Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/1064
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 24 december 2008
inzake
[A] en [B], wonende te [woonplaats],
[C], wonende te [woonplaats],
[maatschap C], gevestigd te [woonplaats],
[D], wonende te [woonplaats],
[E], wonende te [woonplaats] en
[F], wonende te [woonplaats] (hierna allen gezamenlijk aangeduid als eisers),
vertegenwoordigd door mr. F.W. van Dijk,
tegen
de Commissie Administratieve Geschillen van de provincie Gelderland, verweerder,
alsmede
het algemeen bestuur van het Waterschap Rijn en IJssel, partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 16 januari 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2007 heeft het algemeen bestuur van Waterschap Rijn en IJssel het scenario ‘rietmoeras door dynamiek’ als GGOR (Gewenst Grond- en Oppervlaktewater Regime) voor het Rijnstrangengebied vastgesteld en daarbij per gebied en periode de minimale en maximale waterstanden vastgesteld.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de tegen het besluit van 1 maart 2007 ingestelde administratieve beroepen ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Bij schrijven van 30 mei 2008 heeft het algemeen bestuur van het Waterschap Rijn en IJssel zich gesteld als partij in het geding.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van
16 september 2008. Eisers zijn aldaar verschenen, bijgestaan door mr. Van Dijk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H.M.J. ten Brinke en T.J. Spek. De partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. L.M. Remesal van Merode, ing. H.J. Klein Wolterink en mr. J. Meesters.
3. Overwegingen
Op grond van de gedingstukken stelt de rechtbank vast dat eisers agrarische bedrijven hebben en beschikken over landbouwgronden in het Rijnstrangengebied. De bedrijfsgebouwen van [E] en [F] zijn eveneens in het Rijnstrangengebied gelegen.
Aan het bestreden besluit ligt kort samengevat het standpunt van verweerder ten grondslag, dat het GGOR-proces en het daaruit voortvloeiende peilbesluit vallen binnen het bestaande beleid van het herstellen van natte natuur in het Rijnstrangengebied, maar dat ook met de functie landbouw duidelijk rekening is gehouden. Met het peilbesluit is een evenwicht gevonden tussen een beperkt negatief effect op de huidige reguliere landbouw in het gebied en een kleine verbetering voor het rietmoeras en de daarin levende vogels. Voorts wordt tot aan de realisatie van structurele maatregelen ter beperking van schade met een schaderegeling gewerkt en blijft de reguliere landbouw nog mogelijk. Aldus zijn de voor betrokkenen nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op hun stellingen zal de rechtbank hierna, voor zover nodig, ingaan.
De rechtbank stelt met verweerder allereerst vast dat het besluit van 1 maart 2007 een peilbesluit in de zin van artikel 16 van Pro de Wet op de waterhuishouding betreft, zij het dat het nemen van een peilbesluit voor het Rijnstrangengebied niet verplicht is gesteld, zodat het gaat om een vrijwillig genomen peilbesluit.
Gelet op artikel 2:1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening waterbeheer Waterschap Rijn en IJssel (hierna: de Verordening) wordt een GGOR opgenomen in een beheersplan in de zin van artikel 9 van Pro de Wet op de waterhuishouding. Een beheersplan behoeft ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de Wet op de waterhuishouding goedkeuring van gedeputeerde staten. Nu het bestreden besluit niet een dergelijk goedkeuringsbesluit betreft, maar een besluit op de administratieve beroepen tegen het peilbesluit, ligt het GGOR in dit geding niet ter toetsing voor en valt de stelling van eisers dat het GGOR op perceelsniveau had moeten worden uitgewerkt, buiten de omvang van dit geding.
Eisers betogen voorts dat uit de publicatie van het ontwerpbesluit noch van het besluit van 1 maart 2007 kan worden afgeleid dat het tevens gaat om een peilbesluit en dat niet kan worden uitgesloten dat daardoor de belangen van derden zijn geschaad. Daarmee is naar hun mening gehandeld in strijd met afdeling 3.4 van de Awb en in het bijzonder met artikel 3:12 van Pro de Awb, waarin is bepaald dat bij de kennisgeving van het ontwerpbesluit de zakelijke inhoud wordt vermeld.
