Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/2902 V
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2026 op het verzet van
ministerie van Financiën, Dienst Toeslagen
en uitspraak in de beroepszaak tussen
(gemachtigde: mr. P. Salim)
en
ministerie van Financiën, Dienst Toeslagen, tevens verweerder.
Partijen worden voor de leesbaarheid hierna ‘eiseres’ en ‘Dienst Toeslagen’ genoemd.
Inleiding
1.1.
Deze uitspraak op het verzet van Dienst Toeslagen gaat over de uitspraak van de rechtbank van 16 juli 2025 waarin de rechtbank het beroep van eiseres gegrond heeft verklaard. Zoals hieronder nader wordt toegelicht, wordt het verzet in deze uitspraak gegrond verklaard. Omdat de rechtbank niet meer informatie nodig heeft om de zaak te beoordelen, doet de rechtbank ook direct uitspraak op het beroep. De uitspraak gaat daarom ook over het beroep.
1.2.
De rechtbank heeft de zaak op 16 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van Dienst Toeslagen.
Beoordeling door de rechtbank van het verzet
2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of in de uitspraak van 16 juli 2025 terecht is geoordeeld dat buiten redelijke twijfel [3] is dat het beroep gegrond is. Zij doet dit aan de hand van de gronden van het verzet. Aan de inhoud van de beroepsgronden komt de rechtbank in deze zaak pas toe als het verzet gegrond is.
3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het verzet gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De uitspraak van 16 juli 2025
4. De rechtbank heeft in de beroepszaak uitspraak gedaan zonder zitting. Dat mag de rechtbank als het eindoordeel buiten redelijke twijfel staat. De rechtbank is in die uitspraak tot de conclusie gekomen dat Dienst Toeslagen kennelijk niet tijdig heeft beslist op het bezwaar tegen de vastgestelde aanvullende schade van eiseres. Vervolgens heeft de rechtbank aan Dienst Toeslagen een standaard nadere termijn van zes weken opgelegd om alsnog op het bezwaar te beslissen.
5. Dienst Toeslagen stelt in verzet dat de rechtbank niet zonder nadere motivering aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 26 maart 2025 [4] voorbij heeft mogen gaan bij het vaststellen van de nadere beslistermijn. In die uitspraak heeft de Afdeling een nadere beslistermijn van 60 weken na afloop van de beslistermijn vastgesteld.
6. Deze verzetsgrond slaagt. Uit de beoordeling van deze grond volgt dat de rechtbank in de uitspraak van 16 juli 2025 ten onrechte zonder nader onderzoek aan de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025 voorbij is gegaan. Dienst Toeslagen heeft in het verweerschrift nadrukkelijk op die uitspraak gewezen en in aansluiting daarop om een nadere beslistermijn van 60 weken verzocht. De rechtbank heeft echter zonder motivering op dit punt een nadere beslistermijn van zes weken vastgesteld. Nu er vraagtekens gezet konden worden bij de te hanteren nadere beslistermijn, is naar het oordeel van de rechtbank van kennelijkheid geen sprake. Het verzet is daarom gegrond. Dat betekent dat die uitspraak vervalt en de rechtbank het onderzoek hervat in de stand waarin dat zich bevond voordat die uitspraak werd gedaan.
Beoordeling door de rechtbank van het beroep
7. Tussen partijen is niet is geschil dat het beroep ontvankelijk is en dat Dienst Toeslagen niet tijdig op het bezwaar heeft beslist. Het beroep is om die reden gegrond. Omdat Dienst Toeslagen nog geen besluit heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat Dienst Toeslagen dit alsnog moet doen. Op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb moet Dienst Toeslagen dit doen binnen twee weken na het verzenden van deze uitspraak. Alleen in bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn bepalen. [5] De Afdeling heeft in de uitspraken van 23 augustus 2023 [6] en 26 maart 2025 overwogen dat bij de afhandeling van de toeslagenaffaire sprake is van bijzondere omstandigheden die een langere beslistermijn rechtvaardigen. Wat partijen verdeeld houdt, is de vraag binnen welke termijn Dienst Toeslagen alsnog moet beslissen.
