Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nr.: Awb 02/1662
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
A, wonende te Z, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard, rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Z, verweerder, alsmede
Kwekerij “De Buitenlust” V.O.F. te Z,
partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 20 juni 2002.
2. Procesverloop
Bij besluit van 2 november 1999 heeft verweerder aan Kwekerij
"De Buitenlust" V.O.F. (verder: de kwekerij) vergunning verleend voor de bouw van een tweede bedrijfswoning op het perceel kadastraal bekend gemeente Z, sectie F, nr. 1317, plaatselijk bekend Nieuwediep 3a te Z. Bij besluit van gelijke datum heeft verweerder vrijstelling verleend van de bij het ter plaatse vigerende bestemmingsplan behorende voorschriften.
Tegen deze besluiten is namens eiser bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij besluit van 17 februari 2000 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiser beroep ingesteld bij de rechtbank en tevens de president van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het bestreden besluit.
Bij uitspraak van 27 maart 2000 heeft de president van deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 februari 2000 vernietigd. De president heeft daarbij bepaald dat verweerder binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen.
Bij besluit van 23 mei 2000 heeft verweerder, onder overneming van een advies van V.E.K. Adviesgroep B.V. te 's-Gravenzande (verder: V.E.K.), het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiser beroep bij de rechtbank ingesteld.
Daarbij is tevens aan de president verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het bestreden besluit.
Bij uitspraak van 11 augustus 2000 heeft de president van de rechtbank het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Namens eiser is tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS). Tevens is de voorzitter van de ABRS verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 14 december 2000 is laatstgenoemd verzoek afgewezen.
Bij uitspraak van 17 oktober 2001 heeft de ABRS het hoger beroep gegrond verklaard, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van verweerder van 17 februari 2000 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 20 juni 2002 heeft verweerder het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen laatstgenoemd besluit (verder ook: het bestreden besluit) heeft mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden, namens eiser op 5 augustus 2002 beroep bij de rechtbank ingesteld, waarna de gronden van het beroep zijn uiteengezet in een schrijven van 6 september 2002.
Bij schrijven van 30 september 2002 en 30 oktober 2002 heeft mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Arnhem, het standpunt van de kwekerij aan de rechtbank toegestuurd. Verweerder heeft bij schrijven van 12 november 2002 van verweer gediend.
Op 20 februari 2003 heeft de ABRS de rechtbank een gecorrigeerde versie van haar uitspraak van 17 oktober 2001 toegezonden. Niet verweerders besluit van 17 februari 2000, maar dat van 23 mei 2000 is vernietigd. Voorts is in het dictum nu expliciet opgenomen dat de uitspraak van de president van de rechtbank van 11 augustus 2000 is vernietigd.
Op 9 mei 2003 heeft de rechtbank de Stichting Advisering bestuurs-rechtspraak (StAB) te Den Haag benoemd als deskundige in de zin van artikel 8:47 van Pro de Awb. Daaraan voorafgaand is toepassing gegeven aan de in de tweede volzin van het derde lid van die bepaling omschreven bevoegdheid. Op 24 juli 2003 heeft de StAB een verslag uitgebracht, waarna partijen in de gelegenheid zijn gesteld hun visie kenbaar te maken. Verweerder en de kwekerij hebben dat gedaan.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 5 november 2003. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. De Wit, voornoemd. Namens verweerder hebben R.L. Noppen, ambtenaar van de gemeente, drs. N.L.J.M. van Hattum, werkzaam bij SBOD BV en L.E.M.M. Litjens, werkzaam bij V.E.K., het woord gevoerd. Namens de kwekerij is verschenen B, bijgestaan door mr. H.J.O. Wolters, advocaat te Arnhem.
3. Overwegingen
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit, waarbij verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 2 november 1999 ongegrond heeft verklaard, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Mevrouw C exploiteert samen met haar zoons, de heren B en D, onder de naam Kwekerij "De Buitenlust" V.O.F. een vermeerderingsbedrijf voor geraniums. Er is één vaste medewerker in dienst voor 40 uur per week; daarnaast heeft het bedrijf de beschikking over een aantal oproepkrachten. Het moederbedrijf is gelegen aan de Nieuwediep 3a te Z, waar in de aldaar aanwezige bedrijfs- en kasruimte de belangrijkste activiteiten plaatsvinden. Op ongeveer 600 meter afstand van deze lokatie, te weten aan de Bergerdensestraat 7a te Y, is een tweede bedrijfslokatie gelegen, eveneens met kasruimte. Op beide lokaties is reeds een bedrijfswoning aanwezig. Thans woont de heer B samen met zijn ouders in de bedrijfswoning aan de Bergerdensestraat terwijl de heer D in de bedrijfswoning aan de Nieuwediep woont. Het ligt in de bedoeling dat mevrouw C samen met haar echtgenoot in de aan de Nieuwediep te bouwen tweede bedrijfswoning gaat wonen, terwijl de heer B blijft wonen in de bedrijfswoning aan de Bergerdensestraat.