In artikel 3:3 van Pro de Verordening is bepaald, dat op de voorbereiding van het peilbesluit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. De rechtbank stelt vast dat het peilbesluit van 1 maart 2007 is voorbereid met toepassing van de in die afdeling voorgeschreven procedure. Het standpunt van eisers dat daarbij in strijd met artikel 3:12 van Pro de Awb is gehandeld, deelt de rechtbank niet. In de door verweerder overgelegde publicaties in dag- en weekbladen van het ontwerpbesluit wordt onder andere opgemerkt dat met behulp van het GGOR gefundeerde keuzes worden gemaakt voor het toekomstige peilbeheer en dat de kenmerken van het gekozen scenario een dynamisch peilbeheer ten gunste van de natuur en aanvullende maatregelen voor de landbouw zijn. Nu daaruit kan worden opgemaakt dat ook een ontwerp-peilbesluit werd vastgesteld, is er geen grond om te oordelen dat de zakelijke inhoud van het ontwerpbesluit op ontoereikende wijze is bekend gemaakt. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor de publicatie van het peilbesluit van 1 maart 2007.
Eisers voeren verder aan dat nadat het bestreden besluit is genomen, gebleken is van invoerfouten in de modellen die ten grondslag hebben gelegen aan het peilbesluit. Uit een brief van het Waterschap Rijn en IJssel van 28 september 2007 blijkt dat door een nieuw invoermodel de structurele vernatting en vernatting tijdens de pieken groter is dan aanvankelijk is aangenomen. Verder is onder andere komen vast te staan dat het areaal dat geschikt is voor rietmoeras daardoor toeneemt van 7 naar 28 hectare en dat meer gebouwen risico op wateroverlast hebben. Eisers menen dat de nadelige gevolgen van het peilbesluit voor de landbouw opnieuw moeten worden heroverwogen en dat het in de rede had gelegen om vanwege de nieuwe gegevens de voorbereidingsprocedure van het peilbesluit opnieuw op te starten.
Deze stelling treft geen doel. Het Waterschap Rijn en IJssel heeft de effecten van verschillende scenario’s, waaronder het scenario “rietmoeras door dynamiek” en ook de bestaande situatie, onderling vergeleken. Blijkens voormelde brief van 28 september 2007 en de bijlage bij de brief, dat de resultaten van de nieuwe berekeningen ten opzicht van de oude berekeningen weergeeft, is de situatie in alle scenario’s natter dan aanvankelijk was aangenomen, maar blijven de onderlinge relatieve verschillen tussen de scenario’s gelijk. Het algemeen bestuur van het Waterschap Rijn en IJssel heeft daarom geen aanleiding gezien om tot een ander besluit te komen. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de nieuwe berekeningen in de heroverweging van het peilbesluit betrokken en heeft zich op het standpunt gesteld, dat het besluit op de relatieve verschillen is gebaseerd en het herstel van het rekenmodel geen effect heeft op de inhoud van het besluit. De rechtbank is van oordeel, dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen en ziet geen grond voor het oordeel dat opnieuw een voorbereidingsprocedure voor het peilbesluit had moeten worden opgestart.
Waar het gaat om de inhoud van het peilbesluit, stelt de rechtbank voorop dat aan het bestuursorgaan dat een peilbesluit neemt en heroverweegt, een grote mate van vrijheid bij de afweging van de betrokken belangen toekomt. In zoverre moet een peilbesluit en de heroverweging van dat besluit dan ook terughoudend worden getoetst.
Eisers zijn van mening, dat de omvang van de landbouwkundige schade door het peilbesluit onvoldoende wordt erkend. De schade ontstaat voornamelijk door de structurele verhoging van het minimumpeil. Temeer omdat aanmerkelijke delen van het landbouwgebied laag zijn gelegen, valt niet uit te sluiten dat daardoor landbouwpercelen voor langere tijd in het groeiseizoen onbereikbaar en onberijdbaar zullen blijven. Volgens eisers is daaraan in het geheel geen aandacht geschonken. Verder zal het aanleggen van nieuwe bouwwerken aanmerkelijk duurder worden. Ook met de maximumpeilen wordt onvoldoende recht aan de landbouw gedaan. Eisers hebben er verder bezwaar tegen dat het peil in schrikkeljaren in de periode van 15 juli tot 1 oktober bij het gemaal Kandia wordt verlaagd tot 9.00 meter +NAP, omdat in deze periode aanmerkelijke gewasschade zal optreden. Voorts is onduidelijk wanneer de compenserende maatregelen ter beperking van de schade zullen worden uitgevoerd en of deze afdoende zijn.
Eisers stellen voorts dat een adequate schaderegeling ontbreekt. De afgelopen twee jaar is reeds ervaring opgedaan met de vergoeding van schade door het Waterschap Rijn en IJssel in het kader van proeven met een hoger voorjaarspeil en daaruit blijkt volgens hen dat de vergoedingen onvoldoende zijn. Deze spitst zich enkel toe op gewasschade en niet op de structurele landbouwschade, de indirecte bedrijfsschade en de eventuele vermogensschade. Verder is onduidelijk op grond van welke referentiegegevens de omvang van de schade wordt vastgesteld.
De rechtbank overweegt ten aanzien van deze stellingen het volgende.
Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de maximumpeilen overwogen dat het huidige maximumpeil van 10,70 meter +NAP door het peilbesluit niet wordt verhoogd, zodat daardoor geen (extra) schade ontstaat. Ten gunste van de landbouw wordt de mogelijkheid om het maximale peil bij hoge waterstanden in het Pannerdensch Kanaal te laten stijgen, anders dan in de bestaande situatie in het peilbesluit beperkt tot de periode van 1 oktober tot 15 maart. Voorts heeft verweerder overwogen dat het maximumpeil in het groeiseizoen wordt beperkt tot 10,40 meter +NAP, wat voor de landbouw positieve gevolgen heeft.
Ten aanzien van de verhoging van de huidige minimumpeilen op onderdelen van 9,75 meter +NAP naar 10,00 meter en 10,20 meter +NAP heeft verweerder kort gezegd overwogen, dat de schade daardoor beperkt blijft, dat structurele maatregelen ter compensatie zullen worden genomen en dat tot die maatregelen wordt gewerkt met een schaderegeling, die nu al wordt toegepast bij proeven met een hoger voorjaarspeil. Verder zal langer doorzetten van een hoger minimumpeil in het groeiseizoen een vermindering van droogteschade opleveren. De verhoging van het minimumpeil is juist voldoende om de sterke achteruitgang van de moerasvogels te voorkomen. Met betrekking tot het eens in de vier jaar laten zakken van het minimumpeil tot 9,00 meter +NAP in de periode van 15 juli tot 1 oktober heeft verweerder aangegeven, dat rietmoeras is gebaat bij het periodiek verlagen van het oppervlaktewaterpeil, dat ter zake eveneens compenserende maatregelen worden getroffen en dat wordt gewerkt met een schaderegeling. De rechtbank is niet gebleken dat deze uitleg onjuist is.
Waar het gaat om de schaderegeling, stelt de rechtbank vast dat de Schadevergoedingsregeling Waterschap Rijn en IJssel voorziet in het vergoeden van vermogensschade die wordt geleden door het nemen van een besluit zoals het onderhavige peilbesluit. Voorts is ter zitting namens het Waterschap Rijn en IJssel toegezegd dat de schade die wordt vergoed, niet is beperkt tot opbrengstschade, maar dat alle schade wordt vergoed. De stelling van eisers, dat een adequate schaderegeling ontbreekt, kan de rechtbank daarom niet onderschrijven. Dat tussen partijen discussie bestaat over de vraag welke periode voor de bepaling van de omvang van de schade als referentieperiode heeft te gelden, kan daaraan niet afdoen.
Alles overziende geeft het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank geen blijk van een onevenredige afweging tussen de gevolgen van het peilbesluit voor de huidige reguliere landbouw in het gebied en de effecten van het peilbesluit op het rietmoeras en de daarin levende vogels, daarbij in aanmerking genomen dat de schade die landbouwbedrijven door het peilbesluit lijden, volledig zal worden vergoed.
Eisers voeren ten slotte aan dat het Rijnstrangengebied een gebied is als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998, zodat ook het bepaalde in artikel 19j van deze wet op het gebied van toepassing is. Het Waterschap Rijn en IJssel heeft een besluit genomen tot het vaststellen van een plan als bedoeld in deze bepaling zodat een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet had moeten plaatsvinden. Immers, bij het bestreden besluit is zeer eenzijdig de aandacht geschonken aan het rietmoeras en het is niet duidelijk in hoeverre het besluit gevolgen heeft voor andere soorten in het betreffende gebied.
Dit betoog slaagt evenmin. In artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 is in het eerste lid in samenhang met het tweede lid bepaald, dat een besluit tot het vaststellen van een plan, dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van gedeputeerde staten behoeft. In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt, dat het peilbesluit zich richt op de kernopgave rietmoeras en de daarvan afhankelijke vogels en dat schade aan andere natuur niet wordt voorzien. Nu gesteld noch gebleken is dat het peilbesluit dergelijke schadelijke gevolgen kan hebben, bestaat er geen grond om te oordelen dat gedeputeerde staten een besluit als bedoeld in artikel 19j, eerste lid in samenhang met het tweede lid, hadden moeten nemen.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eisers tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. G.H.W. Bodt, voorzitter, en mrs. D.S.M. Bak en H.J.M. Besselink, in tegenwoordigheid van mr. J. Woestenburg, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 24 december 2008.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 24 december 2008