Standpunten van partijen
8. Eiseres voert primair aan dat de in de uitspraak van 26 maart 2025 bepaalde nadere termijn van 60 weken niet van toepassing is op beroepen die zien op bezwaar tegen een besluit over Werkelijke Schade (hierna: WS). In deze uitspraak ging het immers over een bezwaar tegen een integrale beoordeling. Eiseres stelt verder dat er sprake is van een gewijzigde situatie ten opzichte van deze Afdelingsuitspraak, waardoor Dienst Toeslagen inmiddels veel sneller kan beslissen op bezwaren die zien op dit aanvullend schadetraject. De termijn van 60 weken is daarmee inmiddels achterhaald. Subsidiair voert eiseres aan dat de rechtbank af moet wijken van deze uitspraak, omdat er bij haar sprake is van bijzondere omstandigheden die gelegen zijn in ernstige trauma’s die hun oorsprong hebben in de toeslagenaffaire en waarvoor zij onder behandeling is. Op de zitting heeft gemachtigde van eiseres toegelicht dat eiseres daarbovenop inmiddels is gediagnosticeerd met kanker en zij daarvoor in behandeling is. Dit alles maakt dat eiseres het volledige hersteltraject na de toeslagenaffaire zo snel mogelijk wil kunnen afronden.
9. Dienst Toeslagen stelt zich primair op het standpunt dat de uitspraak van
26 maart 2025 betrekking heeft op alle bezwaren op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) en dus ook op het bezwaartraject tegen besluiten die zien op de werkelijke schade zoals vastgesteld door de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS). Subsidiair moet deze uitspraak analoog worden toegepast op dit deel van het schadetraject. Dienst Toeslagen stelt nog altijd te kampen met hoge werkvoorraden en lange doorlooptijden waardoor een nadere termijn van 60 weken nog altijd nodig is.
26 maart 2025 betrekking heeft op alle bezwaren op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) en dus ook op het bezwaartraject tegen besluiten die zien op de werkelijke schade zoals vastgesteld door de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS). Subsidiair moet deze uitspraak analoog worden toegepast op dit deel van het schadetraject. Dienst Toeslagen stelt nog altijd te kampen met hoge werkvoorraden en lange doorlooptijden waardoor een nadere termijn van 60 weken nog altijd nodig is.
Stand van zaken organisatie en cijfers
10. Onder verwijzing naar de laatste voortgangsrapportage (VGR) [7] en het ter zitting overlegde cijfermatig overzicht van de bezwaarfase-WS heeft Dienst Toeslagen de laatste stand van zaken toegelicht. Daaruit blijkt dat inmiddels alle gedupeerde ouders de uitkomst van hun integrale beoordeling (hierna: IB) hebben ontvangen waardoor voor een deel van de ouders het financiële herstel is afgerond. Voor ouders met aanvullende schade is het aanvullend schadetraject daarnaast vereenvoudigd. Deze ouders kunnen met ingang van
2 december 2025 gebruik maken van de MijnHerstel-route of de al langer opengestelde schaderoute van de Stichting Gelijkwaardig Herstel (SGH). Beide routes gaan uit van hetzelfde schadekader en worden, als partijen overeenstemming bereiken, afgesloten met een vaststellingsovereenkomst waarbij de bestuurlijke bezwaarprocedure niet meer openstaat. Deze routes komen in de plaats van het CWS-traject dat momenteel wordt afgebouwd. Ouders die zich voor de CWS-route hebben aangemeld, maar nog op de wachtlijst stonden, dienen over te stappen naar een ander schadetraject.
2 december 2025 gebruik maken van de MijnHerstel-route of de al langer opengestelde schaderoute van de Stichting Gelijkwaardig Herstel (SGH). Beide routes gaan uit van hetzelfde schadekader en worden, als partijen overeenstemming bereiken, afgesloten met een vaststellingsovereenkomst waarbij de bestuurlijke bezwaarprocedure niet meer openstaat. Deze routes komen in de plaats van het CWS-traject dat momenteel wordt afgebouwd. Ouders die zich voor de CWS-route hebben aangemeld, maar nog op de wachtlijst stonden, dienen over te stappen naar een ander schadetraject.
11. Dienst Toeslagen heeft verder toegelicht momenteel een werkvoorraad van ongeveer 7600 zaken in de IB-bezwaarfase en een kleine 9000 CWS-zaken in de wachtrij voor een eerste beoordeling te hebben liggen die nu dus grotendeels in een andere schaderoute moeten worden afgehandeld. De CWS heeft in de periode augustus - december 2025 ongeveer 200 aanvragen voor compensatie van aanvullende schade behandeld. Over het gehele jaar 2025 heeft de CWS ongeveer 550 adviezen gegeven waarna een beschikking van de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (hierna: UHT) is gevolgd. Tot nu toe heeft Dienst Toeslagen in totaal 897 bezwaren tegen een CWS-beoordeling ontvangen, waarvan 276 zijn afgedaan in de loop van 2025. Dat betekent ten tijde van de zitting in deze zaak een werkvoorraad van 621 CWS-bezwaarzaken.
12. Om doorstroming in het werk van de bezwaaradviescommissie (BAC) te bevorderen, zijn er het afgelopen jaar meerdere maatregelen genomen. In de 22e (VGR) [8] staat dat de productie van de BAC in 2025 is verdubbeld ten opzichte van 2024 en dat de gemiddelde doorlooptijd vanaf de ontvangst van het dossier door de BAC tot het advies is gedaald van 28 weken in 2024 naar 21 weken in de laatste vier maanden van 2025. Uit diezelfde voortgangsrapportage blijkt ook dat het streven van het UHT is dat ouders zich niet genoodzaakt zien om in bezwaar te gaan. Dat de daarop gerichte maatregelen het gewenste resultaat hebben, blijkt uit het percentage ouders dat in bezwaar ging tegen de integrale beoordeling. Dit is gedaald van 24% over de periode Q3 2023 – Q2 2024 naar 17% over de periode Q3 2024 – Q2 2025. In de periode Q3 2025 was het bezwaarpercentage 18%.
De beslistermijn van 60 weken
13. Verreweg het grootste deel van deze tijd lagen de bezwaarschriften na ontvangst bij de UHT. Het duurde gemiddeld 392 dagen (56 weken) voordat de BAC de stukken voor de behandeling van het bezwaarschrift ontving. Dit kwam door de grote instroom van bezwaarschriften bij de UHT. De Afdeling zag in de ontstane uitvoeringsproblematiek een dusdanige bijzondere omstandigheid waardoor van Dienst Toeslagen niet meer kon worden verwacht binnen de wettelijk gegeven termijnen te kunnen beslissen. De Afdeling heeft in die uitspraak ook uitgebreid gemotiveerd waarom voor een nadere beslistermijn van 60 weken is gekozen en dat zij daarbij waarde hecht aan rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Dat neemt echter niet weg dat er bij een dergelijke bijzondere omstandigheid op latere momenten beoordeeld moet kunnen worden of die langere buitenwettelijke beslistermijn op een later moment nog steeds zo noodzakelijk en geboden is als ten tijde van het sluiten van het onderzoek door de Afdeling in de uitspraak. Dit te meer nu het hier gaat om de hersteloperatie toeslagen waarbij het belang voor de ouders om tot afronding te komen een groot goed is.
14. In onderhavige zaak heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting dan ook toegespitst op de beantwoording van de vraag of de situatie die heeft geleid tot de vaststelling van de nadere beslistermijn van 60 weken momenteel nog steeds aan de orde is. De rechtbank heeft daartoe op zitting met partijen gesproken over de besluitvorming en de doorlooptijden specifiek in deze fase en in relatie tot de voorgaande onderdelen van besluitvorming (IB, IB-bezwaar en aanvragen-CWS). De rechtbank stelt daarbij voorop dat deze uitspraak uitsluitend ziet op de bezwaarfase van de aanvullende schade-route (CWS-route).
Kantelpunt
15. Gelet op alle beschikbare stukken en cijfers en dat wat ter zitting is besproken, is de rechtbank van oordeel dat de situatie relevant is gewijzigd ten opzichte van situatie ten tijde van de zitting bij de Afdeling op 26 november 2024 [9] , voorafgaand aan de uitspraak van 26 maart 2025. De rechtbank komt tot het oordeel dat er momenteel sprake is van een kantelpunt in de mate waarin de UHT vastloopt door uitvoeringsproblematiek, dan wel dat de UHT zich heel dicht bij dat kantelpunt bevindt en dat dit reden is de door de Afdeling gegeven termijn nader te bezien. De rechtbank zal dit oordeel hieronder toelichten.
