voorbijgegaan, dat eiser onevenredig zwaar in zijn belangen is getroffen en dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
In het kader van de behandeling van het bezwaarschrift heeft welstandscommissie Het Oversticht uit Zwolle op 1 april 1999 advies uitgebracht in de onderhavige zaak. De conclusie van dit advies is dat het bouwplan niet voldoet aan het gemeentelijk welstandsbeleid, zoals dat is geformuleerd in het beeldambitieplan.
Daarbij is voorts ten aanzien van eisers allergische klachten aangegeven dat is gebleken dat onder het nieuwe dak moderne dakplaten komen die stofdicht zijn. Wanneer deze platen onder het riet worden aangebracht ontstaat er minder stof in het interieur. Daarbij is voorts aangegeven dat impregneren van riet (tegen brand), het ontstaan van stof tegengaat.
Op 28 april 1999 is een hoorzitting gehouden naar aanleiding waarvan werd besloten nader onderzoek in stellen. Op 23 november 1999 heeft de commissie bezwaarschriften advies uitgebracht.
Bij besluit van 14 december 1999 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard. Hierbij is overwogen dat verweerder het advies van de commissie bezwaarschriften d.d. 23 november 1999 inzake het bezwaarschrift van eiser heeft gelezen en dat er geen motieven zijn om af te wijken van dit advies. Het advies luidt als volgt:
'Op 15 oktober 1999 heeft "Het Drentse Welstandstoezicht" een negatief advies uitgebracht over het bouwplan. Daarbij is getoetst aan het "Beeldambitieplan [...]weg".
Het is de commissie duidelijk dat het "Beeldambitieplan [...]weg" moet worden aangemerkt als toetsingskader, waar het gaat om de uiterlijke kenmerken van de boerderijen aan de [...]weg. In het beeldambitieplan is het welstandsbeleid voor de [...]weg vastgelegd. Uit het beeldambitieplan blijkt dat het karakter van het bebouwingsbeeld, bepaald door hoofdvorm, richting en kleurstelling en materiaal, zeker gehandhaafd moet blijven. Rieten daken zijn karakteristiek voor de [...]weg.
Op 15 oktober 1998 heeft "Het Drentse Welstandstoezicht" na toetsing aan het "Beeldambitieplan [...]weg" geadviseerd riet te handhaven. De vervanging van riet door pannen zou de kwaliteit van het beschermde dorpsgezicht aantasten en bovendien zou de cultuurhistorische waarde van het pand zelf te sterk worden aangetast.
In de voorbereiding van de behandeling van het bezwaarschrift is omtrent de welstandsaspecten ten behoeve van de advisering door de commissie bezwaar- en beroepschriften een nader advies gevraagd van welstandscommissie "het Oversticht" te Zwolle. Deze welstandscommissie komt in het advies van 1 april 1999 tevens tot de conclusie dat het bouwplan niet voldoet aan het gemeentelijk welstandsbeleid. Vervanging van het met riet gedekte deel van het dak voldoet niet aan criteria van het opgestelde beeldambitieplan en is uit een oogpunt van welstand niet aanvaardbaar.
Afweging door de commissie
Met betrekking tot de gezondheidsaspecten van de heer A is de commissie van mening dat er geen sprake is van een formele wegingsfactor in de zin van de Woningwet. (...)
Ook kan er niet worden gesteld dat de heer A door de weigering onevenredig in zijn financiële belang wordt geschaad. Voordat reclamant de woning kocht, was hij op de hoogte van het bijzondere karakter van de [...]weg. Op het moment van aankoop hadden de financiële mogelijkheden met betrekking tot het instandhouden van de rieten bedekking moeten worden ingeschat. (...)
Verder kan volgens de commissie niet met succes een beroep worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Er zijn geen vergelijkbare gevallen naar voren gekomen, waarbij onder afwijking van het welstandsadvies, wel een bouwvergunning is verleend voor de wijzigingen van dakbedekking van riet naar pannen. (...)
Al met al komt de commissie tot de conclusie dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Dat blijkt uit de welstandsadviezen van "Het Drentse Welstandstoezicht" en van de welstandscommissie "het Oversticht" te Zwolle. Op grond van artikel 44 onder d van de Woningwet moet daarom de bouwvergunning worden geweigerd.'
b. Het beeldambitieplan
In 1995 is door de gemeenteraad van de gemeente B (inmiddels deel uitmakend van gemeente De Wolden) een beeldkwaliteitsplan voor de [...]weg vastgesteld, genaamd 'beeldambitieplan [...]weg'.
In dit beeldambitieplan wordt ingegaan op de ligging, het karakter en de ontwikkelingsgeschiedenis van de [...]weg. Daarbij is ook een samenvatting gegeven van de discussies welke zijn gevoerd met bewoners (de meedenkgroep) en worden beleidsintenties en een beleidsdoelstelling geformuleerd.
Aangaande de status en functie van het beeldambitieplan is in het plan zelf opgenomen dat het een beleidsuitspraak is met een indicatief karakter, waaraan niet direct juridisch bindende consequenties zijn verbonden. Wel vormt het een belangrijk toetsingskader voor de welstandsadvisering.
In hoofdstuk 6 wordt de beeldambitie, het beleid met betrekking tot de [...]weg, beschreven. De beleidsdoelstelling luidt:
Bij de toekomstige ontwikkelingen in en rond de [...]weg zal gestreefd moeten worden naar instandhouding en herstel van de cultuurhistorische waarden op zodanige wijze dat een in alle opzichten leefbaar gebied wordt gecreëerd, het bijzondere karakter van het dorpsgezicht in stand wordt gehouden en tevens recht gedaan wordt aan de historische continuïteit. Dit alles tegen een achtergrond van de maatschappelijke en financiële haalbaarheid.
Vanuit deze beleidsdoelstelling en gehoord de discussies in de meedenkgroep, is overgegaan tot een verdere omschrijving van het beoogde beeld van de [...]weg door middel van het formuleren van beleidsintenties. Met betrekking tot bebouwing is opgenomen:
a. Handhaving van bestaande waardevolle bebouwing moet uitgangspunt zijn. Belangrijk is ook de afleesbaarheid van de ouderdom en de geschiedenis van het pand. In het algemeen moet de aandacht primair gericht zijn op onderhoud. (...)
b. Reconstructie (bijvoorbeeld na een calamiteit) kan, als het op een verantwoorde manier gebeurd, maar dit is niet noodzakelijk. Ook een in de karakteristiek passende moderne architectuuruiting is mogelijk. Het karakter van het bebouwingsbeeld -bepaald door hoofdvorm, richting, kleurstelling en materiaal moet daarbij zeker gehandhaafd blijven.
c. Bij verbouwingen, al of niet in het kader van de functiewijzigingen, kunnen "fouten" uit het verleden (als die er zijn) hersteld worden. Verder moet er bijzondere zorg zijn voor het "beeld" van de voorgevel, voor een belangrijk deel het "gezicht" vanaf de weg, (...)
d. Bij de beoordeling van bouwplannen zal gelet op de waarde van de streekbebouwing in het bijzonder ook op detaillering gelet worden.
Onder het kopje voorbeelden/toetsingskader zijn afbeeldingen opgenomen van historisch waardevolle boerderijbebouwing. Hierbij wordt opgemerkt 'Dit zijn de kenmerken die bij bouwplannen/verbouwingsplannen in de beoordeling worden betrokken.' Eén van de kenmerken is een rieten dak.
c. De standpunten van partijen
Eiser is van mening dat zijn gewijzigde bouwplan in overeenstemming is met hetgeen in het beeldambitieplan is neergelegd. De karakteristieken van het pand blijven intact. Gezien de doelstellingen van het beeldambitieplan, waarin maatschappelijke en financiële haalbaarheid zijn genoemd, hadden zowel eisers financiële problemen, als eisers gezondheidsproblemen, moeten worden meegenomen bij het nemen van het besluit.
