Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/4663
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van
inzake 23 juni 2009
[eiser 1] en [eiser 2], eisers,
tegen
het Algemeen Bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 8 september 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2006 heeft het gebiedsbestuur Maatschappij- en Gedragswetenschappen (MaGW) een aanvraag van eisers om subsidie voor
onderzoek in het kader van de Open Competitie MaGW 2005-2006 afgewezen.
Bij besluit van 16 oktober 2006 heeft verweerder het daartegen door eisers ingediende bezwaar (lees: administratief beroep) gegrond verklaard, doch het primaire besluit van het gebiedsbestuur niet vernietigd. Bij brief van 1 november 2006 heeft het gebiedsbestuur de motivering van zijn besluit van 21 maart 2006 aangevuld.
In de uitspraak van 16 januari 2008 heeft de rechtbank het hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 16 oktober 2006 vernietigd.
Vervolgens heeft verweerder bij het in rubriek 1 aangeduide besluit opnieuw beslist. Verweerder heeft het administratief beroep ongegrond verklaard en het besluit van
21 maart 2006 gehandhaafd.
Tegen dit besluit hebben eisers opnieuw beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Ten aanzien van een aantal op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verweerder de mededeling gedaan als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.
Bij beslissing van 6 november 2008 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming van de bedoelde stukken gerechtvaardigd is. Bij brief van 14 november 2008 hebben eisers toestemming verleend om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 12 mei 2009. Aldaar is
[eiser 1] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
L.J.M. van der Valk, A.C.C. van den Oever en R. Leeuwarden.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (hierna: de Wet op de NWO) is er een organisatie, genaamd Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO) .
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van die wet heeft de organisatie tot taak het bevorderen van de kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek alsmede het initiëren en stimuleren van nieuwe ontwikkelingen in het wetenschappelijk onderzoek.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel voert de organisatie haar taak uit in het bijzonder door het toewijzen van middelen.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wet op de NWO behoort aan het algemeen bestuur de bevoegdheid tot regeling en bestuur van de organisatie, voor zover die niet bij of krachtens deze wet aan de gebiedsbesturen is opgedragen.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de NWO wordt bij reglement vastgesteld voor welke wetenschapsgebieden er gebiedsbesturen zijn.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel is een gebiedsbestuur, met inachtneming van door het algemeen bestuur te geven richtlijnen, het instellingsplan, bedoeld in artikel 18, eerste lid, en de door de minister goedgekeurde begroting, belast met het toewijzen van middelen ten behoeve van onderzoeksprojecten en onderzoekprogramma's.
Op grond van artikel 30 van Pro de Wet op de NWO kan een belanghebbende tegen een besluit van een gebiedsbestuur administratief beroep instellen bij het algemeen bestuur.
Met het oog op de beoordeling van aanvragen stelt het gebiedsbestuur een of meer gebiedsbrede beoordelingscommissies in, die op basis van de oordelen van de referenten, de reacties van de aanvragers en aan de hand van de beoordelingscriteria een eigenstandig oordeel geven over de kwaliteit van de aanvragen. Het oordeel van de beoordelingscommissie is doorslaggevend voor de uitkomst hiervan. De beoordelingscommissie stelt vervolgens een rangorde op van de als subsidiabel beoordeelde aanvragen aan de hand van de beoordelingscriteria. Bij het bepalen van de rangorde wegen de wetenschappelijke betekenis, wetenschappelijke kwaliteit en haalbaarheid en de maatschappelijke relevantie het zwaarst in de vergelijking. Per commissie wordt bij voldoende subsidiabele voorstellen, 20% van de voorstellen gehonoreerd. De eerste vier voorstellen die onder de streep vallen worden doorgeschoven naar de volgende beoordelingsronde. De beoordelingscommissie adviseert het gebiedsbestuur. Op basis van dit advies neemt het gebiedsbestuur een toe- of afwijzingsbesluit.
Eisers hebben een aanvraag ingediend voor een subsidie in het kader van de Open Competitie MaGW 2005-2006. Daartoe hebben zij op 22 juli 2005 een onderzoeksvoorstel bij het gebiedsbestuur ingediend, getiteld [titel].
Het voorstel is door twee referenten beoordeeld. Eiser [eiser 1] heeft de referenties bij brief van 21 december 2005 van commentaar voorzien.