Omdat, zoals gezegd, op het perceel in kwestie reeds een bedrijfs-woning aanwezig is, heeft verweerder in het onderhavige geval bij verlening van de bouwvergunning gebruik gemaakt van zijn in artikel 3, lid C.IV, van de planvoorschriften neergelegde vrijstellings-bevoegdheid. Alvorens daartoe over te gaan, heeft verweerder advies gevraagd aan de dienst R.E.W. Het hoofd van de onderafdeling Beleidsontwikkeling van deze dienst, ir. J.J. Koert, heeft op 19 maart 1999 negatief geadviseerd. Dit negatieve advies is in het nadere advies van 7 juni 1999 gehandhaafd.
Verweerder is bij het besluit van 2 november 1999 afgeweken van voornoemd negatief advies en heeft de bezwaren van verzoeker tegen dit besluit op 17 februari 2000 ongegrond verklaard. Nadat de president van de rechtbank bij uitspraak van 27 maart 2000 laatstgenoemd besluit had vernietigd, heeft verweerder, na advies te hebben ingewonnen bij V.E.K., het besluit van 23 mei 2000 genomen.
De ABRS heeft in de uitspraak van 17 oktober 2001 met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit van 23 mei 2000 onder meer het volgende overwogen. Het staat verweerder (volgens de ABRS), gelet op het bepaalde in artikel 3:50 van Pro de Awb, vrij af te wijken van het advies van de dienst REW, mits gemotiveerd wordt aangegeven om welke redenen van het advies wordt afgeweken. De motivering voor de afwijking is in het onderhavige geval gebaseerd op de inhoud van het nader ingewonnen advies van V.E.K.. De ABRS is (evenwel) van oordeel dat dit nadere advies inhoudelijk tekortschiet en dat verweerder aldus onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de dienst REW. Het nader advies van V.E.K. schiet naar het oordeel van de ABRS in het bijzonder op de volgende punten tekort. In de eerste plaats blijkt niet dat is nagegaan waarom de werkzaamheden niet voldoende vanuit de bestaande bedrijfswoning kunnen worden uitgevoerd. Ten tweede is volgens de ABRS in het nadere advies van V.E.K. onvoldoende gemotiveerd waarom de in het advies van REW genoemde gegevens omtrent de werkzaamheden niet realistisch zouden zijn en is de in het REW-advies betrokken stelling dat door verdergaande automatisering en aanpassing van het bedrijfsproces de werkomvang kan worden gereduceerd onvoldoende weerlegd. De ABRS concludeert dat het besluit van 23 mei 2000 onvoldoende is gemotiveerd en dat de (president van de) rechtbank dit heeft miskend.
In de nieuwe beslissing op bezwaar, die verweerder naar aanleiding van deze uitspraak heeft genomen, is het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Verweerder blijft van mening dat het nadere advies van V.E.K. een voldoende weerlegging vormt van het advies van de (provinciale) dienst REW. Voorts heeft verweerder uit de inhoud van een gesprek met twee adviseurs van de provincie Gelderland op
11 januari 2000 afgeleid dat de provincie van opvatting is dat alleen bedrijven met levende have aan de criteria voor een tweede agrarische bedrijfswoning kunnen voldoen. Voorts heeft V.E.K. volgens verweerder een onafhankelijk, zelfstandig advies uitgebracht en is er geen controle op het provinciale advies gevraagd en uitgevoerd. Verder heeft verweerder aangegeven dat V.E.K., anders dan de provincie, wel een bedrijfsbezoek heeft afgelegd en zich (dus meer) op de feitelijke situatie heeft gebaseerd. Bovendien zijn volgens verweerder de verantwoordelijkheden, alsmede de arbeidsduur sinds 1998 toegenomen, naar aanleiding van de komst van een nieuwe klant.
Ten slotte kan volgens verweerder over het deskundigengehalte van beide adviezen geen oordeel worden gegeven.
Eiser kan zich hiermee niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke motivering.
In de advisering door V.E.K., die door verweerder aan dit besluit ten grondslag is gelegd, is de noodzaak van een tweede bedrijfswoning volgens eiser, in navolging van de ABRS, niet voldoende aangetoond. Verweerder had volgens hem het advies van de dienst REW moeten volgen. Voorts is eiser van mening dat het bestreden besluit ten onrechte niet naar hem is toegezonden.
De kwekerij heeft zich aangesloten bij het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit heeft ingenomen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Op het betrokken perceel rust ingevolge het ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" (verder: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch gebied".
Ingevolge artikel 3, lid A, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn de gronden met genoemde bestemming bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 3, lid B.I, onder 1, van de planvoorschriften mogen uitsluitend binnen de grenzen van een op de kaart aangegeven bouwperceel gebouwen worden opgericht ten dienste van één agrarisch bedrijf. Per bouwperceel mag één woning aanwezig zijn; op een als zodanig aangeduid bouwperceel is geen woning toegestaan, behoudens de met vrijstelling overeenkomstig lid C.IV toegestane woning.
Ingevolge artikel 3, lid C.IV, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid B.I, onder 1, teneinde de bouw van een tweede bedrijfswoning op een bouwperceel toe te staan, mits, voor zover hier van belang:
a. de agrarische bedrijfsvoering de bouw van een tweede bedrijfswoning vordert, waaromtrent advies moet worden gevraagd aan de Provinciale Landbouwkundige Dienst;
b. (...)
De rechtbank is met eiser van oordeel dat het bestreden besluit, gelet op artikel 7:12, tweede lid, van de Awb, aan hem dan wel aan zijn gemachtigde had moeten worden toegezonden. Aangezien hij evenwel tijdig beroep heeft doen instellen tegen dit besluit en overigens niet is gebleken dat hij hierdoor wezenlijk is benadeeld, ziet de rechtbank geen aanleiding het bestreden besluit deswege te vernietigen.
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank heeft vastgesteld dat de onderhavige bedrijfswoning als een tweede bedrijfswoning moet worden beschouwd, zodat de realisering ervan niet mogelijk is zonder een binnenplanse vrijstelling als bedoeld in artikel 3 lid Pro C. IV van de planvoorschriften.
In geschil is thans het antwoord op de vraag of verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat een tweede bedrijfswoning noodzakelijk is, zodat verweerder bevoegd was tot het verlenen van een binnenplanse vrijstelling.
De rechtbank neemt in dit verband de uitspraak van de ABRS van
17 oktober 2001, zoals nadien gecorrigeerd, tot uitgangspunt. Verweerder heeft in het bestreden besluit beoogd aan de in die uitspraak vastgestelde tekortkomingen in het advies van V.E.K. tegemoet te komen door zelf de motivering aan te vullen. Voormelde uitspraak van de ABRS is voor verweerder geen aanleiding geweest om voorafgaand aan het bestreden besluit V.E.K. of een andere deskundige instantie (nogmaals) om advies te vragen.
Aangezien tegen voormelde uitspraak van de ABRS geen rechts-middelen kunnen worden aangewend, staat met die uitspraak rechtens vast dat de V.E.K.-adviezen van 17 mei 2000 en van 5 april 2001 een onvoldoende weerlegging vormen van het REW-standpunt uit 1999. Verweerder kon zich in het bestreden besluit daarom niet (met zoveel woorden) op het standpunt stellen dat men van mening blijft dat het REW-standpunt voldoende is weerlegd door de V.E.K.-adviezen uit 2000 en 2001. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemoti-veerd en komt het reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
De ABRS-uitspraak brengt mee dat verweerder slechts aan de hand van een voorafgaand aan het bestreden besluit ingewonnen deskundigen-advies met vrucht zou kunnen betogen dat een tweede bedrijfswoning wel noodzakelijk is, en een dergelijk advies is niet uitgebracht.
Voor zover verweerder in het bestreden besluit heeft betoogd dat aan de adviezen van de provincie moet worden voorbijgegaan (reeds) omdat de provincie het beleid voert dat bij bedrijven die geen levende have produceren nimmer een tweede bedrijfswoning noodzakelijk kan zijn, moet dit standpunt worden verworpen. De stukken bieden geen aanknopingspunten voor deze conclusie en met betrekking tot de onderhavige bedrijfswoning heeft door de dienst REW een op het geval toegespitste beoordeling plaatsgevonden.
De rechtbank is voorts van oordeel dat thans niet moet worden volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit wegens een motiveringsgebrek, doch acht het aangewezen een beslissing ten gronde te nemen. Daarbij is in aanmerking genomen de lange voorgeschiedenis van het geschil, alsmede de omstandigheid dat verweerder reeds tweemaal eerder door de rechter in de gelegenheid is gesteld een motiveringsgebrek te herstellen (zie de eerdergenoemde uitspraken van 27 maart 2000 en van 17 oktober 2001).