Daarnaast heeft eiser, wijzend op foto's van de woningen aan de [¼]weg 67, 96, 106, 117, 129 en 163, betoogd dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
Verweerder heeft het volgende aangevoerd. Zowel Het Drentse Landschap als Het Oversticht hebben een negatief advies uitgebracht over eisers bouwplannen, zodat op grond van artikel 44 onder d Ww een bouwvergunning moet worden geweigerd. Gezondheidsaspecten kunnen hierbij niet worden meegewogen. Eiser is door het bestreden besluit niet onevenredig in zijn financiële belangen geschaad en zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen nu de door hem genoemde panden niet in een vergelijkbare situatie als zijn pand verkeren.
d. Beoordeling
Ten aanzien van de rechtmatigheid van het bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende.
In artikel 44, aanhef en onder d Woningwet is bepaald dat een bouwvergunning moet worden geweigerd indien het bouwwerk naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet voldoet aan het bepaalde in artikel 12, lid 1, Woningwet.
In artikel 12, lid 1, Woningwet is bepaald dat het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd mogen zijn met de redelijke eisen van welstand.
Een gemeente kan criteria vaststellen ter nadere uitwerking van deze wettelijke norm.
In de gemeente De Wolden zijn in zowel de Bouwverordening als in het beeldambitieplan dergelijke criteria opgenomen.
Aan het bestreden besluit zijn de negatieve adviezen van zowel de monumenten- als de welstandscommissie van 'Het Drentsche Landschap' en van de welstandscommissie 'Het Oversticht' ten grondslag gelegd. Vooropgesteld moet worden dat het advies van de monumentencommissie geen dragende argumenten kan leveren voor weigering van de bouwvergunning, omdat eisers pand geen monument is.
Met betrekking tot de adviezen van de welstandscommissies overweegt de rechtbank het volgende.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt bij de welstandstoets aan het advies van de daartoe aangewezen commissie van onafhankelijke deskundigen als regel een groot gewicht toegekend. In beginsel mag verweerder aan het advies van de welstandscommissie(s) doorslaggevend belang toekennen. Het overnemen van dergelijk advies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt van een ander deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders indien het advies van de commissie naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder het niet - of niet zonder meer- aan hun welstandsoordeel ten grondslag hadden mogen leggen.
De rechtbank heeft geconstateerd dat beide welstandsadviezen tot stand zijn gekomen na toetsing van het bouwplan aan criteria geformuleerd in het beeldambitieplan.
In de welstandsadviezen wordt weliswaar gesproken van een toets aan 9.1 van de bouwverordening en van een toets aan redelijke eisen van welstand, maar gezien de formulering van de (conclusies van de) adviezen, houdt de rechtbank het er voor dat deze criteria steeds in samenhang met het beeldambitieplan zijn bezien.
Aan het beeldambitieplan kunnen criteria betreffende het gewenste uiterlijk van panden worden ontleend, maar deze kunnen slechts aan de welstandstoets ten grondslag worden gelegd voor zover ze binnen de grenzen van artikel 12 Ww blijven.
Bij lezing van het beeldambitieplan heeft de rechtbank geconstateerd dat het hierin geformuleerde beleid en de daaruit voortvloeiende criteria in hoofdzaak ten doel hebben instandhouding en herstel van cultuurhistorische waarden, afleesbaarheid van ouderdom en geschiedenis van een pand. Dergelijke doelstellingen en ambities kunnen echter niet worden gerealiseerd via de welstandstoets van artikel 12 Ww. Dit artikel biedt de mogelijkheid uiterlijke kenmerken van bouwwerken te toetsen aan criteria welke zijn ingegeven door overwegingen van esthetische aard. Artikel 12 Ww strekt echter niet tot het behoud van uiterlijke kenmerken van bouwwerken om cultuurhistorische beweegredenen,doch is erop gericht te voorkomen dat bouwwerken ontstaan, die wegens hun ontsierend karakter niet acceptabel zijn (zie ARRS,
20 augustus 1979, BR 1980, 10).