16. Uit de huidige stand van zaken wordt duidelijk dat momenteel alle IB-aanvragen zijn afgerond. Daarmee liggen er alleen nog IB-bezwaren bij de UHT, waarvan de voorraad met elke afhandeling logischerwijs zal afnemen. Bovendien is de besluitvorming zo ingericht dat sprake is van trechtervorming. Daar waar de IB-fase voor alle ouders toegankelijk was, is het aanvullend schadetraject bij de CWS uitsluitend toegankelijk voor erkend gedupeerde ouders die de IB-fase hebben afgerond. In die CWS-fase ligt de druk echter niet constant bij de UHT. Zij zal immers moeten wachten op een advies van de CWS. In zoverre komen die zaken dus ‘druppelsgewijs’ bij de UHT binnen en is de verwachting dat dit voor de UHT geen bottleneck zal opleveren. Dit te meer nu bekend is dat de CWS-route drastisch is gewijzigd. De UHT zal in grote lijnen enkel nog te maken krijgen met de CWS-zaken die al in behandeling waren. Alle CWS-zaken die zich ten tijde van het opheffen van de CWS nog op de wachtlijst bevonden, worden immers doorgestuurd naar één van de twee nieuwe routes voor vergoeding van de werkelijke schade. Deze routes hebben bovendien een civiel karakter omdat ze in beide gevallen worden afgerond met een vaststellingsovereenkomst. De hoeveelheid bezwaren die bij de UHT terechtkomt uit CWS-zaken, neemt dus ook elke dag af. Daar waar het eerder nog gemiddeld 56 weken duurde voordat de BAC de stukken voor de behandeling van een bezwaarschrift ontving wegens de grote instroom van bezwaarschriften bij de UHT, zal dit inmiddels dus aanzienlijk korter zijn geworden. Uit de cijfers blijkt bovendien dat inmiddels minder dan 20% van de aanvragers IB-bezwaar maakt en dat de BAC de productie heeft verdubbeld, zoals besproken in overweging 12. Dit alles overwegende acht de rechtbank, alles overziend, dan ook aannemelijk dat de druk op de UHT in het algemeen en de BAC in het bijzonder in 2026 aanzienlijk zal afnemen.
17. De rechtbank weegt hierbij ook mee dat de gedupeerde ouders een groot belang hebben bij het anticiperen op deze verlichting van de werklast nu zij al jaren wachten op afronding van de herstelprocedures. Enigszins vooruitlopend op dit aankomende kantelpunt is de rechtbank dan ook van oordeel dat de nadere beslistermijn van 60 weken niet meer nodig is ter verlichting van de druk bij de UHT en het in dergelijke gevallen essentieel blijft een prikkel aan het bestuursorgaan te geven tot tijdige besluitvorming. De rechtbank vindt gelet op al het voorgaande dat voor de afhandeling van de bezwaren tegen de besluiten aanvullende schade een kortere nadere termijn om alsnog te beslissen gerechtvaardigd is.
De nieuwe beslistermijn
18. De vraag die rest is dan welke termijn op dit moment niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is om een beslissing te nemen. De rechtbank betrekt in haar oordeelsvorming de trend zoals die blijkt uit de genoemde cijfers in de laatste voortgangsrapportage waaruit blijkt dat de doorlooptijden aanzienlijk afnemen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om bij het bepalen van de nadere termijn aan te sluiten bij de termijn die de Afdeling heeft bepaald in de uitspraken van 23 augustus 2023. De rechtbank bepaalt daarom dat Dienst Toeslagen een nadere termijn krijgt van 12 weken na de uitspraak in alle WS-bezwaarzaken. Hiermee wordt een sterke prikkel gegeven aan de Dienst Toeslagen om te beslissen op bezwaren van deze groep ouders. Omdat het hier om een afgebakende groep gaat is de rechtbank van oordeel dat het een realistische termijn is.
19. Voor deze zaak betekent het voorgaande dat eiseres slechter af is dan voor het verzet van Dienst Toeslagen. De door Dienst Toeslagen verzochte termijn van 60 weken na afloop van de beslistermijn is immers op 27 december 2025 verstreken. Gezien het tijdverloop legt de rechtbank daarom in dit geval een nadere beslistermijn van twee weken na verzending van deze uitspraak op. Hierbij heeft de rechtbank aansluiting gezocht op de nadere termijn die de Afdeling oplegt als de 60-wekentermijn is verstreken.
20. De rechtbank bepaalt verder dat Dienst Toeslagen een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee de beslistermijn nu nog wordt overschreden. Daarbij geldt een maximum van € 15.000,-.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt, Dienst Toeslagen twee weken krijgt om alsnog een besluit te nemen en aan Dienst Toeslagen een dwangsom wordt opgelegd van € 100,- voor elke dag waarmee de beslistermijn nu nog wordt overschreden met een maximum van € 15.000,-.
22. Omdat het beroep gegrond is, moet Dienst Toeslagen het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Dienst Toeslagen moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 934,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van 0,5). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het verzet gegrond;
- verklaart het beroep gegrond;
- draagt Dienst Toeslagen op binnen
- bepaalt dat Dienst Toeslagen aan eiseres een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- bepaalt dat Dienst Toeslagen Dienst Toeslagen het griffierecht van € 53,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt Dienst Toeslagen Dienst Toeslagen tot betaling van € 934,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mrs. K.S. Man en
J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr.N. van der Kroft, griffier.
J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr.N. van der Kroft, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak staat voor zover daarbij is beslist op het verzet geen hoger beroep of verzet open.
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.