Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector civiel recht
Zaak-/rolnummer: 88035 / HA ZA 02-889
Datum vonnis: 26 maart 2003
Vonnis
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
KNORHOF B.V.,
gevestigd te Kerk-Avezaath, gemeente Buren,
opposante,
procureur mr. J.M.J. Huver,
advocaat mr. J. van Groningen te Middelharnis,
tegen
GEMEENTE BUREN,
gevestigd te Lienden,
geopposeerde,
procureur mr. F.J. Boom,
advocaat mr. N.S.J. Koeman te Amsterdam.
Partijen worden hierna aangeduid met “Knorhof” en “de Gemeente”.
Het verloop van de procedure
Na het uitbrengen van de dagvaarding zijn de volgende processtukken gewisseld:
* een conclusie van antwoord;
* een akteverzoek van de zijde van de Gemeente;
* een conclusie van repliek;
* een conclusie van dupliek;
* een akteverzoek van de zijde van Knorhof.
Vervolgens hebben partijen hun standpunten doen bepleiten. De pleitnotities zijn als gedingstuk overgelegd. Ten slotte is vonnis bepaald.
Vanaf 1 januari 2002 is de euro het enig wettig betaalmiddel. Nu partijen in hun processtukken bedragen ook in guldens hebben vermeld, zal de rechtbank in de rechtsoverwegingen van dit vonnis de bedragen eveneens ook in guldens vermelden. In de beslissing zullen bedragen uitsluitend in euro’s worden vermeld.
1. De vaststaande feiten
1.1. Aan Knorhof is bij besluit van Burgemeester en Wethouders van Buren (hierna: B&W) van 30 juli 1996 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een varkensfokkerij en –houderij.
1.2. Nadat de Gemeente had geconstateerd dat Knorhof de voorschriften van de milieuvergunning overtrad, heeft Knorhof ter legalisering van de overtredingen een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning aangevraagd. Bij besluit van B&W van 27 april 1999 is de aangevraagde vergunning ten dele verleend (dit besluit wordt ook geduid met: het revisiebesluit). B&W hebben de aangevraagde uitbreiding van de varkensstapel niet vergund, omdat deze naar hun oordeel zou leiden tot onaanvaardbare stankhinder. B&W hebben zich daarbij laten leiden door het feit dat in de periode van 10 februari 1998 tot 13 oktober 1998 vele klachten over stankoverlast waren ingediend.
1.3. Knorhof heeft beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak tegen de gedeeltelijke weigering. Zij heeft de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 5 november 1999 heeft de Voorzitter de gevraagde voorziening geweigerd. De rechtbank citeert uit die uitspraak de volgende passage:
“De Voorzitter betwijfelt of enkel op basis van de door omwonenden geuite klachten de gevraagde vergunning had kunnen worden geweigerd, nu deze klachten naar hun aard subjectief zijn, niet door middel van onderzoek zijn geobjectiveerd. De vraag of verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat van het aangevraagde veebestand een onaanvaardbare stankhinder zal uitgaan, laat zich echter eerst bij de behandeling van de zaak ten gronde uitvoerig beantwoorden. Daartoe dient nader onderzoek plaats te vinden, hetgeen het kader van deze procedure te buiten gaat. Eerst de Afdeling zal hierover een definitief oordeel kunnen geven.”
1.4. B&W hebben bij besluit van 15 februari 2000 Knorhof een last onder dwangsom opgelegd, omdat Knorhof voorschrift 3.1 van de revisievergunning overtrad door varkens te houden in ruimtes waar dat niet was toegestaan. Tegen dit besluit heeft Knorhof bezwaar bij B&W ingediend. Tevens heeft zij de Voorzitter om schorsing van het besluit verzocht. Bij uitspraak van 18 april 2000 heeft de Voorzitter het schorsingsverzoek afgewezen. In deze uitspraak heeft de Voorzitter onder meer overwogen dat als gevolg van het feit dat de Voorzitter de verzoeken om voorlopige voorziening ten aanzien van de vigerende revisievergunning (de vergunning van 27 april 1999 – de rechtbank) heeft afgewezen bij haar uitspraak van 5 november 1999, deze vergunning op grond van het bepaalde in artikel 20.3, eerste lid, van de Wet Milieubeheer in werking is getreden. B&W hebben vervolgens bij besluit van 20 juli 2000 de bezwaren tegen het besluit van 15 februari 2000 ongegrond verklaard. Knorhof is daarvan in beroep gekomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak, die dit beroep bij uitspraak van 27 juni 2001 ongegrond heeft verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak overwoog onder meer:
“Vaststaat dat de op 27 april 1999 verleende revisievergunning in werking is getreden. Daargelaten of deze verleende revisievergunning door de Afdeling zal worden vernietigd, impliceert een eventuele vernietiging door de Afdeling nog niet dat een overtreding van mogelijk te vernietigen voorschriften kan worden gelegaliseerd. Nu verder geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor verweerders na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid hadden moeten afzien van het gebruik maken van voornoemde bevoegdheid, is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid een last onder dwangsom hebben kunnen opleggen.”
1.5. Inmiddels had de Gemeente bij dwangbevelen van 22 en 29 augustus 2000, 5, 12, 22 en 26 september 2000 en 3, 10 en 20 oktober 2000 dwangsommen ingevorderd in verband met overtreding van de last onder dwangsom. Knorhof is bij deze rechtbank in verzet gekomen tegen de dwangbevelen. De rechtbank heeft bij vonnis van 31 januari 2002 die vorderingen van Knorhof afgewezen. Hiertegen heeft Knorhof appel ingesteld.
1.6. B&W hebben op 13 februari 2001 (na een procedure op grond van artikel 4:8 Awb) een besluit tot het opleggen van bestuursdwang tegen Knorhof genomen, onder intrekking vanaf 13 februari 2001 van het dwangsombesluit van 20 juli 2000. Als motivering van het bestuursdwangbesluit hebben B&W onder meer aangegeven dat Knorhof nog steeds varkens houdt in ruimten waarvoor vergunning is onthouden en zich dus nog steeds niet houdt aan vergunningsvoorschrift 3.1, waarmee Knorhof de artikelen 8.1 en 18.18 van de Wet milieubeheer overtreedt. In dat besluit hebben B&W verder meegedeeld dat de toepassing van de bestuursdwang bestaat uit het ontruimen van de ruimten als omschreven in vergunningvoorschrift 3.1 en het verwijderen van de stalinrichting in die ruimten. B&W hebben daarbij aan Knorhof met betrekking tot het ontruimen en verwijderen van de stalinrichtingen een begunstigingstermijn van 120 dagen ten aanzien van de eerste etage en van 150 dagen ten aanzien van de begane grond gegund. In het besluit is ten slotte meegedeeld dat B&W zullen overgaan tot uitvoering van bestuursdwang, als Knorhof niet voldoet aan haar verplichtingen, en dat B&W op grond van artikel 5:25 Awb de (dan) met de toepassing van bestuursdwang gepaard gaande kosten op Knorhof zullen verhalen. Knorhof heeft bezwaar ingediend tegen dit besluit.
1.7. Na enkele controles zijn B&W op 9 juli 2001 daadwerkelijk overgegaan tot toepassing van bestuursdwang en zijn 328 vermeerderingszeugen afgevoerd.
1.8. B&W hebben op 12 juli 2001 een besluit op het bezwaar tegen het primaire bestuursdwangbesluit van 13 februari 2001 genomen. Daarbij hebben B&W het bezwaar ongegrond verklaard, onder aanpassing van het primaire besluit, in die zin dat B&W voor het verwijderen van de stalinrichting in de plaats stellen het verzegelen van die stalinrichting. Knorhof heeft tegen het besluit van 12 juli 2001 beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
1.9. De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft bij uitspraak van 19 juli 2001 het verzoek om voorlopige voorziening van Knorhof tegen het besluit op bezwaar van 12 juli 2001 afgewezen. In deze uitspraak heeft de Voorzitter onder meer als volgt overwogen:
“De op 27 april 1999 krachtens de Wet milieubeheer voor de inrichting verleende revisievergunning is, nu de Voorzitter in zijn uitspraak van 5 november 1999 (…) de daartegen gerichte verzoeken om voorlopige voorziening heeft afgewezen, op grond van het bepaalde in artikel 20.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer in werking getreden. In voorschrift 3.1. van deze vergunning is bepaald dat: “De afdelingen, op de bijlagen 1 en 2 rood omkaderd aangegeven, niet in gebruik mogen worden genomen als stalruimte voor varkens.” Niet in geschil is dat tijdens de op 6 december 2000 en 26 januari 2001 door verweerders uitgevoerde bedrijfscontroles is gebleken dat in strijd met het aan voormelde vergunning verbonden voorschrift 3.1 in de daarin aangegeven ruimten dieren worden gehouden. Gelet op het bepaalde in artikel 18.18 van de Wet milieubeheer in samenhang met de artikelen 18.2 van de Wet milieubeheer en 125 van de Gemeentewet zijn verweerders bevoegd tot het aanzeggen van bestuursdwang. De omstandigheid dat de vergunning die wordt overtreden nog niet onherroepelijk is geworden maakt dit niet anders.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerders in redelijkheid van de bevoegdheid tot het aanzeggen van bestuursdwang gebruik hebben kunnen maken. (…) Wat de stelling van verzoekster betreft dat legalisatie mogelijk is overweegt de Voorzitter in navolging van de Afdeling in haar uitspraak van 27 juni 2001 (…) waarin de Afdeling oordeelde over het dwangsombesluit, dat daargelaten of de verleende en van kracht zijnde revisievergunning door de Afdeling zal worden vernietigd, een eventuele vernietiging door de Afdeling nog niet impliceert dat een overtreding van mogelijk te vernietigen voorschriften ook kan worden gelegaliseerd. Gelet op het feit dat de overtreding van voorschrift 3.1. ondanks het verstrijken van de van de in het dwangsombesluit opgenomen begunstigingstermijn onverminderd voortduurt en mede gelet op het feit dat de Afdeling in haar uitspraak van 27 juni 2001 (…) heeft geoordeeld dat verweerders in redelijkheid een last onder dwangsom hadden kunnen opleggen en zich sedertdien geen wijzigingen hebben voorgedaan in de relevante feiten en omstandigheden is de Voorzitter van oordeel dat verweerders in redelijkheid van de hen toekomende bevoegdheid om bestuursdwang aan te zeggen gebruik hebben kunnen maken.”
1.10. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft bij uitspraak van 5 september 2001 na gegrondbevinding van het beroep van Knorhof het besluit van B&W van 27 april 1999 (de revisievergunning) vernietigd. Zij heeft daartoe over de weigering van B&W de gevraagde uitbreiding van de varkensstapel te vergunnen als volgt overwogen:
“Nu verweerders in het bestreden besluit de berekende normen hebben overgenomen, terwijl zij erkenden dat de omrekening arbitrair was, berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Overigens is uit het deskundigenbericht gebleken dat, mede gelet op de gestelde ondervonden overlast van de brijvoederinstallatie, het uitvoeren van een hinderbelevingsonderzoek in de onderhavige zaak meer voor de hand had gelegen.”
1.11. In een brief van 12 december 2001 hebben B&W aan Knorhof verzocht een bedrag van f 140.956,- aan de Gemeente te voldoen. B&W hebben toegelicht dat dit de met de uitgevoerde bestuursdwang gemoeide kosten zijn. Daarbij hebben B&W verwezen naar een aan de brief gehechte specificatie.
1.12. Vervolgens hebben B&W op 20 februari 2002 tegen Knorhof een dwangbevel op grond van artikel 5:26 Awb uitgevaardigd tot betaling van het bedrag van € 63.965,94 ( f 140.956,-), vermeerderd met de wettelijke rente daarover met ingang van 24 december 2001.
1.13. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 19 juni 2002 uitspraak gedaan in het beroep van Knorhof tegen het bestuursdwangbesluit op bezwaar van 12 juli 2001. Daarin heeft de Afdeling bestuursrechtspraak (weer) overwogen dat ten tijde van het nemen van het besluit van 12 juli 2001 de revisievergunning van 27 april 1999 in werking is getreden aangezien de Voorzitter op 5 november 1999 de daartegen gerichte verzoeken om voorlopige voorziening had afgewezen. Verder heeft de Voorzitter (weer) overwogen dat niet in geschil is dat in strijd met voorschrift 3.1 van de vergunning in de daarin aangegeven ruimten dieren worden gehouden alsmede dat B&W bevoegd waren tot het aanzeggen van bestuursdwang. Verder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het volgende overwogen:
“Met betrekking tot het standpunt van appellante (Knorhof – de rechtbank) dat door de terugwerkende kracht van de vernietiging van de milieuvergunning bij uitspraak van 5 september 2001 (…), ook automatisch het op deze milieuvergunning gebaseerde handhavingsbesluit vernietigd dient te worden, overweegt de Afdeling het volgende.
Bij vernietiging van een besluit door de rechter worden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in beginsel ongedaan gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen. Het besluit tot het opleggen van bestuursdwang is echter niet aan te merken als rechtsgevolg van het onderliggende besluit, zodat het niet voor vernietiging in aanmerking komt op de enkele grond dat de onderliggende vergunning inmiddels is vernietigd.
Ten tijde van het nemen van het besluit tot het opleggen van bestuursdwang was de milieuvergunning rechtsgeldig in werking, waaruit voortvloeit dat de voorschriften die aan deze vergunning waren verbonden, op dat moment dienden te worden nageleefd. Daar komt in dit geval nog bij dat ook na de vernietiging van de revisievergunning geen varkens mochten worden gehouden in de hier van belang zijnde afdelingen.
(…)
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerders in redelijkheid van de bevoegdheid tot het aanzeggen van bestuursdwang gebruik hebben kunnen maken.
(…)
Wat de stelling van appellante betreft dat legalisatie mogelijk is, overweegt de Afdeling dat vernietiging van het besluit waarbij een deel van de aanvraag is geweigerd rechtens geenszins tot gevolg heeft dat dientengevolge het houden van dieren in de desbetreffende stalruimten kan of moet worden gelegaliseerd.
Gelet op het feit dat de overtreding van voorschrift 3.1. ondanks het verstrijken van de in het dwangsombesluit opgenomen begunstigingstermijn onverminderd voortduurde en mede gelet op het feit dat de Afdeling in haar uitspraak van 27 juni 2001 (…) heeft geoordeeld dat verweerders destijds in redelijkheid een last onder dwangsom hebben kunnen opleggen en zich sedertdien tot het tijdstip van het bestreden besluit geen wijzigingen hebben voorgedaan in de relevante feiten en omstandigheden, is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid van de hun toekomende bevoegdheid om bestuursdwang aan te zeggen gebruik hebben kunnen maken.
2. Het geschil en de beoordeling daarvan
2.1. Knorhof vordert in deze procedure dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, voor recht verklaart dat Knorhof zich terecht verzet tegen het dwangbevel van de Gemeente van 20 februari 2002, het dwangbevel nietig verklaart, althans vernietigt en/of buiten effect stelt en de Gemeente veroordeelt in de kosten van het geding.
2.2.1. Knorhof legt aan haar vordering in de eerste plaats ten grondslag dat het bestuursdwangbesluit en daarmee de effectuering van de bestuursdwang, als niet rechtmatig heeft te gelden. Knorhof baseert haar standpunt op het volgende. Door de vernietiging van het revisiebesluit van 27 april 1999 in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 september 2001, is de daarop gebaseerde handhavingsactie, in dit geval de effectuering van het bestuursdwangbesluit, onrechtmatig. Artikel 8:72 Awb bepaalt immers dat de vernietiging van een (gedeelte van een) besluit de vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit meebrengt. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 juni 2002 heeft slechts betrekking op het bestuursdwangbesluit en niet op de effectuering ervan. Verder laat de Afdeling bestuursrechtspraak na om in de uitspraak van 19 juni 2002 het expliciete beroep van Knorhof op het arrest van de Hoge Raad van 6 februari 2001 in zijn overweging te betrekken en komt het standpunt van de Afdeling bestuursrechtspraak er feitelijk op neer dat handhaving van een nadien vernietigde milieuvergunning niet als rechtsgevolg van die milieuvergunning kan worden aangemerkt, hetgeen Knorhof niet juist acht. Knorhof voert aan dat in uitzonderlijke gevallen de formele rechtskracht (van een besluit) niet in de weg staat aan een toetsing van de rechtmatigheid door de burgerlijke rechter. In dit geval is er sprake van uitzonderlijke omstandigheden, aldus Knorhof.
2.2.2. De rechtbank overweegt als volgt. In het onderhavige geval heeft de tegen het bestuursdwangbesluit ingestelde rechtsgang geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 juni 2002, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak heeft overwogen - kort weergegeven - dat het feit dat de revisievergunning inmiddels was vernietigd niet leidt tot het gevolg dat het besluit tot opleggen van bestuursdwang om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft verder beslist dat de Gemeente in redelijkheid van haar bevoegdheid tot het aanzeggen van bestuursdwang gebruik heeft kunnen maken. Zoals de rechtbank reeds eerder in het tussen partijen gewezen vonnis van 31 januari 2002 heeft overwogen, dient de burgerlijke rechter (in beginsel) uit te gaan van de geldigheid van een besluit als daartegen de in de Awb vastgelegde voorzieningen zijn gebruikt, maar dit niet heeft geleid tot vernietiging van het besluit, welke situatie zich ook in dit geval voordoet. De rechtbank volgt Knorhof in beginsel dan ook niet in haar stelling dat het bestuursdwangbesluit en daarmee de effectuering van de bestuursdwang, als niet rechtmatig heeft te gelden. De rechtbank volgt Knorhof voorts evenmin in haar stelling dat er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, op grond waarvan een uitzondering op de regel zou moeten worden gemaakt. De door Knorhof genoemde uitzonderlijke omstandigheden betreffen immers omstandigheden die de Afdeling bestuursrechtspraak al in haar overwegingen heeft betrokken (te weten de gevolgen van de vernietiging van de revisievergunning voor het bestuursdwangbesluit). Verder worden dergelijke uitzonderlijke omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank ook niet gevormd door de beslissing van de Hoge Raad als strafrechter (HR 6 februari 2001, zaaknummer 00799/99, NJB 2001, nr. 58). In de lijn van hetgeen de rechtbank reeds in haar vonnis van 31 januari 2002 heeft overwogen, overweegt de rechtbank ook in de onderhavige zaak dat de aard van de strafvervolging te veel afwijkt van het opleggen van bestuursdwang.
2.3.1. Knorhof is verder van oordeel dat de Gemeente, gelet op het systeem van de Awb, het besluit op bezwaar had moeten afwachten, voordat zij tot feitelijke effectuering van de bestuursdwang kon overgaan. Knorhof wijst er op dat op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb een besluit op bezwaar binnen 10 weken moet worden genomen, welke termijn ligt vóór het einde van de begunstigingstermijn, als opgenomen in het primaire bestuursdwangbesluit. De Gemeente heeft die termijn echter overschreden. Knorhof is daarmee niet in staat gesteld een afweging te maken omtrent hetgeen haar te doen stond; Knorhof had de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak kunnen vragen een voorlopige voorziening tegen het besluit op bezwaar te treffen.
2.3.2. De rechtbank is van oordeel dat het indienen van bezwaar ingevolge artikel 6:16 Awb geen schorsende werking heeft. Hangende de bezwaarschriftprocedure heeft Knorhof ook geen verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Onder die omstandigheden stond het de Gemeente vrij om gebruik te maken van de last onder bestuursdwang. Overigens heeft de feitelijke toepassing van bestuursdwang plaatsgevonden, nadat van de zijde van de Gemeente – tijdens de hoorzitting van 30 mei 2001 – te kennen was gegeven het primaire bestuursdwangbesluit in die zin aan te passen dat in plaats van het verwijderen van de stalinrichting tot verzegeling van de betreffende ruimten zou worden overgegaan, zoals nadien in het besluit op bezwaar is opgenomen. De Gemeente heeft bij haar feitelijke uitvoering gehandeld overeenkomstig de aangepaste besluitvorming.
2.4.1. Knorhof stelt zich verder op het standpunt dat de feitelijke effectuering van de bestuursdwang in strijd is geweest met de (geschreven en ongeschreven) beginselen van behoorlijk bestuur. De Gemeente heeft bewust het tijdstip van effectueren achtergehouden, om zodoende zelf de ontruiming te kunnen uitvoeren. Het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play staan in de weg aan een onaangekondigde effectuering. Knorhof stelt zich op het standpunt dat als de Gemeente haar eerst de mogelijkheid had geboden zelf aan de last te voldoen, Knorhof de fokvarkens in één van de andere tot de onderneming behorende varkensbedrijven had kunnen onderbrengen. Door na te laten eerst deze mogelijkheid te bieden, heeft de Gemeente niet op de minst bezwarende wijze de effectuering uitgevoerd.
2.4.2. Ten eerste is de rechtbank – met de Gemeente – van oordeel dat aan de last onder bestuursdwang een ruime begunstigingstermijn is verbonden van 120 en 150 dagen, welke begunstigingstermijn door de Afdeling bestuursrechtspraak ook redelijk is genoemd. Daarnaast heeft de Gemeente aan Knorhof al vanaf begin 2000 duidelijk gemaakt dat Knorhof overeenkomstig de revisievergunning moet handelen. Knorhof heeft dus genoeg tijd gehad om zelf verandering in de situatie aan te brengen. De rechtbank volgt Knorhof niet in haar standpunt dat het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play in dit geval inhouden dat de Gemeente haar van tevoren op de hoogte had moeten brengen van de uitoefening van de bestuursdwang. Dit kan anders liggen in een situatie waarin van de zijde van het bestuursorgaan de toezegging zou zijn gedaan dat een voorafgaande waarschuwing zou worden gegeven, maar die situatie doet zich in dit geval niet voor. De rechtbank weegt in haar oordeel ook mee dat het Knorhof duidelijk moet zijn geweest dat de revisievergunning na afwijzing van haar verzoek om voorlopige voorziening per 5 november 1999 in werking was getreden.
2.4.3. De rechtbank komt (dan ook) niet meer toe aan een beoordeling van het standpunt van Knorhof dat, als de Gemeente inderdaad tijdig zou hebben gewaarschuwd, voor Knorhof het overbrengen naar een ander varkensbedrijf, behorend tot de onderneming, tot de mogelijkheden zou hebben behoord, en daarmee op de minst bezwarende wijze de met de vergunningsvoorschriften strijdige situatie zou zijn beëindigd. In feite houdt dit in dat het aan Knorhof is geweest om gedurende de begunstigingstermijnen deze mogelijkheden te onderzoeken en – zo deze mogelijkheden reëel waren – de daartoe benodigde wegen te bewandelen. De rechtbank oordeelt verder dat de Gemeente genoegzaam heeft aangetoond dat wettelijke belemmeringen bestonden tegen het afvoeren van de zeugen naar een of meer andere bedrijven van Knorhof. De door de Gemeente in acht te nemen zorgvuldigheid bij de voorbereiding van de bestuursdwang gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat de Gemeente had behoren te onderzoeken of er buitenwettelijke ontheffingsgronden waren die een dergelijke wijze van effectuering wel mogelijk zouden maken.
2.4.4. Naar het oordeel van de rechtbank is het gelet op het hiervoor overwogene dus niet zo, dat reeds vanwege het feit dat Knorhof niet eerst in de gelegenheid is gesteld de met de vergunningsvoorschriften strijdige situatie te beëindigen, alle kosten onnodig zijn gemaakt.
2.5.1. Knorhof stelt zich verder op het standpunt dat de last op geen enkele wijze legitimeerde dat de fokzeugen buiten de inrichting werden gebracht. Elders binnen het bedrijf stonden ruimten leeg en omdat voorschrift 1.3 – en dus de last – tot niet méér verplichtte dan het niet houden van varkens in de bij dat voorschrift aangegeven ruimten, was al voldoende dat de fokzeugen uit die ruimten werden verwijderd. Door buiten de last te treden, heeft de Gemeente buitenproportioneel gehandeld.
2.5.2. De Gemeente stelt zich daarentegen op het standpunt dat het verplaatsen van varkens binnen de inrichting niet zou hebben geleid tot een legale situatie. In het bedrijf was namelijk bij lange na niet genoeg ruimte om alle varkens, die zich illegaal in het te ontruimen deel van de inrichting bevonden, te kunnen herplaatsen. Slechts voor enkele dieren, te weten voor 43 zeugen, was herplaatsing in leegstaande hokken mogelijk. Het plaatsen van dieren buiten de hokken is volgens de vergunning niet toegestaan. De inrichting is ingericht in aparte locaties voor het houden van (bepaalde soorten) varkens. Dit betekent volgens de Gemeente dat de drachtige zeugen in de illegaal in gebruik zijnde afdeling niet in andere afdelingen konden worden geplaatst. Ook het verplaatsen van alle dieren naar “legale” hokken (waar zich al varkens bevonden) zou geen oplossing zijn geweest, aangezien ook dat een illegale situatie zou opleveren, gelet op het feit dat dan (nog steeds) te veel varkens in de inrichting aanwezig zouden zijn. De Gemeente stelt zich op het standpunt dat zij de bestuursdwang niet zodanig mocht uitvoeren dat daardoor een met de vergunningsvoorschriften strijdige situatie zou ontstaan. Deze stellingen heeft Knorhof niet betwist. Knorhof voert echter aan dat van een dergelijke interne herplaatsing van de varkens binnen de varkenshouderij redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen heeft voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen heeft voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt. Knorhof voert verder aan dat zo’n verandering op grond van artikel 8.19 Wm binnen de reikwijdte van de vergunning zou vallen. De rechtbank verwerpt dit betoog. Een dergelijke herplaatsing is niet te beschouwen als een voor het milieu gunstige of neutrale verandering. Voorts leent artikel 8.19 Wm, dat aan de vergunninghouder de bevoegdheid verleent bij zekere veranderingen in de inrichting te volstaan met een schriftelijke melding, zich niet voor analoge toepassing bij de effectuering van bestuursdwang, ook al door de formaliteiten die op grond van artikel 8.19, derde lid, Wm in acht moeten worden genomen. De rechtbank verwerpt daarom de bezwaren van Knorhof, voorzover die zijn gericht tegen de afvoer van 328 zeugen voor de slacht.
2.6.1. Knorhof bestrijdt ten slotte de juistheid van de omvang van aan haar in rekening gebrachte kosten. Knorhof verwijst hiertoe naar het door de Gemeente bij haar brief van 12 december 2001 gevoegde overzicht en concludeert uit dat overzicht dat de kosten in overwegende mate niet ten laste van Knorhof moeten komen. Daartoe voert Knorhof het volgende aan. Bij sommige posten staan vraagtekens, waaruit herleidbaar is dat de Gemeente ten aanzien van die posten zelf ook de verhaalbaarheid in twijfel trekt. Niet alle kosten hebben betrekking op de voorbereiding als bedoeld in artikel 5:25, eerste lid, Awb. Zo hebben de door Advisering Mulders Veulen gemaakte kosten (ook) betrekking op reguliere controle. Onjuist is het om kosten van de catering en een fotocamera als noodzakelijk te maken kosten aan te merken. Voorts had de brandweer geen taak bij de effectuering en kan ook de beveiliging niet als noodzakelijk worden aangemerkt. Het aantal ambtenaren en de door hen gemaakte uren, zoals door de Gemeente aangegeven, is irreëel. Vele ambtenaren hebben kennelijk hetzelfde werk verricht. Het is aan de Gemeente om de tijdsbesteding inzichtelijk te maken. Ook het uurtarief voor de ambtenaren is disproportioneel. Verder hebben meerdere facturen betrekking op de periode vóór het expireren van de begunstigingstermijn. Bij de vaststelling van de gemaakte kosten heeft de Gemeente verder ten onrechte niet de economische waarde, oftewel de slachtopbrengst, van de afgevoerde dieren verrekend. In algemene zin is het zo, dat van een complexe effectuering geen sprake was; het enige dat diende te gebeuren was het ontruimen van exact bepaalde stalruimten en de afvoer van zeugen naar de slachterij. Feitelijk betrof het voor een varkenshouder dagelijkse handelingen.
2.6.2. De rechtbank zal bij haar beoordeling per post ingaan op de stellingen van Knorhof. Daarbij zal de rechtbank – waar nodig – per post het standpunt van de Gemeente noemen.
Advisering Mulders Veulen
2.6.3. De Gemeente geeft aan dat zij geen ervaring had met grootschalige ontruimingsacties als deze. Om de ontruimingsactie goed voor te bereiden en zorgvuldig uit te voeren, heeft de Gemeente een externe adviseur, te weten Advisering Mulders Veulen, ingeschakeld die wel ervaring had op dit gebied. Onder leiding van deze adviseur is het – in het geding overgelegde – draaiboek tot stand gekomen, aan de hand waarvan de ontruiming is uitgevoerd. Advisering Mulders Veulen heeft tevens het plan van aanpak opgesteld, de logistieke coördinatie verzorgd en de uitvoering van de ontruiming voorbereid.
2.6.4. Uit de overgelegde stukken blijkt de rechtbank dat de uitvoering van de bestuursdwang een project is geweest waaraan een uitgebreide voorbereiding is vooraf gegaan. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat de Gemeente een externe adviseur heeft geraadpleegd. Van de zijde van Knorhof is onvoldoende gesteld om aannemelijk te achten dat de door de Gemeente aan Knorhof doorberekende kosten ook reguliere controles betreffen. Op grond van het gestelde komt de rechtbank daarom niet tot het oordeel dat de kosten verbonden aan Advisering Mulders Veulen hoger zijn dan redelijkerwijs gemaakt behoefden te worden. Het feit dat op de bij de brief van 12 december 2001 gevoegde overzichtslijst, bij deze post een vraagteken is geplaatst is voor de rechtbank bij haar beoordeling overigens geenszins relevant. Dit geldt ook voor enkele overige posten, waarbij een vraagteken is geplaatst, zodat de rechtbank deze overweging niet steeds zal herhalen.
Cateringkosten
2.6.5. De in rekening gebrachte cateringkosten bedragen een geringe post, te weten een bedrag van f 918,75. Naar het oordeel van de rechtbank is, mede gelet op het tijdstip waarop de effectuering heeft plaatsgevonden, het niet onredelijk dat gebruik is gemaakt van catering. Verder is het naar het oordeel van de rechtbank niet zo dat de kosten hoger zijn uitgevallen dan redelijkerwijs gemaakt hoefde te worden.
Aantal uren van ambtenaren
2.6.6. Op dit punt geeft de Gemeente aan dat om deze uitzonderlijke en grootschalige bestuursdwanguitoefening in goede banen te leiden, een speciale ambtelijke werkgroep in het leven is geroepen, de werkgroep Knorhof. In een overzicht is gespecificeerd aangegeven wie van de werkgroepleden welke activiteiten hebben verricht op welke datum. Op basis daarvan is een urenlijst opgesteld.
2.6.7. De gedingstukken geven de rechtbank geen aanleiding aan te nemen dat het overzicht met vermelding van het aantal uren door de verschillende ambtenaren met ingang van 20 juni 2002 besteed aan het gehele project, niet juist zou zijn. Van de zijde van Knorhof zijn geen stellingen aangevoerd, op grond waarvan de rechtbank twijfelt aan die juistheid. Verder is de rechtbank op grond van de uitgebreide documentatie omtrent de verrichte werkzaamheden niet kunnen blijken dat er doublures zijn opgetreden tussen de werkzaamheden uitgevoerd door de aan de Gemeente verbonden ambtenaren en Advisering Mulders Veulen.
Het uurtarief van de ambtenaren
2.6.8. Knorhof stelt zich op het standpunt dat de in rekening gebrachte uurtarieven voor de ambtenaren te hoog zijn. Het belangrijkste argument van Knorhof is dat de ambtenaren die aan de effectuering hebben gewerkt, al in dienst van de Gemeente waren. Er is volgens Knorhof geen aanleiding om meer dan de gewone bruto salariëring door te berekenen, aangezien (louter) de werkelijk gemaakte kosten in rekening moeten worden gebracht.
2.6.9. De Gemeente is het daar niet mee eens en stelt zich op het standpunt dat aan Knorhof tarieven in rekening kunnen worden gebracht, die gelijk te stellen zijn aan de gehanteerde tarieven bij dienstverlening aan derden. Volgens de Gemeente is dit een kostendekkend tarief, aangezien zij meer moet betalen dan slechts brutoloon, waarbij gedacht moet worden aan overheadkosten.
2.6.10. De rechtbank volgt de Gemeente niet in haar standpunt. In navolging van Knorhof is de rechtbank van oordeel dat gelet op de aard van de doorberekening van kosten, inderdaad (niet meer dan) werkelijk gemaakte kosten bij Knorhof in rekening mogen worden gebracht. Ingeval werkzaamheden zijn verricht door eigen gemeenteambtenaren, ligt het niet in de rede een (fictief) tarief te hanteren dat zou worden gebruikt bij dienstverlening aan derden, nog los van de vraag in welke gevallen een dergelijk tarief wel zou kunnen worden gehanteerd. Als uitgangspunt heeft naar het oordeel van de rechtbank te dienen de bruto salariëring van de betrokken gemeenteambtenaren, vermeerderd met de daarop te berekenen werkgeverslasten, uiteraard omgerekend naar uurloon. Aangezien de rechtbank niet beschikt over gegevens hierover, zal zij de Gemeente in de gelegenheid stellen deze gegevens alsnog bij akte over te leggen.
Het fototoestel
2.6.11. Uit de in het geding overgelegde nota alsmede uit de stellingen van de Gemeente blijkt de rechtbank dat het niet betreft de aanschaf van een fototoestel, maar om additionele voorzieningen voor een fototoestel, dat reeds voor handhavingsdoeleinden in bezit van de gemeente was. Doel van die additionele voorzieningen was het toestel te kunnen inzetten bij de effectuering van deze bestuursdwang. Gelet op de functie die het fototoestel tijdens de ontruiming moest vervullen, te weten het in korte tijd registreren van een groot aantal varkens, is de rechtbank van oordeel dat de met die aanschaf gepaard gaande kosten (ad f 377,-) redelijkerwijs zijn gemaakt en voor vergoeding door Knorhof in aanmerking komen.
De slachtopbrengst
2.6.12. De Gemeente stelt dat zij niet de beschikking heeft over de slachtopbrengst. De betreffende slachterij, Hendrix Meat Group CV, bleek naderhand namelijk zakelijke banden met de Knorhof groep te onderhouden. Ondanks uitdrukkelijk verzoek van de Gemeente aan de slachterij om de slachtopbrengst over te maken, is dat tot op heden niet gebeurd. De Gemeente neemt aan dat de slachterij door Knorhof onder druk is gezet. Artikel 5:30, vierde lid, Awb geeft aan dat de eigenaar recht heeft op de opbrengst van de zaak, onder aftrek van bestuursdwang- en verkoopkosten. Nu de Gemeente niet over de slachtopbrengst kan beschikken, kan zij, zo betoogt de Gemeente, de volledige bestuursdwangkosten bij Knorhof in rekening brengen. Knorhof kan zich, als rechthebbende tot de slachtopbrengst, rechtstreeks tot de slachter wenden.
2.6.13. Knorhof stelt zich daarentegen op het standpunt dat de Gemeente de risico’s voor het incasseren van de slachtopbrengst draagt. Dat de Gemeente niet over de slachtopbrengst beschikt, is te wijten aan het feit dat zij door de slachterij aansprakelijk is gesteld vanwege het feit dat de Gemeente de slachterij niet van de herkomst van de zeugen op de hoogte had gesteld. Inmiddels heeft niet alleen Knorhof, maar hebben ook andere varkenshouders de zakelijke banden met de slachterij verbroken.
2.6.14. De rechtbank is van oordeel dat ingevolge artikel 5:30, vierde lid, Awb voorop staat dat de slachtopbrengst aan Knorhof toekomt, op welke slachtopbrengst de gemaakte kosten in verband met de bestuursdwang in mindering worden gebracht. Het niet betaalbaar stellen van de slachtopbrengst door de slachterij aan de Gemeente komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van de Gemeente, en niet van Knorhof. Dit houdt in dat de Gemeente bij haar berekening van de aan Knorhof in rekening te brengen kosten een bedrag ter hoogte van de slachtopbrengst in mindering dient te brengen. De rechtbank beschikt niet over voldoende gegevens met betrekking tot de hoogte van de slachtopbrengst. In de door de Gemeente overgelegde economische paragraaf bij het plan van aanpak wordt weliswaar een bedrag genoemd, doch dit betreft de opbrengst van een slacht van 371 varkens, terwijl feitelijk is overgegaan tot de slacht van 328 zeugen. De rechtbank zal de Gemeente ook op dit punt in de gelegenheid stellen gegevens te overleggen, aan de hand waarvan kan worden bepaald op welk bedrag de slachtopbrengst van de 328 zeugen moet worden vastgesteld.
Inschakelen van beveiliging
2.6.15. De Gemeente wijst er op dat (slechts) zes beveiligingsbeambten zijn ingeschakeld. Deze beveiliging is niet alleen ingeschakeld om te voorkomen dat door (personeel van) Knorhof de situatie zou escaleren, maar ook om te voorkomen dat onbevoegden het terrein van Knorhof zouden betreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Gemeente in de gegeven situatie, waarin (enige) tegenstand kon worden verwacht, in redelijkheid kunnen besluiten tot het inzetten van beveiliging. De daarmee gepaard gaande kosten ad f 7.329,21 kan de Gemeente dan ook doorberekenen aan Knorhof.
Kosten vóór afloop van de begunstigingstermijn ?
2.6.16. Het is de rechtbank op grond van de overgelegde stukken niet kunnen blijken dat de Gemeente kosten bij Knorhof in rekening heeft gebracht die handelingen betreffen, verricht voorafgaand aan het einde van de begunstigingstermijn.
Concluderend
2.6.17. De Gemeente zal in de gelegenheid worden gesteld bij akte de gegevens in het geding te brengen, als bedoeld in de punten 2.6.10. en 2.6.14. Uiteraard zal Knorhof vervolgens op de gebruikelijke wijze (bij antwoordakte) kunnen reageren.
2.6.18. Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden. Hoger beroep staat alleen open tegelijk met dat van het eindvonnis.
De beslissing
De rechtbank, recht doende,
verwijst de zaak naar de vierde rolzitting na de dag waarop dit vonnis is uitgesproken voor het nemen van de onder 2.6.17. bedoelde akte zijdens de Gemeente;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. F.J. de Vries, voorzitter en mr. A.J. Schaap en mr. M. Keppels, rechters, en uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2003.
de griffier de voorzitter
Coll: AJS