ECLI:NL:RBAMS:2026:2579

Uitspraak

RECHTBANK Amsterdam

Civiel recht

Zaaknummer: C/13/767893 / HA ZA 25-966

Vonnis van 14 januari 2026

in de zaak van

1.[eiser 1] B.V.,2. [eiser 2] B.V.,

beide gevestigd te [vestigingsplaats] ,

eisende partijen,

hierna te noemen: [eiser 1] en [eiser 2] ,

advocaat: mr. J.N. Heeringa,

tegen

GEMEENTE AMSTERDAM,

zetelend te Amsterdam,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de gemeente,

advocaat: mr. I.M.C.A. Reinders Folmer.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 10 februari 2025 met producties,

- de conclusie van antwoord met producties,

- het tussenvonnis van 27 augustus 2025, waarin een mondelinge behandeling is bepaald,

- het verkort proces-verbaal van de op 1 december 2025 gehouden mondelinge behandeling en de daarin genoemde stukken.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

[eiser 2] en [eiser 1]

2.1.

[eiser 2] is een op 20 augustus 2014 opgerichte vennootschap. Bij de Kamer van Koophandel is geregistreerd dat [eiser 2] zich bezighoudt met horeca-activiteiten. De heer [naam 1] is enig aandeelhouder en in de van belang zijnde periode was hij ook enig bestuurder. Daarnaast is sinds 1 januari 2018 de heer [naam 2] als gevolmachtigde geregistreerd voor [eiser 2] .

2.2.

[eiser 1] is een op 30 januari 2018 opgerichte vennootschap. Bij de Kamer van Koophandel is geregistreerd dat [eiser 1] zich bezighoudt met onder meer het voeren van een restaurantbedrijf. Enig bestuurder van [eiser 1] is [naam 2] .

2.3.

[naam 1] en [naam 2] treden op als samenwerkingspartners bij het uitbaten van Aziatische fastfoodrestaurants (op basis van een
wok to walkformule) in [plaats] . Werkwijze daarbij is dat voor een nieuwe vestiging [eiser 2] start met de huur van een locatie, waarna een afzonderlijke werkmaatschappij wordt opgericht. [eiser 1] is opgericht met het oog op een nieuw te openen vestiging in de [locatie] van de wok to walk-formule.

De huur van de bedrijfsruimte en het nieuwe bestemmingsplan

2.4.

[eiser 2] is op 1 maart 2017 als huurder een huurovereenkomst aangegaan voor de bedrijfsruimte op het adres [adres] (hierna: de bedrijfsruimte). Voordat [eiser 2] de bedrijfsruimte ging huren, werd deze door één van de eigenaren met name gebruikt als bakkerij. In overleg met [eiser 2] is de bedrijfsruimte door voornoemde eigenaar nog tot 1 maart 2018 op dezelfde wijze geëxploiteerd. [eiser 2] heeft de bedrijfsruimte feitelijk op 1 maart 2018 betrokken (zie hierna ook 2.12).

2.5.

Tot 30 juni 2017 gold ter plaatse het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2] (hierna ook: het oude bestemmingsplan). Volgens dit bestemmingsplan was horeca in de bedrijfsruimte toegestaan. Op grond van het op 30 juni 2017 in werking getreden nieuwe bestemmingsplan, [naam bestemmingsplan 1] (hierna ook: het nieuwe bestemmingsplan), is horeca in de bedrijfsruimte niet meer toegestaan.

Het besluit van 6 juni 2017 en de exploitatievergunning van 30 juni 2017

2.6.

Op 13 maart 2017 heeft [eiser 2] een vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een horecabedrijf in de bedrijfsruimte, te weten een Aziatisch fastfood-restaurant op basis van de formule
wok to walk. Op deze aanvraag is beslist op 30 juni 2017 (zie hierna 2.9).

2.7.

Daarnaast heeft [eiser 2] – met bijstand van een advocaat – op 28 maart 2017 voor de bedrijfsruimte ook een omgevingsvergunning aangevraagd. Op deze aanvraag is beslist op 6 juni 2017 (zie hierna 2.8).

2.8.

In het besluit van 6 juni 2017 (hierna: het besluit van 6 juni 2017) heeft het bevoegd gezag van de gemeente beslist dat geen omgevingsvergunning is vereist. In het besluit van 6 juni 2017 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“(…)

Op 28 maart 2017 hebben wij uw aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangen voor het veranderen van het gebruik van een gedeelte van de begane grond en kelder van het gebouw van een bakkerij (detailhandel) naar een horeca-1 inrichting (zijnde een fastfoodrestaurant), op het adres [adres] .

De ingediende aanvraag betreft enkel de activiteit “Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

(…)

Uit de ingediende aanvullingen en tekeningen blijkt dat uw aanvraag uitsluitend betrekking heeft op het voorste gedeelte van de begane grond en de kelder van het hoofdgebouw. De uitbouw en de kelder onder het Stedelijk dak worden niet gewijzigd naar Horeca I en behouden het huidige gebruik (…).

Het project is gelegen in een gebied, waar van kracht is het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ”.

(…)

Het project met de daarbij behorende gegevens (…) is in overeenstemming met het vigerende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ”.

Het afwijken van het bestemmingsplan (…) is daarom niet aan de orde.

Besluit:

Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid besluit dat voor deze aanvraag geen omgevingsvergunning is vereist.

(…)

Het nieuwe bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1]

Het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1] is op 5 april 2017 door de gemeenteraad vastgesteld. Met ingang van 19 mei 2017 ligt het nieuwe bestemmingsplan ter inzage voor beroep bij de Raad van State. Een toetsing van deze aanvraag aan dit in voorbereiding zijnde bestemmingsplan zou tot een weigering hebben geleid.

Deze aanvraag is ingediend op 28 maart 2017. Zolang het nieuwe bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 1] nog niet in werking is getreden, zijn wij genoodzaakt om deze aanvraag te toetsen aan het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan 2] .

De aanhoudingsplicht zoals bedoeld in artikel 3.3 van de Wabo ziet enkel op het bouwen en niet op het gebruik.

(…)”

2.9.

In het besluit van 30 juni 2017 (hierna: de exploitatievergunning) heeft het bevoegd gezag van de gemeente aan [eiser 2] een “exploitatievergunning alcoholvrij horecabedrijf zonder terras” verleend voor de bedrijfsruimte. In de exploitatievergunning staat, voor zover van belang, het volgende:

“(…)

Overwegende dat:

 het horecabedrijf ligt in een gebied waar het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ” geldt. Voor het pand geldt de bestemming in de eerste bouwlaag voor winkel en
horeca(onbeperkt), met inbegrip van bijbehorende bergingen.

Op grond van artikel 8, lid 6 van het bestemmingsplan mogen kelders onder het hoofdgebouw uitsluitend worden gebruikt overeenkomstig het gebruik van de eerste bouwlaag.

op 28 maart 2017 is omgevingsvergunning [nummer] aangevraagd voor een ontheffing van het bestemmingsplan;
op 6 juni 2017 is besloten dat voor het project zoals aangevraagd geen vergunning vereist is omdat het in overeenstemming is met het bestemmingsplan;

(…)

 het exploiteren van dit horecabedrijf overeenkomstig artikel 3.3 APV dus in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan;

(…)

 gelet op het bovenstaande doen de bijzondere weigeringsgronden (…) zich niet voor zodat de exploitatievergunning met inachtneming van onderstaande voorschriften verleend kan worden.

Besluit

De burgemeester van Amsterdam verleent aan:

[eiser 2] B.V.

vergunning voor het exploiteren van een
alcoholvrij horecabedrijf zonder terras(…)

Voor

de locatie
[adres](…)

van horecabedrijf
[bedrijf]

geldig tot
1 juli 2020

(…)

Vergunningsvoorwaarden en voorschriften

(…)

14. Deze vergunning blijft van kracht, zolang de hierin omschreven exploitatie niet verandert.

15. Deze vergunning is niet overdraagbaar aan andere (rechts-)personen.

(…)”

2.10.

Tegen de exploitatievergunning is een bezwaarschrift ingediend door een omwonende. Op 19 oktober 2017 heeft de bezwaarschriftenadviescommissie het bezwaar behandeld tijdens een hoorzitting. Ook [eiser 2] heeft daar haar standpunt naar voren gebracht met bijstand van een advocaat. Over wat er op de hoorzitting aan de orde is gekomen, staat in de daarna genomen beslissing op bezwaar (zie hierna 2.11):

“(…) is allereerst aan de orde gekomen of bezwaarde[de omwonende, toevoeging rechtbank]
al dan niet als belanghebbende kan worden beschouwd (…). Voorts is inhoudelijk op het bezwaarschrift ingegaan. Van uw zijde[de vertegenwoordiger van het bevoegd gezag van de gemeente, toevoeging rechtbank]
is onder meer toegelicht dat de onderhavige aanvraag[voor een exploitatievergunning, toevoeging rechtbank]
past binnen het ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende bestemmingsplan, te weten het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ”. Het nieuwe bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ” biedt minder ruimte voor horeca. Gelet op het overgangsrecht is dit bestemmingsplan echter niet van toepassing op de onderhavige kwestie.”

2.11.

Bij beslissing op bezwaar van 3 november 2017 is het bezwaar van de omwonende niet-ontvankelijk verklaard. Ter motivering van die beslissing is verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarin staat dat de indiener van het bezwaarschrift niet als belanghebbende bij de exploitatievergunning is aan te merken, zodat het bezwaar niet-ontvankelijk is en de bezwaargronden geen inhoudelijke bespreking behoeven.

De oprichting van [eiser 1] en de verbouwingswerkzaamheden

2.12.

Op 24 januari 2018 is [eiser 1] opgericht ten behoeve van de exploitatie van de bedrijfsruimte.

2.13.

In opdracht van [eiser 1] zijn vanaf 1 maart 2018 verbouwingswerkzaamheden uitgevoerd in de bedrijfsruimte. Op 3 augustus 2018 is [eiser 1] gestart met de exploitatie van een fastfoodrestaurant in de bedrijfsruimte. [eiser 1] heeft geen exploitatievergunning aangevraagd.

De omgevingsvergunning van 21 juni 2018

2.14.

Op 4 april 2018 heeft [eiser 1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de voorgevel van de bedrijfsruimte en het plaatsen van gevelreclame. Op 21 juni 2018 heeft het bevoegd gezag van de gemeente deze vergunning verleend. In de vergunning is het besluit als volgt verwoord:

“Besluit:

- Een omgevingsvergunning te verlenen aan [eiser 1] B.V. (…) voor het veranderen van de voorgevel ter hoogte van de begane grond en het plaatsen van gevel reclame aan het gebouw [adres] met behoud van bestemming daarvan tot detailhandel.”

De omgevingsvergunning van 17 juli 2018 en de bestuursrechtelijke procedure daarover

2.15.

Op 19 maart 2018 heeft [eiser 1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer het vervangen van twee bestaande afvoerkanalen in de bedrijfsruimte door één afvoerkanaal en het plaatsen van installaties op het dak van de aanbouw. Op 17 juli 2018 heeft het bevoegd gezag van de gemeente deze omgevingsvergunning verleend. In reactie op een ingediende zienswijze is in het besluit van 17 juli 2018 het volgende overwogen:

“(…)

De zienswijze houdt in essentie het volgende in:

1. Horeca past niet in het vigerende bestemmingsplan;

(…)

Naar aanleiding van deze zienswijze overwogen wij het volgende:

1. Vergunningen voor horeca zijn echter eerder verleend en deze aanvraag betreft alleen het plaatsen en vervangen van installaties;

(…)”

2.16.

Omwonenden hebben tegen de omgevingsvergunning van 17 juli 2018 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van dat bezwaar heeft het bevoegd gezag van de gemeente bij beslissing op bezwaar van 5 februari 2019 de gevraagde vergunning alsnog geweigerd. Volgens het bevoegd gezag zullen de installaties op het dak en de nieuwe afvoer namelijk worden gebruikt ten behoeve van horeca, terwijl horeca volgens het nieuwe bestemmingsplan ter plaatse niet is toegestaan. Het gebruik als fastfoodrestaurant valt bovendien niet onder het overgangsrecht, aldus de beslissing op bezwaar.

2.17.

[eiser 1] heeft tegen de beslissing op bezwaar van 5 februari 2019 beroep ingesteld bij de bestuursrechter van deze rechtbank. Bij uitspraak van 6 september 2019 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.^[1]Daarbij heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat het gebruik van de bedrijfsruimte als Wok to walk restaurant in strijd is met het nieuwe bestemmingsplan en dat [eiser 1] geen beroep kan doen op het gebruiksovergangsrecht. Over het overgangsrecht heeft de rechtbank het volgende overwogen (voetnoten achterwege gelaten):

5.1.

In artikel 22.2 van de planregels is het gebruiksovergangsrecht als volgt geregeld:

a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;

b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;

c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;

d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

5.2

Voor een succesvol beroep op artikel 22.2 van de planregels, moet dus aannemelijk zijn dat de eerste bouwlaag van het pand op de peildatum (30 juni 2017) voor horeca werd gebruikt en het strijdige gebruik niet is toegenomen. Degene die een beroep doet op het overgangsrecht, dient in beginsel aannemelijk maken dat dit van toepassing is. De rechtbank moet dus de vraag beantwoorden of [eiser 1] B.V. dit aannemelijk heeft gemaakt.

5.3

[eiser 1] B.V. heeft in dit kader het volgende naar voren gebracht. Op de peildatum was het pand in gebruik door [de persoon 4]. Het pand had toen al een horecafunctie. [de persoon 4] verkocht namelijk allerhande etenswaren die ter plaatse konden worden genuttigd. [eiser 1] B.V. heeft het pand binnen een jaar nadat de exploitatie door [de persoon 4] was gestaakt, eveneens in gebruik genomen voor horeca. Het strijdige gebruik als horeca is bovendien sindsdien door [eiser 1] B.V. niet vergroot. De ruimte die [eiser 1] B.V. voor het [restaurant] gebruikt is wat betreft omvang namelijk even groot als de oppervlakte die door [de persoon 4] werd gebruikt. Het [restaurant] heeft wellicht meer zitjes, maar dit aantal kan worden teruggebracht. Ook de aard van de horeca-activiteiten is niet verzwaard, aangezien het in beide gevallen gaat om de verkoop van fastfood. Bovendien was de onderneming van [de persoon 4] óók geopend in de avonduren. [eiser 1] B.V. heeft ter onderbouwing van haar standpunt foto’s van streetview en drie handgeschreven verklaringen van buurtbewoners overgelegd.

5.4

Het college vindt dat het beroep op het overgangsrecht niet slaagt. Het dossier bevat meerdere aanknopingspunten dat het pand op de peildatum in gebruik was als [bedrijf 3]. Ook als de [bedrijf 3] wel zou worden aangemerkt als horecagelegenheid, dan is sprake van een lunchroom/koffiehuis. Het [restaurant] is daarentegen een fastfoodrestaurant, zodat sprake is van een verandering in het met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Deze verandering is niet toegestaan omdat de aard en de omvang van dit strijdige gebruik niet wordt verkleind.

5.5

Aannemelijk is dat er op de peildatum koffie, frisdrank en broodjes werden verkocht. Op foto’s van streetview uit 2015 en 2017 staan namelijk reclameborden waarop dit is vermeld. Ook staan er enkele tafeltjes met stoelen. Dit gebruik wordt ook niet betwist door de omwonenden. In geschil is of de ruimte alleen voor horeca werd gebruikt.

5.6

De rechtbank stelt vast dat de informatie die staat in de aanvraag van 28 maart 2017 (zie r.o. 2.2) tegenstrijdig is. De rechtbank kan uit die informatie niet afleiden waar de eerste bouwlaag destijds voor werd gebruikt. Het bezwaarschrift van 8 januari 2018, vermeld onder 2.4, wijst erop dat op dat moment ter plaatse nog een [bedrijf 3] werd geëxploiteerd. Ook in de hier voorliggende aanvraag vermeld onder r.o. 2.5, staat dat het gebruik voor die tijd een [bedrijf 3] betrof. Op de foto’s van streetview van augustus 2017 is te zien dat er broden liggen achter de toonbank en dat de vitrine gevuld is. Dit alles wijst op detailhandel. [eiser 1] B.V. heeft nog foto’s overgelegd met de datum 22 oktober 2017. Daarop zijn horeca-activiteiten te zien. Dit zijn echter geen foto’s die zien op de peildatum. Verder geven deze foto’s geen overzicht van de gehele zaak. Voor de twee ongedateerde foto’s geldt dit ook. In de drie verklaringen die [eiser 1] B.V. heeft overgelegd wordt gesproken van een horecazaak waar kebab, broodjes pizza en soep verkrijgbaar waren. Deze konden ter plaatse worden gegeten. In de verklaringen staat dat de betrokkenen in 2017 (dan wel al jaren) klant waren, tot het moment van sluiting in februari 2018. Deze verklaringen zijn onvoldoende specifiek om tot het oordeel te komen dat er op de peildatum geen detailhandel meer plaatsvond. In dat verband merkt de rechtbank op dat één van de omwonenden in haar schriftelijke verklaring spreekt van een [bedrijf 3] en een plek die niet overkwam als een plaats waar je even ging zitten eten of drinken. In het uittreksel van de Kamer van Koophandel van [bedrijf 3] staat bij activiteiten vermeld ‘Vervaardigen van brood en vers banketbakkerswerk’. De datum van ontbinding is 28 februari 2018.

5.7

De conclusie is dat er meerdere aanwijzingen zijn dat het pand op de peildatum ook nog als [bedrijf 3] werd gebruikt. Het door [eiser 1] B.V. overgelegde bewijs is onvoldoende om dat gebruik te weerleggen. Dat betekent dat aannemelijk is dat er op de peildatum sprake was van een mengformule van detailhandel en horeca. Dit gebruik was op grond van het oude bestemmingsplan toegestaan. Na de peildatum is [eiser 1] B.V. met het [restaurant] gestart. Er vindt geen detailhandel meer plaats. Dat betekent dat de gehele begane grond wordt gebruikt voor horecadoeleinden, terwijl het toegestane gebruik, detailhandel, is verdwenen. Dat betekent dat het strijdige gebruik is toegenomen. Het maakt daarom niet uit dat de [bedrijf 3] in het verleden ook ’s avonds geopend zou zijn. Evenmin maakt uit dat [eiser 1] B.V. bereid is minder tafels neer te zetten. Daarmee wordt het pand namelijk nog steeds helemaal voor horeca gebruikt.

5.8

Gelet op artikel 22, tweede lid, onder b is het overgangsrecht niet van toepassing en is het gebruik als [restaurant] in strijd met het nieuwe bestemmingsplan.

2.18.

In de uitspraak van 6 september 2019 heeft de rechtbank het door [eiser 1] gedane beroep op het vertrouwensbeginsel, dat [eiser 1] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning aan haar zou worden verleend, verworpen.

2.19.

[eiser 1] heeft hoger beroep ingesteld van de uitspraak van 6 september 2019 bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Bij uitspraak van 5 augustus 2020 heeft de Afdeling het hoger beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van [eiser 1] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.

Het handhavingsbesluit van 29 april 2019

2.20.

Nadat het bevoegd gezag van de gemeente op 5 februari 2019 alsnog de omgevingsvergunning had geweigerd, heeft zij op 29 april 2019 [eiser 1] gelast om het gebruik van de bedrijfsruimte als fastfoodrestaurant binnen twee weken te staken (hierna: het handhavingsbesluit). Daaraan heeft het bevoegd gezag, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat horeca in de bedrijfsruimte niet is toegestaan op grond van het nieuwe bestemmingsplan en dat het overgangsrecht het gebruik als horeca ook niet toestaat.

2.21.

[eiser 1] heeft bezwaar gemaakt tegen het handhavingsbesluit. Daarnaast heeft zij bij de bestuursrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen hangende het bezwaar.

De voorzieningenrechter heeft het handhavingsbesluit geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Over het beroep van [eiser 1] , dat zij erop mocht vertrouwen dat de gemeente akkoord was met de exploitatie van het pand voor horeca-doeleinden, heeft de voorzieningenrechter onder meer het volgende overwogen:

“(…)

6.3 (…)

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft door dit handelen [de verlening van de exploitatievergunning, de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de exploitatievergunning, alsmede de verlening van de omgevingsvergunningen van 21 juni 2018 en 17 juli 2018,
toevoeging rechtbank], in onderlinge samenhang bezien, bij verzoekster het beeld kunnen ontstaan dat verweerder de exploitatie van het [bedrijf], ondanks dat het nieuwe bestemmingsplan horeca niet meer toestond, akkoord bevond. Dat sprake is van een stapeling van foute inschattingen van de behandelend ambtenaren en dat met name de exploitatievergunning achteraf niet verleend had mogen worden, zoals door verweerder ter zitting is gesteld, doet niet af aan het beeld dat door deze gedragingen van het bestuursorgaan bij een redelijk denkende burger, en dus bij verzoekster, heeft kunnen ontstaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de gedragingen van verweerder in dit verband dan ook worden gekwalificeerd als een toezegging.

(…)

6.5 (…)

Op dit moment ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de belangenafweging in afwachting van de beslissing op bezwaar in het voordeel van verzoekster te laten uitvallen. Daarbij weegt voor de voorzieningenrechter mee dat onvoldoende duidelijk is geworden welke concrete bedreigde belangen er aan de kant van verweerder zijn naast het algemeen belang dat is gediend bij handhaving. (…)”

2.22.

Bij beslissing op bezwaar van 6 maart 2020 heeft het bevoegd gezag van de gemeente het bezwaar van [eiser 1] ongegrond verklaard. Het door [eiser 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 6 maart 2020 is door de rechtbank ongegrond verklaard bij uitspraak van 16 juli 2020.^[2]De Afdeling heeft op 17 november 2020 het door [eiser 1] ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard.^[3]In de uitspraak van de Afdeling is geoordeeld dat [eiser 1] niet met succes een beroep kan doen op het overgangsrecht of op het vertrouwensbeginsel.

2.23.

Over het beroep van [eiser 1] op het overgangsrecht overwoog de Afdeling in de uitspraak van 17 november 2020:

“(…)

3.3.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2102, is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien is voortgezet. Daarom is het in dit geval aan [eiser 1] B.V. om aannemelijk te maken dat het pand op 30 juni 2017 werd gebruikt voor horeca.

3.4.

De voorzieningenrechter acht met de rechtbank aannemelijk dat door [persoon] op de peildatum belegde broodjes, koffie en frisdrank werden verkocht. Dat is namelijk vermeld op reclameborden die te zien zijn op een foto van Google Streetview uit 2017. Daarop staat ook Turkse pizza vermeld. Daarnaast werden broden verkocht. Te zien is dat die op stellages achter de toonbank zijn uitgestald. Verder valt op grond van door [eiser 1] B.V. overgelegde foto's niet uit te sluiten dat ook broodjes shoarma werden verkocht en dat er enige zitgelegenheid was. De verkoop van patat heeft [eiser 1] B.V. niet aannemelijk gemaakt. Verder zijn de door haar ingebrachte verklaringen van klanten over de aard van het bedrijf onvoldoende overtuigend, mede omdat de onafhankelijkheid van die verklaringen onvoldoende vaststaat.

Gelet hierop, en de ruimtelijke uitstraling vanaf de straat die op de peildatum in hoofdzaak wees op de verkoop van brood en belegde broodjes, acht de voorzieningenrechter evenals de rechtbank niet door [eiser 1] B.V. aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het pand op de peildatum als horeca dient te worden aangemerkt. Daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat het overgangsrecht uit artikel 22.2, onder b, van de planregels niet van toepassing is op het gebruik als wokrestaurant, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden. Het betoog faalt.”

2.24.

Over het beroep van [eiser 1] op het vertrouwensbeginsel overwoog de Afdeling in de uitspraak van 17 november 2020:

“5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is onder meer vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.

5.2.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat [eiser 1] B.V. geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Daarbij spelen de onderstaande omstandigheden een rol. Die omstandigheden dienen te worden beschouwd in het licht van de omstandigheid dat [eiser 1] B.V. al in de procedure tegen de verlening van de exploitatievergunning werd bijgestaan door een professioneel gemachtigde.

Op zichzelf klopt de stelling van [eiser 1] B.V. dat in de brief van 6 juni 2017 staat dat voor het gebruik als wokrestaurant geen omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig was. In de brief is echter ook vermeld dat het beoogde gebruik wel in strijd zou zijn met het nieuwe bestemmingsplan " [naam bestemmingsplan 1] ". Ook is vermeld dat de aanhoudingsplicht van artikel 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht niet geldt voor gebruik, zodat het college genoodzaakt was een aanvraag aan het oude bestemmingsplan te toetsen. Uit deze brief volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter duidelijk dat alleen geen omgevingsvergunning voor het gebruik als wokrestaurant was vereist voor zover dat gebruik onder gelding van het toenmalige bestemmingsplan " [naam bestemmingsplan 2] " zou worden aangevangen. Op 30 juni 2017 is het nieuwe bestemmingsplan " [naam bestemmingsplan 1] " in werking getreden. Dit betekent dat als het gebruik als wokrestaurant voor die datum was aangevangen, het gebruik onder het gebruiksovergangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan zou zijn toegestaan. Dat was echter niet zo. Pas rond 1 maart 2018 is [eiser 1] B.V. begonnen met de verbouwing. Het gebruik als wokrestaurant is in augustus 2018 aangevangen. Dit betekent dat [eiser 1] B.V. ruim voor aanvang van de verbouwing op de hoogte kon en moest zijn van de omstandigheid dat het gebruik, indien dit zou aanvangen na 30 juni 2017, niet langer zou worden toegestaan.

Voorts kan in de exploitatievergunning die bij besluit van de burgemeester van 30 juni 2017 is verleend niet als een zodanig duidelijke toezegging worden gelezen dat [eiser 1] B.V. de waarschuwing uit de brief van 6 juni 2017 kon negeren.

Verder zijn de nieuwe afvoerkanalen, installaties, de verandering van de voorgevel en ter hoogte van de begane grond en de gevelreclame weliswaar bedoeld voor de wijziging van het gebruik naar horeca, maar voor het oorspronkelijke gebruik als bakker zouden dergelijke zaken ook nodig kunnen zijn geweest. Bovendien levert zowel het oude als het nieuwe bestemmingsplan geen weigeringsgrond op die in de weg stond aan het verlenen van omgevingsvergunning voor deze bouwkundige ingrepen. Daarom bestaan in de verleende omgevingsvergunning van 17 juli 2018 voor de afvoerkanalen de installaties, de correspondentie daarover en de omgevingsvergunning voor het veranderen van de voorgevel ter hoogte van de begane grond en het plaatsen van gevelreclame van 21 juni 2018 geen toezeggingen over het toegestane gebruik als bedoeld in het bestemmingsplan.”

2.25.

Na de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2020 heeft [eiser 1] haar bedrijfsactiviteiten in de bedrijfsruimte gestaakt.

3.Het geschil

3.1.