Voor zover de door de welstandscommissies uit het beeldambitieplan gedestilleerde welstandscriteria dan ook zijn gebaseerd op dergelijke, andere dan esthetische motieven, kunnen ze niet ten grondslag worden gelegd aan een welstandstoets, aangezien ze niet binnen de grenzen van artikel 12 Ww vallen.
De rechtbank heeft vastgesteld dat ook het criterium 'riet handhaven' in het beeldambitieplan in overwegende mate voortvloeit uit de wens om de cultuurhistorische waarden van de [...]weg in stand te houden.
Uit de welstandsadviezen blijkt op geen enkele wijze dat de commissies zich van het bovenstaande rekenschap hebben gegeven. Het criterium 'riet handhaven' is zonder meer aan de welstandsadviezen ten grondslag gelegd. Uit de adviezen valt niet af te leiden of een pannendak op de woning van eiser, getoetst aan zuiver esthetische criteria, negatief beoordeeld zou zijn.
De rechtbank is van oordeel dat dit een zodanig gebrek oplevert dat de welstandsadviezen niet zonder meer ten grondslag hadden mogen worden gelegd aan het bestreden besluit.
Op basis van de thans aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering dient het besluit wegens strijd met het in artikel 3:3 Awb opgenomen verbod van 'detournement de pouvoir' te worden vernietigd. In dit verband wijst de rechtbank voorts op de lex specialis opgenomen in artikel 35 Monumentenwet inzake beschermde dorpsgezichten.
Het besluit is in zoverre thans ontoereikend gemotiveerd.
Met betrekking tot het nieuw te nemen besluit overweegt de rechtbank nog dat zij, na bezichtiging van de ter zitting meegebrachte foto's en door partijen hierop gegeven toelichting vooralsnog van oordeel is dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel op de tot nu toe aangevoerde gronden niet kan slagen. Voorzover er een bouwvergunning is afgegeven voor het vervangen van riet door pannen, dateert deze van voor inwerkingtreding van het beeldambitieplan, voor overige panden is nooit een bouwvergunning verleend.
De door eiser opgeworpen medische belangen, in geval causaliteit zou komen vast te staan, stuiten af op hetgeen is overwogen door de Voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 27 mei 1980 (zendmast Lopik), nu voor persoonlijke omstandigheden in principe geen ruimte is in het kader van de welstandstoets.
De rechtbank wijst er op dat de benadering van het specialiteitsbeginsel die door de Afdeling, in een ander kader, is gegeven in de uitspraak van 1 april 1996 (Velps Duivenhok,
JB 1996/155, mn. R.J.N. S.) enige ruimte lijkt te bieden aan de hand van de vraag in hoeverre de betrokken (derde-) belangen in het kader van een andere publiekrechtelijke regeling worden beschermd.
In de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 1998 (JB 1998/219, mn. R.J.N. S.) is echter uitdrukkelijk overwogen dat in samenhang met artikel 3:4 Awb slechts belangen kunnen worden meegewogen die kunnen worden herleid tot het door de wet beschermde belang.
In het niet licht voorstelbare geval dat alleen de rieten dakbedekking op basis van welstandscriteria toelaatbaar is, kan het limitatieve en imperatieve stelsel van de Woningwet dan ook tot gevolg hebben dat eiser zijn eigen woning niet meer kan bewonen.
In de nieuwe Woningwet wordt een harheidsclausule opgenomen waarmee een resultaat als het onderhavige zou kunnen worden ondervangen.
Beslist wordt als volgt.
IV. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder in plaats daarvan een nieuw besluit neemt, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, welke zijn begroot op ¦ 1420, en en ¦ 20,28 aan reiskosten en bepaalt dat de gemeente de Wolden deze kosten, alsmede het griffierecht ad ¦ 225,- aan eiser dient te vergoeden.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belangheb-bende, hoger beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA Den Haag binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. H.J. de Mooij, voorzitter en in het openbaar uitgesproken op 14 augustus 2000
door mr. H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van mr. H.C.M. van Bruggen als griffier,
mr. H.C.M. van Bruggen mr. H.J. de Mooij
typ: