Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/3456
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 29 juli 2009
inzake
de besloten vennootschappen B.V. Onroerend Goed Exploitatie Maatschappij IJzendoorn I t/m X, verder gezamenlijk aangeduid als eiseres,
gevestigd te IJzendoorn, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate,
tegen
de raad van de gemeente Neder-Betuwe, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 29 mei 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2006 heeft verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, oud), afgewezen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 19 mei 2009. Namens eiseres zijn aldaar verschenen [A] en [B], bijgestaan door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [X], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen.
3. Overwegingen
Eiseres omvat een aantal besloten vennootschappen (b.v.-en) die alle deel uit maken van Houdstermaatschappij Dekker B.V. Elke b.v. is eigenares dan wel (erf)pachter van gronden die in totaliteit een terrein van ca. 18 ha vormen, gelegen aan de noordzijde van de Waal en ten oosten van een bestaand industrieterrein nabij de kern IJzendoorn (verder: de locatie IJzendoorn). Eiseres stelt schade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001". Eiseres heeft haar verzoek vergezeld doen gaan van een rapport van Overwater Grondbeleid Adviesbureau BV, waarin de voor vergoeding in aanmerking komende planschade is getaxeerd op € 11.370.000.
Verweerder heeft, met toepassing van de gemeentelijke Procedureverordening planschadevergoeding, de Commissie Schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" (verder: de schadecommissie) aangewezen als adviseur, welke is gevraagd omtrent het planschadeverzoek advies uit te brengen. Met overneming van het in juli 2006 uitgebrachte advies heeft verweerder het verzoek van eiseres om planschadevergoeding afgewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzende beslissing, met overneming van de overwegingen en de conclusie van het advies van de commissie voor bezwaarschriften van 27 maart 2008, in stand gelaten.
Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO (oud), zoals dat luidde ten tijde van de indiening van het verzoek om planschadevergoeding en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van onder meer de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Volgens vaste jurisprudentie dient voor de beoordeling van een verzoek om planschade te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologisch regime waardoor de belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daarvan daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologisch regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres als gevolg van het bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001" in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren.
Voorheen was op de locatie IJzendoorn het bestemmingsplan "Buitengebied 1975" van toepassing, op grond waarvan die locatie was bestemd tot "Industrieterrein", met als dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" met de aantekening op de plankaart "Rivierenwet van toepassing". Ingevolge het nieuwe, op 23 juli 2002 in werking getreden, bestemmingsplan "Uiterwaarden Echteld 2001" heeft de locatie IJzendoorn de bestemming "Agrarisch uiterwaardgebied" gekregen, met als dubbelbestemming "Rivierzone", op grond van welke bestemmingen geen (voor eiseres) relevante bebouwing meer mogelijk is.
Voor zover de vroegere bestemming zogeheten niet-riviergebonden activiteiten mogelijk maakte, kon realisering daarvan volgens verweerder sedert april 1996 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden uitgesloten. De vereiste vergunning op grond van de Rivierenwet (thans de Wet beheer rijkswaterstaatswerken) zou, gezien de zeer strikte voorwaarden die golden na het van kracht worden van de toenmalige beleidslijn Ruimte voor de Rivier, niet meer worden verleend. In zoverre is eventuele schade volgens verweerder niet toe te rekenen aan het nieuwe bestemmingsplan.
De rechtbank volgt verweerder in dit betoog onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 13 december 2006, www.rechtspraak.nl, LJN: AZ4304. Voor zover de vroegere bestemming riviergebonden industriële activiteiten mogelijk maakte, is die mogelijkheid wel als gevolg van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vervallen, zodat wordt aangenomen dat eiseres als gevolg daarvan schade lijdt.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of eiseres, door geen gebruik te maken van de planologische mogelijkheden die het vroegere bestemmingsplan bood, geacht moet worden het risico te hebben aanvaard dat zij in deze nadeliger positie zou komen te verkeren.
Blijkens vaste jurisprudentie van de AbRS, onder meer haar uitspraak van 23 april 2008, www.rechtspraak.nl, LJN: BD0330, is bij de beantwoording van de vraag of sprake is van aanvaarding door eiseres van het risico dat de bouwmogelijkheden op de locatie IJzendoorn zouden vervallen, van belang of de voortekenen van de voor haar nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen is het voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de percelen in een voor haar negatieve zin zou gaan veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
De rechtbank overweegt omtrent de mogelijke voorzienbaarheid van een planologische wijziging op de locatie IJzendoorn het volgende.
Eiseres heeft vanaf het begin van de jaren 80 uit de vorige eeuw plannen ontwikkeld om een overslag- en verwerkingsbedrijf voor zand en grind op de locatie IJzendoorn te realiseren. Daartoe is in 1982 een bouwvergunning verleend en in 1984 een aanvraag voor een daarvoor noodzakelijke milieuvergunning ingediend. Deze aanvraag heeft evenwel nimmer tot een vergunning krachtens de toenmalige Hinderwet geleid. Omdat de vestiging van een dergelijk bedrijf op de locatie IJzendoorn allengs op bezwaren van de provincie en de plaatselijke bevolking bleek te stuiten, hebben eiseres en de voormalige gemeente Echteld in overleg besloten te streven naar de vestiging van het bedrijf op het nabij gelegen terrein van de voormalige steenfabriek "De Binnenwaard" (verder: de locatie Binnenwaard). Met het oog hierop zou de vigerende bestemming voor de locatie Binnenwaard worden gewijzigd en zou op de locatie IJzendoorn de vestiging van zogeheten A-inrichtingen in de zin van de Wet geluidhinder worden uitgesloten. Het daartoe strekkende bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening A bestemmingsplan Uiterwaarden" is door de raad van de voormalige gemeente Echteld op 7 april 1993 vastgesteld. Op dezelfde datum is tussen eiseres en de gemeente een overeenkomst gesloten, waarin voornoemde uitgangspunten zijn neergelegd en waarbij een aantal intenties en wederzijdse verplichtingen is vastgelegd. Door gedeputeerde staten van Gelderland is echter bij besluit van 29 november 1993 goedkeuring onthouden aan het plandeel ter grootte van 7,2 hectare op de locatie IJzendoorn, waaraan de bestemming bedrijventerrein B was toegekend. Naar het oordeel van gedeputeerde staten was niet voldaan aan de (essentiële) voorwaarde dat de oppervlakte van de op de locatie Binnenwaard te leggen bedrijfsbestemming ter grootte van ca. 15 hectare in mindering zou worden gebracht op de bedrijfsbestemming op de locatie IJzendoorn. Uit het besluit blijkt voorts dat handhaving van de bedrijfsbestemming op de locatie IJzendoorn als achterhaald moest worden beschouwd, omdat van een daadwerkelijke behoefte aan een zogenoemd "nat" industrieterrein de afgelopen decennia niet was gebleken en omdat de planologische inzichten met betrekking tot de locatie van bedrijventerreinen sedert de totstandkoming van de bedrijfsbestemming op de locatie IJzendoorn sterk waren gewijzigd.
Gelet op het voorgaande vormde het besluit van gedeputeerde staten van 29 november 1993 reeds een duidelijk signaal dat de vigerende bestemming op de locatie IJzendoorn in het nadeel van eiseres zou wijzigen. Dit werd - anders dan eiseres kennelijk meent - naar het oordeel van de rechtbank niet anders door de uitspraak van de AbRS van 25 november 1996, waarbij aan de toegekende industriële bestemming op de locatie Binnenwaard alsnog goedkeuring is onthouden wegens strijd met zowel het rijks- als het provinciale beleid en waarbij - in verband met de samenhang tussen de beoogde planologische regeling voor de locaties IJzendoorn en Binnenwaard - het besluit van gedeputeerde staten ook voor het overige is vernietigd. Immers als gevolg daarvan werd weliswaar ook de door gedeputeerde staten uitgesproken onthouding van goedkeuring van de bedrijfsbestemming op de locatie IJzendoorn vernietigd, maar dat leidde ertoe dat in zoverre een niet goedgekeurd bestemmingsplandeel resteerde, waaromtrent door gedeputeerde staten opnieuw moest worden beslist. De AbRS is niet inhoudelijk ingegaan op de uitgangspunten die gedeputeerde staten in zoverre aan de onthouding van goedkeuring van het plandeel op de locatie IJzendoorn ten grondslag hebben gelegd, zodat geen aanleiding bestond voor de veronderstelling dat de AbRS deze uitgangspunten zou hebben verworpen.
Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat eiseres vanaf (in elk geval) 29 november 1993 redelijkerwijs rekening moest houden met de mogelijkheid dat de planologische situatie op de locatie IJzendoorn in voor haar nadelige zin zou wijzigen. Voor zover eiseres heeft betoogd dat zulks niet voor haar voorzienbaar was, dient dit standpunt mitsdien te worden verworpen. Hieraan kan niet afdoen dat eiseres niet behoefde te voorzien dat uiteindelijk op geen der beide locaties het door haar gewenste bedrijf kon worden gevestigd, zonder dat van gemeentewege hiervoor compensatie zou worden geboden, zoals zij nadrukkelijk heeft betoogd. Aan de vaste jurisprudentie van de AbRS op dit punt kunnen geen aanknopingspunten worden ontleend voor een dergelijke verruiming van het voorzienbaarheidsbegrip. Van belang in dit kader is slechts of een wijziging van het planologisch regime op de locatie IJzendoorn voor eiseres voorzienbaar was.
De vraag die vervolgens moet worden beantwoord is of er, ondanks de voorzienbaarheid van de nadelige planologische wijziging, omstandigheden zijn aan te wijzen op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat eiseres niettemin geen passieve risicoaanvaarding kan worden verweten. Een dergelijke omstandigheid kan zich voordoen, wanneer een grondeigenaar niet kan worden verweten de bestaande bouwmogelijkheden niet te hebben benut. Uit de uitspraak van de AbRS van 11 februari 2009 (LJN: BH2569) volgt dat het benutten van bestaande bouwmogelijkheden ten tijde van de werkingsduur van voorbereidingsbesluiten - waarbij beoogd wordt ongewenste bouwactiviteiten te voorkomen - geen reële mogelijkheid is. Hetzelfde kan naar het oordeel van de rechtbank worden gezegd in een situatie waarbij een aanvraag om bouwvergunning ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet op een andere grond moet worden aangehouden. Van belang is derhalve om vast te stellen of eiseres gedurende de periode dat de planologische wijziging voorzienbaar was - globaal het tijdvak van 1993 tot 23 juli 2002 - reële mogelijkheden heeft gehad om haar bouwmogelijkheden op de locatie IJzendoorn te benutten.
De rechtbank stelt vast dat uit de gedingstukken naar voren komt dat op 13 november 1992 het ontwerpvan het bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening A bestemmingsplan Uiterwaarden" ter inzage is gelegd. Vanaf genoemde datum gold derhalve ingevolge artikel 50, eerste lid van de Woningwet, zoals dit artikel luidde van 1 oktober 1992 tot en met 31 december 1993, een aanhoudingsplicht voor bouwaanvragen. Met de vaststelling van het bestemmingsplan op 7 april 1993 werd die aanhouding gecontinueerd. De aanhoudingsplicht heeft ingevolge het toenmalige artikel 50, derde en vierde lid, van de Woningwet vervolgens voortgeduurd zolang de beslissing omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan geacht moest worden nog niet onherroepelijk te zijn. Dit was het geval zolang na het besluit van gedeputeerde staten van 29 november 1993 nog niet was voldaan aan de op de gemeenteraad rustende verplichting ingevolge artikel 30 van Pro de WRO, zoals die wet ten tijde van belang luidde, om binnen één jaar een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Op grond van de tweede volzin van het vierde lid van artikel 50 (oud) van de Woningwet eindigt de aanhouding echter indien binnen één jaar na het verlopen van de termijn bedoeld in artikel 30 WRO Pro geen ontwerp voor een bestemmingsplan of voor een herziening daarvan ter inzage is gelegd.
De rechtbank is niet gebleken dat de gemeenteraad binnen de hiervoor bedoelde termijn een ontwerp voor een bestemmingsplan of voor de herziening daarvan ter inzage heeft gelegd. Noch uit de uitspraak van de AbRS van 25 november 1996, noch uit het - ter uitvoering van die uitspraak genomen - besluit van gedeputeerde staten van 23 november 1999, valt af te leiden dat de gemeenteraad tijdig een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld. Een dergelijk besluit zou alsdan immers in de procedure bij de AbRS, dan wel in de daarop volgende procedure bij gedeputeerde staten, als een besluit in de zin van artikel 6:18 van Pro de Awb zijn aangemerkt en op grond van artikel 6:19, eerste lid, van die wet in die procedures zijn betrokken. Voldoende aannemelijk is derhalve geworden dat voormelde aanhoudingsplicht omstreeks 1 december 1995 - twee jaar na (de kennisgeving van) het besluit van 29 november 1993 - is geëindigd. Van een "herleving" van de aanhoudingsplicht als gevolg van de uitspraak van de AbRS 25 november 1996 kan geen sprake zijn, omdat artikel 50 van Pro de Woningwet (oud) hiervoor immers geen enkele grondslag biedt.
Het vorenoverwogene leidt ertoe dat er vanaf ca. 1 december 1995 geen juridisch-planologische beletselen waren om concrete bouw- en milieuaanvragen voor de beoogde bouwplannen op de locatie IJzendoorn in te dienen. Voor het feit dat eiseres in de periode voorafgaande aan de uitspraak van de AbRS van 25 november 1996 heeft nagelaten doelgerichte actie ter zake te ondernemen, kan, mede in het licht van de overeenkomst van 7 april 1993, nog enigszins begrip worden opgebracht. Zulks geldt naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet voor de na genoemde uitspraak gelegen periode, omdat het voor een redelijk denkend en handelend eigenaar vanaf dat moment duidelijk moet zijn geweest dat alle intenties en afspraken in de overeenkomst op losse schroeven waren komen te staan. Anders dan namens eiseres is betoogd kunnen in meergenoemde uitspraken van gedeputeerde staten van 1993 en van de AbRS van 1996, in samenhang bezien, geen aanknopingspunten worden gevonden voor de verwachting dat op de locatie IJzendoorn de vigerende (zware) industriële bestemming behouden zou blijven. Gelet voorts op de eerdere onthouding van goedkeuring van de bestemming "Bedrijventerrein B" en de daarvoor gegeven motivering door gedeputeerde staten, lag het evenmin in de rede dat deze bestemming - voor zover die in het door de gemeenteraad te nemen besluit ex artikel 30 WRO Pro zou worden gehandhaafd - door dit college wel zou worden goedgekeurd.
Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres, gezien de ter zake gevormde (strikte) jurisprudentie, in de gegeven omstandigheden verwijtbaar stilzitten worden tegengeworpen. Nu op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting aannemelijk is geworden dat (niet eerder dan) op 14 mei 1998 een nieuw voorbereidingsbesluit voor (onder meer) de onderhavige locatie van kracht is geworden, moet worden geoordeeld dat eiseres in elk geval een periode van omstreeks 2 ½ jaar ter beschikking heeft gestaan om haar plannen te verwezenlijken. Een dergelijke termijn moet op grond van bedoelde jurisprudentie geacht worden voldoende lang te zijn geweest om de bouwmogelijkheden op de locatie IJzendoorn te benutten.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat ten aanzien van eiseres kan worden gesproken van passieve risicoaanvaarding, hetgeen ertoe leidt dat haar stellingen tegen het bestreden besluit geen doet treffen. Het beroep moet mitsdien ongegrond worden verklaard.
Geen termen bestaan voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. F.H. de Vries als voorzitter, mrs. J.J. Penning en M.J.P. Heijmans als rechters, en in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2009 in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 29 juli 2009