Als gezegd heeft de rechtbank de StAB als deskundige benoemd teneinde verslag uit te brengen omtrent de onderhavige rechtsvraag.
Bij het formuleren van de onderzoeksopdracht is nadrukkelijk aangesloten bij de door de ABRS geconstateerde gebreken in eerdere adviezen van V.E.K..
De rapporteur van de StAB heeft het productieproces van de kwekerij geïnventariseerd en vervolgens beoordeeld in welke mate de verschillende werkzaamheden uitsluitend door de firmanten buiten de reguliere werktijden kunnen worden uitgevoerd. In de eerste fase van het proces, die ongeveer één maand duurt, is volgens de rapporteur weliswaar intensief toezicht nodig, doch een frequentie van eenmaal per uur wordt door haar niet aannemelijk geacht. De belangrijkste en meest kritische fase is volgens de rapporteur de productie van bewortelde stekken, die ongeveer zeven maanden duurt. Ook in die fase is de noodzakelijke frequentie van de controle volgens de rapporteur niet zo hoog als door de kwekerij is gesteld. Door vergelijkbare soorten geraniums per tafel te combineren kan volgens haar efficiënter worden gewerkt, terwijl een aanzienlijk deel van deze werkzaamheden gedurende de reguliere arbeidstijden plaatsvindt.
Door verdergaande mechanisatie en automatisering kan de omvang van deze werkzaamheden volgens de StAB zodanig worden verminderd
dat een tweede bedrijfswoning op dit perceel niet noodzakelijk is. Het overwerken door de firmanten teneinde orders gereed te maken voor verzending kan worden ingepland en rechtvaardigt derhalve evenmin een tweede bedrijfswoning, aldus de rapporteur. Zij acht de behoefte aan toezicht in de eindfase van het productieproces (vier maanden) gelijk aan die in de eerste fase.
Verweerder heeft na kennisneming van de rapportage van de StAB haar adviseur V.E.K. om een reactie gevraagd. De adviseur van V.E.K. heeft in haar rapport d.d. 28 augustus 2003 de conclusies van de StAB weersproken en blijft van mening dat de aard van het productieproces een tweede bedrijfswoning ter plaatse vordert. Met name op de aspecten omvang van het noodzakelijke toezicht en de mogelijkheden tot aanpassing van het bedrijfsproces verschilt V.E.K. van mening met de StAB. Dit nadere advies van V.E.K. is door de rechtbank aan de StAB-rapporteur voorgelegd; zij heeft in dat advies geen aanleiding gezien haar eerdere conclusies te wijzigen. Aansluitend heeft V.E.K. op 14 oktober 2003 nog gereageerd.
De rechtbank is na kennisneming van deze rapportages en het verhandelde ter zitting van oordeel dat niet is komen vast te staan dat de bedrijfsvoering van de kwekerij op het onderhavige perceel de bouw van een tweede bedrijfswoning vordert, althans dat de bedrijfsvoering niet kan worden aangepast zodat die woning niet noodzakelijk is.
De rechtbank benadrukt in dit verband dat naar haar oordeel van de kwekerij mag worden gevergd dat het productieproces zoveel mogelijk wordt gestroomlijnd en dat de werkzaamheden optimaal tussen de verschillende firmanten worden verdeeld. Verweerder noch de kwekerij heeft de rechtbank ervan kunnen overtuigen dat het productieproces zich in de huidige situatie niet leent voor verdere stroomlijning zoals door de StAB vermeld, waardoor (ook) de additionele werkzaamheden zijn in te plannen en uit te voeren door alle firmanten vanuit de bestaande bedrijfswoningen.
Dit brengt mee dat verweerder niet bevoegd was tot het verlenen van een binnenplanse vrijstelling als de onderhavige. Mitsdien is het bestreden besluit voor zover het de vrijstelling betreft genomen in strijd met artikel 3 lid Pro C. IV van het bestemmingsplan. Daaruit volgt tevens dat de bouwvergunning in strijd met artikel 44, aanhef en sub c, van de Woningwet ten onrechte is gehandhaafd.
Nu ook de primaire besluiten aan dit zelfde gebrek lijden, dienen deze te worden herroepen.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. De kosten van de kwekerij komen niet voor vergoeding in aanmerking
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept de besluiten van 2 november 1999;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,- en wijst de gemeente Lingewaard aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt voorts dat de gemeente Lingewaard het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,- aan hem vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning, rechter, en in het openbaar uitgesproken op , in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen als griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: