Uitspraak
9 november 2000
Vonnis van de meervoudige kamer voor de behandeling van burgerlijke zaken van de arrondissementsrechtbank te Arnhem in de zaak van
1. de VERENIGING VAN EIGENAREN BLANKENBURG I,
statutair gevestigd te Beuningen,
2. de VERENIGING VAN EIGENAREN BLANKENBURG II,
statutair gevestigd te Beuningen,
3. de NEDERLANDSE STICHTING VOOR ANDERE WOONVORMEN,
statutair gevestigd te 's-Hertogenbosch,
4. de STICHTING VERANTWOORD WONEN,
statutair gevestigd te Nieuwerkerk aan den IJssel,
eiseressen bij exploot van dagvaarding van 25 maart 1999,
procureur: mr. W.J.G.M. van den Broek te Nijmegen,
advocaat: mr. H.C.J. Oomen te Nijmegen,
Rolnummer 1999/522 tegen
de GEMEENTE BEUNINGEN,
zetelende te Beuningen,
gedaagde bij genoemd exploot van dagvaarding,
procureur en advocaat: mr. J.A.M.P. Keijser te Nijmegen.
Procesverloop
Voor het eerdere verloop van de procedure verwijst de rechtbank naar hetgeen daaromtrent in het tussenvonnis van 18 mei 2000 is overwogen. Daarna heeft de Gemeente een akte genomen, waarbij zij de door de rechtbank gevraagde stukken heeft overgelegd. Vervolgens hebben eisers een akte genomen, waarna beide partijen de stukken weer hebben overgelegd voor vonnis.
De feiten
Uit de door de Gemeente in deze procedure overgelegde afschriften van overeenkomsten en notariële aktes, waarvan de juistheid door eiseressen niet is betwist, blijkt het volgende.
1.1 De Gemeente heeft in 1993 bouwterrein, gelegen in Beuningen aan de Wilhelminalaan en De Balmerd, verkocht aan Stienstra Zuid-Nederland B.V. (hierna: Stienstra). Als projectonwikkelaar zou Stienstra op deze gronden vier appartementencomplexen doen bouwen. Het was de bedoeling van partijen dat uitsluitend de ondergrond van de gebouwen zou worden verkocht aan Stienstra en dat de daaromheen gelegen gronden in eigendom van de Gemeente zouden blijven. In verband met deze verkoop hebben partijen op 26 maart 1993 een raamovereenkomst gesloten, waarna zij voor de verkoop van de gronden voor de vier complexen - in de stukken telkens aangeduid als A, B1, B2 en C - in de loop van 1993 nog vier maal nadere overeenkomsten hebben gesloten.
1.2 In de raamovereenkomst van 26 maart 1993 is in artikel 9 bepaald Pro:
1. De koopsom bedraagt voor het geheel f. 1.700.000,--, welk bedrag wordt verhoogd met:
(...)
- de kosten verbonden aan de realisatie van de in het project opgenomen groenvoorzieningen, (...). De kosten van de groenvoorzieningen (...) zullen maximaal f . 500.000,-- bedragen, exclusief B.T.W.;
- de gekapitaliseerde kosten verbonden aan het jaarlijkse onderhoud d.q. instandhouding van het voor de openbare dienst bestemde gebied tenzij door koper op een andere wijze in vergoeding van die kosten wordt voorzien;
(...)
2. Ter uitvoering van deze koopovereenkomst zullen per project-onderdeel afzonderlijke overeenkomsten worden opgesteld regelende de verkoop en overdracht van bouwgrond welke is bestemd voor dat specifieke projectonderdeel. De totale koopsom zal door de koper worden uitgesplitst per over te dragen kavel, welke uitsplitsing de instemming behoeft van de gemeente. De aldus uitgesplitste koopsom zal worden vermeld in de betreffende koopovereenkomst voor dat perceel. (...)
(...)
11. Koper zal in de akten van splitsing van de te stichten opstallen opnemen de regeling ten aanzien van het onderhoud van de aan de gemeente verblijvende perceelsgedeelten.
12. Met betrekking tot de groenvoorziening zoals zal worden aangebracht conform het bij artikel 9 lid 1 bedoelde Pro ontwerp, wordt door koper met de gemeente een onderhoudscontract gesloten in het kader waarvan de gemeente zich verplicht bedoelde groenvoorziening te onderhouden tegen een vaste prijs van een gulden en zestig cent (f. 1,60) per vierkante meter. Deze overeenkomst is van de zijde van de gemeente niet opzegbaar. Het hiervoor bepaalde bij lid 2 eerste alinea terzake van uitsplitsing van de koopsom is van overeenkomstige toepassing op de kosten van onderhoud per blok appartementen.
Vorenbedoelde onderhoudsovereenkomst zal door partijen ten spoedigste nader worden uitgewerkt. De onderhoudsregeling zal worden opgenomen in de splitsingsakte(n) van de afzonderlijke blokken appartementen.
De onderhoudsregeling gaat in ten dage dat het gehele groenvoorzieningsgebied als bedoeld bij voormeld ontwerp gereed en opgeleverd is.
(...)
1.3 Bij notariële akte van 25 oktober 1993 hebben de Gemeente en Stienstra een nadere overeenkomst gesloten met betrekking tot het onderhoud van de groenvoorzieningen (hierna ook aangeduid als: de groenovereenkomst). Daarin is bepaald dat de op de aan de Gemeente in eigendom blijvende gronden gelegen groenvoorzieningen door en voor rekening van de Gemeente zullen worden onderhouden tegen een niet te wijzigen vergoeding van f 1,60 per vierkante meter per jaar. Verder is in artikel 5 van Pro de groenovereenkomst bepaald dat met betrekking tot het totale aantal te onderhouden vierkante meters groenvoorziening door Stienstra in overleg met de Gemeente een verdeling is gemaakt over de te stichten appartementsgebouwen in die zin dat aan de appartementsgebouwen die zijn aangeduid als A, B1 en B2 telkens een oppervlakte van 46,79 are is toegerekend en dat aan appartementsgebouw C een oppervlakte van 46,81 are is toegerekend.
1.4 In artikel 6 van Pro de groenovereenkomst is verder bepaald:
De vennootschap [i.e. Stienstra] danwel een eventuele rechtsopvolger zal in een eventueel met betrekking tot een appartementengebouw op te maken akte van splitsing bepalen dat de vorenbedoelde kosten van onderhoud van de groenvoorzieningen, voor zover betrekking hebbend op het betreffende appartemetengebouw, zullen gelden als schulden en kosten van de vereniging van eigenaren van betreffend appartementengebouw.
Ook zal in de koopovereenkomsten die door de vennootschap of een rechtsopvolger terzake van appartementsrechten worden gesloten dienen te worden bedongen (in de vorm van een kettingbeding ten behoeve van de gemeente, welk kettingbeding zal worden afgedekt door een boetebeding tot een bedrag van vijftigduizend gulden (f. 50.000,--), dat iedere appartementseigenaar aansprakelijk is voor een zodanig deel van de groenonderhoudskosten als toegerekend aan dat betreffende appartementengebouw als in overeenstemming is met het aandeel van iedere eigenaar in de schulden van de vereniging van eigenaren van dat gebouw.
(...)
1.5 De grond onder het in de stukken als complex A aangeduide complex is door de Gemeente aan Stienstra verkocht, waarna deze de grond heeft verkocht aan de bouwer van het complex. De bouwer heeft de grond vervolgens verkocht aan eiseres sub 4, de Stichting Verantwoord Wonen. Bij notariële akte van 28 februari 1994 heeft de Gemeente ten slotte de grond geleverd aan eiseres sub 4, die eigenaresse is van het complex, dat thans wordt aangeduid als Blankenburg IV.
1.6 Eenzelfde constructie is gevolgd bij de verkoop van het complex B1, dat thans eigendom is van eiseres sub 3, de Nederlandse stichting voor andere woonvormen. Complex B1 wordt thans aangeduid als Blankenburg III.
1.7 Met betrekking tot het onderhoud van de groenvoorzieningen is in artikel 2 van Pro de notariële aktes waarbij de Gemeente de ondergrond heeft geleverd aan de eigenaressen verwezen naar de tussen de Gemeente en Stienstra gesloten groenovereenkomst en zijn de inhoudelijke bepalingen uit de groenovereenkomst integraal overgenomen. Verder is in artikel 3 van Pro deze leveringsaktes bepaald:
Verkrijger verplicht zich tot (...) stipte naleving van het hiervoor bepaalde ten aanzien van de groenvoorzieningen, hetgeen door verkoper wordt aangenomen voor de betreffende belanghebbende(n) alsmede de Gemeente Beuningen.
1.8 De complexen B2 en C - thans aangeduid als respectievelijk Blankenburg II en Blankenburg I - zijn opgesplitst in appartementsrechten. De ondergrond van deze appartementencomplexen is door de Gemeente verkocht aan Stienstra, die de grond vervolgens weer heeft verkocht aan de respectieve bouwers. De bouwers hebben op hun beurt voor eigen rekening op de ondergrond de twee appartementencomplexen gebouwd. Als juridisch eigenaar van de ondergrond en de daarop gerealiseerde appartementencomplexen heeft de Gemeente vervolgens de beide complexen gesplitst in appartementsrechten. De appartementen zijn vervolgens verkocht door de bouwers, waarna de Gemeente de appartementen aan de verschillende eigenaren heeft geleverd.
1.9 In de splitsingsakten is in artikel 3 onder Pro j bepaald dat de kosten van het onderhoud van de groenvoorzieningen zijn aan te merken als kosten van de vereniging van eigenaars. In de aktes waarbij de Gemeente de appartementsrechten heeft geleverd aan de verschillende eigenaren is met betrekking tot de onderhoudskosten van de groenvoorzieningen in artikel 4 verwezen Pro naar de splitsingsakte alsmede naar het bepaalde in artikel 6 in Pro de tussen de Gemeente en Stienstra gesloten groenovereenkomst. Verder is in artikel 5 bepaald Pro:
Koper verplicht zich tot (...) stipte naleving van het hiervoor bepaalde ten aanzien van de groenvoorzieningen, hetgeen door verkoper wordt aangenomen voor de betreffende belanghebbende(n) waaronder begrepen de eerder gemelde Vereniging van Eigenaren Blankenburg I [respectievelijk II] te Beuningen alsmede de Gemeente Beuningen.
Het geschil
2.1 Eiseressen vorderen primair een verklaring voor recht dat het beding in de groenovereenkomst van 25 oktober 1993 op grond waarvan de Gemeente de onderhoudskosten van de groenvoorziening vordert van eiseressen, nietig is, althans dat eiseressen niet gehouden zijn de kosten van het onderhoud van de groenvoorziening aan de Gemeente te voldoen.
Subsidiair vorderen eiseressen een verklaring voor recht dat de verplichting tot vergoeding van de kosten van het onderhoud naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet voor rekening van eiseressen kan komen.
2.2 Daartoe hebben eiseressen gesteld dat het beding in strijd is met de openbare orde en/of de wet omdat ingevolge het wettelijk systeem onderhoudskosten als de onderhavige uitsluitend kunnen worden verhaald via verdiscontering in de koopprijs bij gronduitgifte, via een exploitatieovereenkomst op grond van een gemeentelijke exploitatieverordening dan wel via de heffing van baatbelasting. De gewraakte bepaling in de overeenkomst van 25 oktober 1993 is nietig, zodat een nietig beding via een kettingbeding onderdeel is geworden van de met haar gesloten overeenkomsten, aldus eiseressen.
Ten aanzien van de subsidiaire vordering is gesteld dat een privaatrechtelijke regeling waarbij een overheidsorgaan een beperkte groep particulieren verplicht het onderhoud te betalen van een publiekelijk toegankelijk terrein in strijd is met de redelijkheid en billijkheid.
3. De Gemeente heeft gesteld dat er sprake is van kostenverhaal bij gronduitgifte. Deze privaatrechtelijke weg staat voor de Gemeente open naast de mogelijkheid om een baatbelasting te heffen of een exploitatie-overeenkomst te sluiten. Het feit dat de onderhoudskosten van de groenvoorziening bij de gronduitgifte niet, zoals aanvankelijk de bedoeling was, zijn gekapitaliseerd, leidt niet tot de conclusie dat er geen sprake meer is van kostenverhaal bij gronduitgifte, aldus de Gemeente. Verder is betoogd dat zelfs als kostenverhaal langs deze weg niet mogelijk is, het aangevochten beding in de groenovereenkomst niet nietig, maar vernietigbaar is. De mogelijkheid om in rechte vernietiging van het beding te vorderen, is volgens de Gemeente inmiddels verjaard. Bovendien kunnen eiseressen de nietigheid of vernietigbaarheid van een bepaling uit de groenovereenkomst niet inroepen omdat zij geen partij zijn geweest bij deze overeenkomst.
Ten aanzien van de subsidiaire vordering heeft de Gemeente betoogd dat het verhalen van kosten van een groenvoorziening die onlosmakelijk met de appartementen zijn verbonden, niet onredelijk of onbillijk is te achten.
De beoordeling van het geschil
4. Bij besluit van 30 maart 1999 hebben burgemeester en wethouders van Beuningen, daartoe gerechtigd krachtens een delegatiebesluit van de raad van Beuningen van 14 april 1998, besloten verweer te voeren in de onderhavige zaak.
5. Vooropgesteld zij het volgende. Uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder het derde gedachtenstreepje van de tussen de Gemeente en Stienstra op 26 maart 1993 gesloten raamovereenkomst blijkt dat de kosten van de aanleg van de groenvoorziening door de Gemeente zijn verhaald op Stienstra. Aangenomen mag worden dat deze kosten vervolgens zijn doorberekend aan de huidige eigenaren. Het gaat in het onderhavige geschil dus uitsluitend om de kosten van het onderhoud van openbaar groen.
6. Partijen zijn het erover eens dat kosten als de onderhavige slechts op drie manieren kunnen worden verhaald, te weten via de koopprijs bij gronduitgifte, via een exploitatie-overeenkomst of via de heffing van een baatbelasting. Uit oudere jurisprudentie van de bestuursrechter en de civiele rechter kan naar het oordeel van de rechtbank slechts worden afgeleid dat dit een juist uitgangspunt is voor de beantwoording van de vraag in hoeverre de kosten voor de uitvoering van een bestemmingsplan verhaald kunnen worden op burgers (zie voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State, 2 maart 1984, AB 1984, 540 en Hof 's-Hertogenbosch, 27 februari 1989, AB 1989, 563). De aan de orde zijnde onderhoudskosten voor groenvoorzieningen zijn niet aan te merken als kosten voor de uitvoering van een bestemmingsplan. Mede gelet op meer recente jurisprudentie van de Hoge Raad moet naar het oordeel van de rechtbank dan ook een andere toetsingsmaatstaf worden aangegelegd. Vooropgesteld moet worden dat het hier gaat om kosten van onderhoud van groen op een terrein dat weliswaar om en tussen de appartementsgebouwen is gelegen, maar dat voor een ieder vrij toegankelijk is en dus een publieke functie heeft. De eiseressen hebben dat gesteld en er in dat verband op gewezen dat het gebruik van het desbetreffende groen door de Gemeente wordt "gepromoot" en dat dat groen door de Gemeente wordt gebruikt voor het organiseren van publieke evenementen, al hetgeen de Gemeente niet heeft betwist. Aangenomen moet worden dat het tot de publiekrechtelijke taak van de Gemeente behoort dergelijk openbaar groen te onderhouden. De vraag die rijst is of er een publiekrechtelijke regeling is die een antwoord geeft op de vraag of kosten als de onderhavige ook langs privaatrechtelijke weg verhaald kunnen worden en zo nee, of kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg de publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist.
7. Een gemeente kan langs publiekrechtelijke weg een vergoeding vorderen van de kosten van een door haar tot stand gebrachte voorziening via de heffing van een baatbelasting en via het sluiten van een exploitatie-overeenkomst op grond van een gemeentelijke exploitatieverordening ingevolge artikel 42 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening. De regeling in de Gemeentewet met betrekking tot de baatbelasting is weliswaar per 1 januari 1995 gewijzigd, maar zowel ingevolge de vóór die datum geldende regeling als ingevolge het thans geldende artikel 222 van Pro de Gemeentewet kan ten titel van baatbelasting slechts een vergoeding worden gevorderd voor de kosten van het tot stand brengen van een voorziening. Ook via een exploitatie-overeenkomst kunnen uitsluitend de kosten voor het realiseren van een voorziening van openbaar nut worden verhaald. Via de heffing van een baatbelasting of het sluiten van een exploitatie-overeenkomst kunnen dus uitsluitend stichtingskosten worden verhaald, onderhoudskosten kunnen langs deze weg niet worden verhaald. Daarbij maakt het geen verschil of deze kosten al dan niet gekapitaliseerd zijn.
8. Onderhoudskosten zouden slechts bij wege van de heffing van een zogenoemd recht in de zin van het huidige artikel 229 van Pro de Gemeentewet kunnen worden verhaald. Ook deze bepaling is met ingang van 1 januari 1995 gewijzigd, maar hier geldt eveneens dat zowel onder het voordien geldende recht als onder het huidige recht uitsluitend rechten kunnen worden geheven voor de verrichting van een individuele prestatie. In casu komt de geleverde prestatie - het onderhouden van openbaar groen -niet alleen de eigenaren en huurders van de appartementen ten goede, maar ook de gemeenschap, nu de groenvoorziening publiek toegankelijk is. Van een individuele prestatie van de Gemeente is derhalve geen sprake, zodat ter zake geen rechten in de zin van artikel 229 van Pro de Gemeentewet (nieuw) zouden kunnen worden geheven.
9. De conclusie is dan ook dat de Gemeente langs publiekrechtelijke weg de kosten van onderhoud van een openbare groenvoorziening niet kan verhalen. Ook is er geen publiekrechtelijke regeling aan te wijzen die een antwoord geeft op de vraag of onderhoudskosten als de onderhavige langs privaatrechtelijke weg verhaald kunnen worden.
10. Ten aanzien van de vraag of kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg de publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist, wordt als volgt overwogen. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, behoort het beheer en onderhoud van de in een gemeente gelegen openbare groenvoorzieningen tot de publieke taak van die gemeente. Voor de uitoefening van haar publieke taken ontvangt iedere gemeente een vergoeding van het Rijk, derhalve uit gemeenschapsgelden. Daarenboven kunnen de gemeentes gemeentelijke belastingen heffen, voorzover de Gemeentewet dat toelaat. Via de heffing van onroerende-zaakbelasting wordt door gemeentes langs indirecte weg een vergoeding ontvangen voor het onderhoud van openbaar groen. Verbetering van de openbare ruimte leidt immers tot een hogere waardering van de nabijgelegen onroerende zaken, hetgeen weer leidt tot een hogere heffingsmaatstaf in het kader van de onroerende-zaakbelasting. Temeer nu het publiekrechtelijk niet mogelijk is onderhoudskosten van openbaar groen op individuele burgers te verhalen, is het in strijd met het gesloten systeem van de wet te oordelen wanneer een gemeente langs privaatrechtelijke weg op een beperkte groep gebruikers de kosten verhaalt voor een dergelijke publieke voorziening, terwijl zij langs publiekrechtelijke weg daarvoor ook al vergoedingen ontvangt. Er is aldus sprake van een onaanvaardbare doorkruising. Het gewraakte beding in de tussen de Gemeente en Stienstra gesloten groenovereenkomst is naar het oordeel van de rechtbank dan ook in strijd met de openbare orde. Gelet op het bepaalde in artikel 3:40, eerste lid van het BW is het beding derhalve nietig. De nietigheid van een contractuele bepaling kan ook worden ingeroepen door derden wier belangen hiermee zijn gemoeid. Nu voor eiseressen sub 1 en 2 geldt dat via de splitsings- en de leveringsakten de onderhoudsregeling uit de groenovereenkomst voor hen van toepassing is, terwijl voor eiseressen sub 3 en 4 geldt dat via de leveringsakte deze regeling ook voor hen van toepassing is, kunnen eiseressen als belanghebbenden de nietigheid inroepen van de onderhoudsregeling zoals die is overeengekomen in de tussen de Gemeente en de projectontwikkelaar gesloten groenovereenkomst. De stelling van de Gemeente dat slechts degenen die partij zijn geweest bij het sluiten van de overeenkomst de nietigheid van een der bepalingen uit die overeenkomst kan inroepen, wordt derhalve verworpen. Op grond van het voorgaande kan de gevorderde verklaring voor recht worden gegeven.
11. Als de in het ongelijk gestelde partij zal de Gemeente in de kosten van deze procedure worden veroordeeld.
De beslissing
De rechtbank, recht doende,
verklaart voor recht dat het beding in de overeenkomst van 25 oktober 1993 op grond waarvan de Gemeente van eiseressen de onderhoudskosten van de openbare groenvoorziening vordert, nietig is;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van de procedure, tot aan deze uitpraak aan de kant van eiseressen begroot op f 488,30 aan verschotten en op f 2.150,00 aan salaris van de procureur;
verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mrs. D. van Driel van Wageningen, R.J.B. Boonekamp en M.A.M. Vaessen en uitgesproken in het openbaar op donderdag 9 november 2000.