Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 09/4546 en 09/4728
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 21 juni 2011.
inzake
[Stichting I], eiseres,
gevestigd te [vestigingsplaats], vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam,
tegen
I. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe en
II. de raad van de gemeente Overbetuwe,
verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden,
alsmede
I. [Stichting II], vertegenwoordigd door mr. D.M.M. Berting-Krol, en
II. [Vereniging], vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom,
partijen ex artikel 8:26 van de Awb.
1. Aanduiding bestreden besluiten
I. Besluit van de raad van 29 september 2009, kenmerk 09rb000200
II. Besluit van het college van 13 oktober 2009, kenmerk 09uit18894.
2. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2008 heeft het college aan eiseres vrijstelling ex artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning verleend voor het geheel oprichten van een Forensisch Psychiatrisch Centrum (FPC) op het perceel [perceel].
Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt door onder meer de [stichting II] en de [Vereni[vereniging]].
Bij uitspraak van 22 januari 2009, registratienummer 08/5196, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit van 7 oktober 2008 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op de bezwaren.
Op 6 augustus 2009 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar (registratienummer 09/3201).
Bij besluit van 29 september 2009, kenmerk 09rb000200 (hierna: bestreden besluit I) heeft de raad geweigerd vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen ten behoeve van het FPC.
Bij besluit van 13 oktober 2009, kenmerk 09uit18894 (hierna: bestreden besluit II) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren van onder meer de [vereniging] en de [Stichting II] gegrond verklaard, het besluit van 7 oktober 2008 herroepen en de gevraagde bouwvergunning voor het FPC alsnog geweigerd.
Op 10 november 2009 heeft eiseres bij de raad bezwaar gemaakt tegen bestreden besluit I. Dit bezwaar is op 20 november 2009 doorgezonden naar deze rechtbank ter behandeling als beroep (registratienummer 09/4728).
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft eiseres het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de bezwaren uitgebreid met gronden, gericht tegen bestreden besluit II (registratienummer 09/4546).
Het college heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken ingezonden en verweerschriften ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de [vereniging] en de [Stichting II] schriftelijke uiteenzettingen over de zaken gegeven.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van een meervoudige kamer op 15 april 2011. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam. Verweerders zijn vertegenwoordigd door P.C.M. Gerards, bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden. Namens de [Stichting II] is mr. D.M.M. Berting-Krol verschenen. Namens de [vereniging] is [naam] verschenen, bijgestaan door mr. C. van Deutekom.
Ter zitting heeft eiseres het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, ingetrokken.
3. Overwegingen
3.1. Het bouwplan waarvoor vrijstelling en bouwvergunning is geweigerd, ziet op het realiseren van het FPC ([FPC]) aan de [perceel] (verder: het perceel), bestaande uit paviljoens met 168 cellen, met in het midden onder meer school-, sport- en andere voorzieningen, voor de behandeling van jongeren en jongvolwassenen.
Het FPC is bedoeld voor (vooralsnog) 60 plaatsen voor jongeren aan wie de rechter de strafmaatregel van Plaatsing in een Inrichting voor Jeugdigen (PIJ-maatregel) heeft opgelegd, alsmede voor 60 jongvolwassenen aan wie de rechter de strafmaatregel van terbeschikkingstelling (tbs) heeft opgelegd.
In verband met het strafkarakter van de behandeling en de waarborging van de interne en externe veiligheid wordt het bouwcomplex, in overeenstemming met eisen die de (toenmalige) Minister van Justitie dienaangaande heeft gesteld, omgeven door een hekwerk en een muur van 5 meter hoogte.
In de nabijheid van het op te richten bouwwerk exploiteert eiseres reeds sinds tientallen jaren een particuliere justitiële jeugdinrichting, die tot 1 januari 2008, en bij wijze van overgangsmaatregel tot 1 januari 2010, beveiligde en beperkt beveiligde behandeling bood voor ondertoezicht gestelde, uithuis geplaatste jeugdigen en voor hen aan wie de PIJ-maatregel was opgelegd.
Vanwege de wettelijke en bestuurlijke scheiding tussen die twee categorieën jeugdigen wenst eiseres, in samenwerking met de Stichting [stichting III], de gesloten behandeling te doen plaatsvinden in het FPC, waarin tevens de jongvolwassen tbs'ers zullen worden geplaatst.
3.2. De aanvraag om bouwvergunning is ontvangen vóór 1 juli 2008, zodat daarop ingevolge de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening het daarvóór geldende recht van toepassing is.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat gold ten tijde van belang zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang mag een bouwvergunning slechts, en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met het Bouwbesluit, de bouwverordening of het bestemmingsplan, het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand of voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en niet is verleend.
3.3. Ingevolge het bestemmingsplan "Kom Zetten/Kom Hemmen" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "bijzondere doeleinden".
Ingevolge artikel 10.1.1 van de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming bestemd voor:
a. maatschappelijke dienstverlening, met bijbehorende bebouwing, waaronder dienstwoningen, uitsluitend ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding, en (on)bebouwde terreinen;
b. aan de maatschappelijke dienstverlening ondergeschikte horeca, uitsluitend ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding.
Ingevolge artikel 1.1 wordt onder 'maatschappelijke dienstverlening' verstaan: dienstverlening op medisch, sociaal-cultureel, religieus of educatief gebied dan wel op het gebied van openbaar bestuur.
Ingevolge artikel 10.2, aanhef en onder c, voor zover hier van belang, mag de hoogte van gebouwen maximaal 10 meter bedragen.
Ingevolge onderdeel e van dit artikel mag de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, maximaal 3 meter bedragen, met dien verstande dat de hoogte van terreinomheiningen maximaal 2 meter mag bedragen.
3.4. Verweerders hebben aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat het bouwplan, gelet op het beoogde gebruik en gelet op de hoogte van de ommuring, in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerders hebben in dit kader aansluiting gezocht bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 januari 2009.
Eiseres betwist het standpunt van verweerders. Samengevat voert zij aan dat behandeling in het FPC onder dienstverlening op medisch en educatief gebied valt. Dat het verblijf een onvrijwillig karakter heeft, doet aan het karakter van dienstverlening niet af, aldus eiseres. Voorts betoogt eiseres dat uit de plantoelichting blijkt dat de planwetgever heeft beoogd om het FPC positief te bestemmen. Eiseres wijst erop dat vergelijkbare inrichtingen in Nederland zijn begrepen onder een bestemming ten behoeve van maatschappelijke of bijzondere doeleinden. De ruimtelijke uitstraling zal volgens eiseres gering zijn en niet wezenlijk verschillen van de al aanwezige inrichting.
Ten aanzien van de ommuring stelt eiseres zich op het standpunt dat er tussen de muur en de gebouwen een zodanig onlosmakelijke en functionele samenhang bestaat, dat de ommuring als onderdeel van de gebouwen moet worden gezien.
De rechtbank stelt voorop dat de geldende bestemming "bijzondere doeleinden" in de planvoorschriften limitatief is beschreven. Uitsluitend dienstverlening op medisch, sociaal-cultureel, religieus of educatief gebied dan wel op het gebied van openbaar bestuur kan onder deze bestemming worden begrepen.
De rechtbank is van oordeel dat de behandeling van jeugdigen aan wie een PIJ-maatregel is opgelegd of van jongvolwassenen aan wie de maatregel van tbs is opgelegd, niet kan worden aangemerkt als een vorm van dienstverlening. In navolging van de voorzieningenrechter overweegt de rechtbank dat het FPC een penitentiair karakter heeft, doordat de inwonenden daar onvrijwillig verblijven, uit hoofde van een strafrechtelijke maatregel en met het oog op hun terugkeer in de samenleving. Dat, zoals eiseres betoogt, dienstverlening in meer gevallen een onvrijwillig karakter kan hebben, legt onvoldoende gewicht in de schaal voor een ander oordeel. Doorslaggevend acht de rechtbank dat het doel van behandeling in het FPC in het kader van een PIJ-maatregel of tbs primair is gelegen in het dienen van een maatschappelijk belang, en niet primair in het dienen van het belang van degenen aan wie de maatregel is opgelegd.
In de toelichting op het bestemmingsplan is in paragraaf 2.9.6 aangegeven dat bij het bestemmen van de grond ten behoeve van "bijzondere doeleinden" rekening is gehouden met de sloop- en nieuwbouwplannen van eiseres. Uit paragraaf 2.8.5 van de toelichting blijkt dat daarbij onder meer rekening is gehouden met bewoners die weinig bewegingsvrijheid hebben. Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat hierbij mede is gedacht aan bewoners met een PIJ-maatregel.
De rechtbank is van oordeel dat, voor zover in deze toelichting al aanleiding gevonden zou kunnen worden om een ruime uitleg aan de bestemming te geven, ook daarmee het bouwplan nog niet in overeenstemming met de bestemming kan worden geacht. Dat de planwetgever rekening heeft willen houden met plaatsing van jongeren met een PIJ-maatregel, naast andere vormen van behandeling, impliceert niet dat de planwetgever ook het oprichten van een inrichting met 120 behandelplaatsen, exclusief ten behoeve van PIJ en tbs heeft willen toestaan.
Ook de vergelijking die eiseres heeft getrokken met andere bestemmingsplannen met bestemmingen ten behoeve van maatschappelijke of bijzondere doeleinden kan haar niet baten, gelet op de specifieke, limitatieve invulling die in de planvoorschriften is gegeven aan de onderhavige bestemming "bijzondere doeleinden".
Gelet op deze strijdigheid met het bestemmingsplan behoeft de vraag of de hoogte van de ommuring al dan niet in strijd met de bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan moet worden geacht geen verdere bespreking.
3.5. Ingevolge artikel 46, derde lid, van de WRO, voor zover hier van belang, wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO, geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen.
3.6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat vrijstelling uitsluitend met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan worden verleend. Nu de raad de delegatie van deze bevoegdheid aan het college bij besluit van 26 mei 2009 heeft ingetrokken, stelt het college niet bevoegd te zijn vrijstelling ten behoeve van het bouwplan te verlenen. Artikel 19, tweede lid, van de WRO komt volgens het college niet voor toepassing in aanmerking omdat de bouwlocatie volgens het Streekplan 2005 is gelegen binnen het "Groen Blauw raamwerk", in een grondwaterbeschermingsgebied en in het "Waardevol landschap". Blijkens de algemene voorwaarden van de door gedeputeerde staten vastgestelde vrijstellingenlijst kan in dat geval geen gebruik worden gemaakt van de in de lijst genoemde mogelijkheden tot verlening van vrijstelling.
Eiseres bestrijdt dat artikel 19, tweede lid, niet voor toepassing in aanmerking komt. Volgens eiseres is de bouwlocatie niet gelegen binnen de door het college genoemde gebieden.
De rechtbank stelt vast dat de bouwlocatie is gelegen binnen de in het bestemmingsplan opgenomen "zone ten behoeve van de grondwaterwinning", welke een vertaling vormt van het in het Streekplan 2005 aangewezen grondwaterbeschermingsgebied. Daarmee kan worden aangenomen dat de bouwlocatie binnen het grondwaterbeschermingsgebied is gelegen. Reeds daarom heeft het college terecht aangenomen dat artikel 19, tweede lid, van de WRO niet voor toepassing in aanmerking komt.
Evenmin is gebleken dat het college op basis van een ander voorschrift bevoegd was ten behoeve van het bouwplan vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Het betoog van eiseres dat het college in redelijkheid vrijstelling niet had mogen weigeren, behoeft dan ook geen bespreking. Anders dan eiseres betoogt, behoefde het college voorts niet separaat te onderzoeken of hij bevoegd was om de door hem aangenomen strijdigheid van de ommuring met de bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan door verlening van vrijstelling weg te nemen.
3.7. In het kader van de behandeling van de bezwaren tegen de aanvankelijke verlening van de gevraagde bouwvergunning heeft het college het verzoek om vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO alsnog doorgeleid naar de raad, die de delegatie aan het college van de bevoegdheid op grond van dit artikellid vrijstelling te verlenen bij besluit van 26 mei 2009 heeft ingetrokken.
De raad heeft bij het bestreden besluit van 29 september 2009 besloten geen medewerking te verlenen aan het opstarten van een procedure ex artikel 19, eerste lid, van de WRO ten behoeve van het bouwplan. Aan dit besluit ligt de overweging ten grondslag dat onder de huidige omstandigheden onvoldoende draagvlak bestaat voor de realisatie van het FPC.
3.8. Tegen de afwijzende beslissing van de raad heeft eiseres bezwaar gemaakt. Het college heeft het aan de raad gerichte bezwaar, met toepassing van artikel 6:15 van de Awb, ter behandeling als beroep doorgezonden naar de rechtbank. Het besluit maakt volgens het college onlosmakelijk onderdeel uit van de door hem genomen beslissing op bezwaar van 13 oktober 2009, waarin deze weigering grond vormt om ook de bouwvergunning te weigeren.
Eiseres heeft zich niet verzet tegen de doorzending van haar bezwaar ter behandeling als beroep. Indien al geoordeeld zou moeten worden dat deze doorzending ten onrechte heeft plaatsgevonden, ziet de rechtbank, met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil en naar analogie van artikel 7:1a van de Awb, niettemin aanleiding het afwijzende besluit van de raad te beoordelen in het licht van het beroep tegen de weigering om bouwvergunning te verlenen.
3.9. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de raad de vrijstelling ten onrechte heeft geweigerd. Volgens eiseres zijn de afwijkingen van het FPC met het geldende bestemmingsplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Eiseres wijst in dit verband op de vrijstelling die het college op 29 juni 2004 heeft verleend ten behoeve van een in uiterlijke verschijningsvorm vrijwel volledig met het FPC overeenkomende beveiligde inrichting met 120 behandelplaatsen, welk project was voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid van artikel 19, eerste lid, van de WRO discretionair van aard is. Bij de besluitvorming omtrent de vrijstelling komt aan het bevoegde bestuursorgaan grote beleidsvrijheid toe, in aanmerking genomen de aard van de daarbij te maken afweging die in hoge mate politiek en bestuurlijk is. De rechtbank dient deze beslissing terughoudend te toetsen, dat wil zeggen zich te beperken tot de vraag of de raad in redelijkheid tot zijn besluit om geen vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen.
De rechtbank ziet in dit licht geen grond voor het oordeel dat de raad redelijkerwijs vrijstelling niet had mogen weigeren. Vast staat dat de door eiseres genoemde vrijstelling die het college op 29 juni 2004 heeft verleend, niet kan worden benut ten behoeve van het voorliggende bouwplan. Het college en de raad hebben elk hun eigen bevoegdheden. De enkele omstandigheid dat het college enkele jaren geleden in de uitoefening van zijn bevoegdheid zekere planologische keuzes heeft gemaakt, betekent niet dat de raad thans aan die keuzes gebonden zou zijn.
3.10. De conclusie is dat de raad in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen weigeren. Deze weigering in aanmerking genomen heeft het college terecht de gevraagde bouwvergunning geweigerd. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.J. de Gier, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. E. Horsthuis, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2011.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 21 juni 2011.