Op 2 maart 2006 heeft de beoordelingscommissie 27 aanvragen, waaronder die van eisers, beoordeeld. De aanvraag van eisers is als subsidiabel aangemerkt en is in de rangorde van aanvragen op de tiende plaats gerangschikt. Bij het primaire besluit van 21 maart 2006 heeft het gebiedsbestuur de subsidie vervolgens afgewezen. Hieraan ligt ten grondslag dat de beoordelingscommissie het voorstel van eisers weliswaar als “zeer goed” heeft gekwalificeerd en als subsidiabel heeft beoordeeld maar dat in vergelijking met de andere subsidiabele voorstellen door de beoordelingscommissie een minder hoge wetenschappelijke betekenis aan het voorstel wordt toegekend, waardoor het voorstel lager is geëindigd in de prioritering.
In haar uitspraak van 16 januari 2008 heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 16 oktober 2006 onvoldoende zorgvuldig was voorbereid, aangezien aan eisers in strijd met het bepaalde in artikel 7:18 van Pro de Awb geen inzage is verstrekt in alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waardoor eisers in het geheel geen inzicht hebben gekregen in de wijze van onderbouwing van de prioritering, terwijl dat de enige reden is voor de weigering van de subsidie. Voorts was gebleken dat de Commissie beroep- en bezwaarschriften NWO (hierna: de Commissie) en verweerder zelf evenmin de beschikking hadden gehad over de stukken die betrekking hebben op de andere ingediende onderzoeksvoorstellen. Niet alleen eisers, maar ook de Commissie en verweerder zelf hadden zich daardoor in de administratief beroepsprocedure niet van de juistheid van de voor de besluitvorming van essentieel belang zijnde feiten kunnen vergewissen.
Na alsnog kennis te hebben genomen van de eerste negen onderzoeksvoorstellen heeft verweerder zich in het thans bestreden besluit (opnieuw) op het standpunt gesteld dat hij geen redenen heeft te twijfelen aan de inhoudelijke juistheid van het advies van de beoordelingscommissie en dat - in navolging van het eindadvies van de Commissie van 27 augustus 2008 - het besluit van 21 maart 2006 op goede gronden is genomen.
Verweerder heeft zich - in afwijking van het tussenadvies van de Commissie van 12 juni 2008 - op het standpunt gesteld dat er gewichtige redenen zijn, als bedoeld in artikel 7:18, zesde lid, van de Awb, om aan eisers gedeeltelijk geen inzage te verstrekken in de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het betreffen dan de geanonimiseerde aanvragen (onderzoeksvoorstellen), referentenrapporten en weerwoorden van de aanvragers.
Met de verstrekking aan eisers van het geanonimiseerde prioriteringsadvies en de preadviezen met betrekking tot de eerste vijf subsidiabele en gehonoreerde aanvragen is
volgens verweerder inzicht geboden in de totstandkoming van het prioriteringsadvies van de beoordelingscommissie. Hiermee hebben eisers volgens verweerder de achterliggende redenen van de afwijzing kunnen begrijpen.
Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. Zij hebben zich allereerst op het standpunt gesteld dat aan hen nog steeds onvoldoende inzicht is geboden in de motivering van het besluit, nu verweerder inzage in de hiervoor vermelde stukken heeft onthouden. Verweerder heeft een onjuiste uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank, aldus eisers.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 7:18, tweede lid, van de Awb legt het beroepsorgaan het beroepschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
Ingevolge artikel 7:18, zesde lid, van de Awb - voor zover in dit geding van belang - kan het beroepsorgaan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden.
Ingevolge artikel 7:18, zevende lid, van de Awb zijn gewichtige redenen in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in deze stukken, in te willigen.
De rechtbank stelt vast dat de volgende stukken betreffende de eerste vijf subsidiabele en gehonoreerde aanvragen in geanonimiseerde vorm aan eisers zijn verstrekt:
- het verslag van de vergadering van de beoordelingscommissie van 2 maart 2006 met
bijlagen, inclusief de in die vergadering gegeven eindoordelen;
- de preadviezen met betrekking tot genoemde aanvragen en eisers aanvraag;
- het verslag van de vergadering van het gebiedsbestuur van 17 maart 2006 met als bijlagen
de samenstelling van het gebiedsbestuur (deze bijlage is volledig verstrekt), uitslag derde
tranche, toelichting prioritering en aangevraagde middelen van de subsidiabele voorstellen.
Onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb heeft verweerder vertrouwelijk de volgende stukken aan de rechtbank overgelegd:
- de aanvragen, referentenrapporten en de weerwoorden van de aanvragers met betrekking
tot de eerste negen onderzoeksvoorstellen;
- het verslag van de vergadering van de beoordelingscommissie van 2 maart 2006 met
bijlagen;
- het verslag van de vergadering van het gebiedsbestuur van 17 maart 2006 met bijlagen.
De rechtbank stelt vast dat de hiervoor aangehaalde stukken zijn aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 7:18, tweede lid, van de Awb.
Ten aanzien van de aanvragen, referentenrapporten en weerwoorden met betrekking tot de eerste negen onderzoeksvoorstellen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er gewichtige redenen zijn als bedoeld in artikel 7:18, zesde lid, van de Awb geen inzage in deze stukken te verstrekken. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob) evenals het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob) verzetten zich tegen de verstrekking van of de inzage in deze stukken.
Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of verweerder zich op juiste gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat gewichtige redenen zich tegen het bieden van inzage in deze stukken verzetten.
Daarbij stelt de rechtbank voorop dat de artikelen 7:4 (in bezwaar), 7:18 (in administratief beroep) en 8:29 van de Awb betrekking hebben op de kennisneming van gedingstukken door partijen/belanghebbenden in een bezwaar- of beroepsprocedure. Anders dan de Wob regelen zij niet de publieke toegang tot informatie, doch de partijtoegang; er is sprake van een processuele functie. Aan een belanghebbende kan niet, op grond van zijn betrokkenheid in een procedure tegen de overheid, het recht worden ontzegd op kennisneming van gegevens die voor andere burgers openbaar zijn. Het recht van een belanghebbende op kennisneming van gedingstukken is dus minimaal gelijk aan de aanspraak op publieke openbaarheid die aan eenieder toekomt. De mate van publieke toegang is de ondergrens voor de partijtoegang. De genoemde bepalingen geven uitdrukking aan dit beginsel. Omgekeerd rechtvaardigt een weigering van publieke openbaarheid nog geen geheimhouding in de Awb-procedure. Daartoe is een afzonderlijke toets op gewichtige redenen vereist (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 26 juli 1999, LJN: AA3778).
de aanvragen
Na kennisneming van de vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegde aanvragen stelt de rechtbank vast dat deze stukken persoonsgegevens bevatten. Voor zover het deze gegevens betreft, verzet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zich tegen openbaarmaking hiervan. Verweerder heeft zich in zoverre in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat gewichtige redenen zich tegen inzage in deze gegevens verzetten.
Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat door het bieden van inzage in de aanvragen - vaak innovatieve - onderzoeksideeën en gedachtegoed van de betrokken onderzoekers beschikbaar zouden komen voor derden met het gevaar dat deze worden gekopieerd. Ten aanzien van de niet gehonoreerde voorstellen is daar nog aan toegevoegd dat het gedachtegoed doorgaans is verworven door middel van zware persoonlijke investeringen, terwijl hierin mogelijkheden voor de aanvragers zijn gelegen om door middel van herindiening bij de NWO of elders subsidie te verkrijgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee genoegzaam onderbouwd dat het belang van de bij de aanvragen betrokken personen onevenredig wordt geschaad indien de aanvragen ter inzage zouden worden gegeven. Verweerder heeft in redelijkheid toepassing van artikel 7:18, tweede lid, van de Awb achterwege kunnen laten op grond van gewichtige redenen.
De referentenrapporten
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bieden van inzage in de referentenrapporten tot gevolg zal hebben dat de referenten geen voorstellen meer zullen willen beoordelen, wanneer hun adviezen en/of namen worden vrijgegeven. Hierdoor zal het zogenoemde peer review systeem worden ondermijnd, nu dit immers de kern van de hele beoordelingsprocedure vormt. Het bestuur van de NWO is voor het uitvoeren van zijn beoordelingsprocedures afhankelijk van het beschikbaar zijn van voldoende referenten. Dit heeft tot gevolg dat de NWO onevenredig in haar belang zal worden geschaad. Tevens zou het bieden van inzage in de referentenrapporten onmogelijk veel werk voor verweerder met zich meebrengen, omdat het om een groot aantal aanvragen per jaar gaat. Afgezien daarvan kunnen ook de aanvragers onevenredig in hun belangen worden geschaad, omdat de kritiek in de referentenrapporten hen kwetsbaar kan maken, ook al is het een goed onderzoeksvoorstel. Tenslotte heeft verweerder gesteld dat zelfs geanonimiseerde referentenrapporten kunnen leiden tot herkenning van de referent en/of de aanvrager, omdat de onderzoekers binnen de relatief kleine vakgebieden in Nederland vaak elkaars schrijfstijl kennen.
De rechtbank stelt vast dat het argument dat referenten zich uit de beoordelingsprocedure zullen terugtrekken niet door verweerder is onderbouwd en derhalve onvoldoende aannemelijk is gemaakt. Voorts constateert de rechtbank dat de Commissie – zelf ook samengesteld uit wetenschappers - blijkens haar advies van 12 juni 2008 in de beweerdelijke ondermijning van het peer review systeem geen aanleiding zag een gewichtige reden aan te nemen om inzage in de referentenrapporten te weigeren. De Commissie adviseerde dan ook inzage in de geanonimiseerde versie te verstrekken.
De enkele bewering dat referenten zich zullen terugtrekken is, zo constateert de rechtbank, gebaseerd op een vrees bij verweerder, waarvan niet aannemelijk is gemaakt dat deze in de praktijk ook bewaarheid zal worden. Bovendien zijn de referenten ervan op de hoogte dat in het geval van administratief beroep tegen een besluit van het gebiedsbestuur aan de aanvrager inzage wordt verschaft in hun referentencommentaar over diens aanvraag. Kennelijk hebben zij daartegen geen bezwaar. De rechtbank ziet niet in waarom een referent dan wel bezwaar zou hebben in een situatie waarin een aanvrager in een procedure van administratief beroep inzage zou krijgen in het commentaar van die referent over andere aanvragen.
Evenmin heeft verweerder de rechtbank ervan overtuigd dat de belangen van (anonieme) derden-aanvragers per definitie onevenredig worden geschaad, indien de met betrekking tot hun aanvragen gegeven, geanonimiseerde referentencommentaren ter inzage liggen in een procedure van administratief beroep.
Die belangen zijn niet a priori – en ook niet in dit geval – zwaarder dan het belang van een rechtzoekende om de motivering van het door hem bestreden besluit te kunnen doorgronden.
Dit klemt te meer daar het achterliggende prioriteringsadvies van de beoordelingscommissie niet zonder de onderliggende referentenrapporten inzichtelijk wordt.
Nu niet is komen vast te staan dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van hetzij de NWO, hetzij van derden-aanvragers in overwegende mate in het geding is, concludeert de rechtbank dat er geen gewichtige redenen zijn die zich tegen de inzage in de (geanonimiseerde) referentenrapporten verzetten.
Dat de referentencommentaren zijn verwerkt in de preadviezen (die wél geanonimiseerd
aan eisers zijn verstrekt) maakt het vorenstaande niet anders, nu hiervoor reeds is vastgesteld dat de referentenrapporten op zichzelf zijn aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken.
De weerwoorden
Met betrekking tot de zogenoemde weerwoorden (de geanonimiseerde reacties van de aanvragers op de referentenrapporten) verwijst de rechtbank mutatis mutandis naar het hiervoor overwogene omtrent de referentenrapporten. Ook hiervoor geldt dat het achterliggende prioriteitenadvies niet zonder weerwoord op de referentenrapporten inzichtelijk wordt.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder ten aanzien van de referentenrapporten en de weerwoorden er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat gewichtige redenen in de zin van artikel 7:18, zesde lid, van de Awb zich tegen toepassing van artikel 7:18, tweede lid, van de Awb verzetten. Hieruit volgt dat het bestreden besluit wegens strijd met genoemde artikelen voor vernietiging in aanmerking komt. Met het oog hierop komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden van eisers.
Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing in administratief beroep moeten nemen.
Nu niet gebleken is van door eisers gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te treffen, zoals verzocht door eisers, aangezien het aan verweerder is een juiste toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 7:18 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 145 aan hen vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. L. van Gijn en mr. G.H.W. Bodt, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Bolzoni als griffier.
De griffier, De voorzitter,
In het openbaar uitgesproken op: 23 juni 2009
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 23 juni 2009