[eiser 1] en [eiser 2] vorderen dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I. voor recht verklaart dat de gemeente jegens [eiser 1] en [eiser 2] onrechtmatig heeft gehandeld en gehouden is alle schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, als gevolg hiervan aan [eiser 1] en [eiser 2] te vergoeden;

II. de gemeente te veroordelen in de kosten van deze procedure, alsmede in de nakosten.

3.2.

[eiser 1] en [eiser 2] leggen aan hun vordering samengevat, het volgende ten grondslag.

De gemeente heeft onrechtmatig gehandeld in de zin van artikel 6:162 Burgerlijk Pro Wetboek (BW) jegens [eiser 1] en [eiser 2] . Zij heeft namelijk onjuiste informatie verstrekt in de vorm van het afgeven van onjuiste en onzorgvuldige besluiten. Daardoor zijn [eiser 1] en [eiser 2] op het verkeerde been gezet.

[eiser 1] en [eiser 2] hebben er gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat het gebruik van de bedrijfsruimte als horecaruimte was toegestaan. Dat vertrouwen is niet alleen gebaseerd op de op 30 juni 2017 verleende exploitatievergunning, maar ook op de handelwijze van de gemeente daarna. Bij de behandeling van het bezwaar tegen de exploitatievergunning heeft de gemeente de verlening van die vergunning verdedigd en gezegd dat het gebruik als restaurant was toegestaan op basis van het overgangsrecht. Daarnaast heeft de gemeente op 17 juli 2018 een omgevingsvergunning verleend voor een rookgasafvoer ten behoeve van horeca en op 21 juni 2018 heeft de gemeente een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigingen van de voorgevel en het aanbrengen van gevelreclame.

Achteraf is gebleken dat de gemeente een fout heeft gemaakt en dat zij de exploitatievergun-ning niet had mogen verlenen, omdat deze in strijd was met het nieuwe bestemmingsplan. Als de gemeente de aanvraag voor de exploitatievergunning deugdelijk had getoetst en de exploitatievergunning direct had geweigerd, dan zou [eiser 1] nooit zijn opgericht en zou zij nooit hebben geïnvesteerd in de totstandkoming van een restaurant in de bedrijfsruimte. Doordat het gebruik van de bedrijfsruimte als horecaruimte later toch niet bleek te zijn toegestaan, heeft [eiser 1] haar bedrijfsactiviteiten moeten staken.

Onterecht is dat de gemeente aan [eiser 1] en [eiser 2] tegenwerpt dat zij op basis van het besluit van 6 juni 2017 hadden kunnen weten dat het nieuwe bestemmingsplan geen horeca meer toestond. Bij haar besluitvorming nadien heeft de gemeente zelf niet gehandeld naar de uitgangspunten van het nieuwe bestemmingsplan. Als de gemeente al niet wist hoe het zat, hoe kan zij dan verwachten dat een burger dat wel weet.

3.3.

De gemeente voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] , met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren, hoofdelijke veroordeling van [eiser 1] en [eiser 2] in de proceskosten en nakosten, te vermeerderen met wettelijke rente.

3.4.

In het kader van haar verweer voert de gemeente onder meer het volgende aan.

De gemeente heeft niet onrechtmatig gehandeld jegens [eiser 1] en [eiser 2] . Zij kunnen niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gehad dat horeca was toegestaan onder het nieuwe bestemmingsplan. Op basis van het besluit van 6 juni 2017 wisten [eiser 1] en [eiser 2] , althans hadden zij moeten weten, dat onder het nieuwe bestemmingsplan horeca juist niet meer was toegestaan in de bedrijfsruimte. Zij kunnen dus niet op het verkeerde been zijn gezet. Het verlenen van een exploitatievergunning is bovendien geen toezegging dat ook een omgevingsvergunning zal worden verleend. In de bestuursrechtelijke procedures is het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] op het vertrouwensbeginsel al beoordeeld en afgewezen.

Bovendien zijn [eiser 1] en [eiser 2] twee verschillende rechtspersonen. Noch jegens [eiser 1] , noch jegens [eiser 2] is voldaan aan alle vereisten voor aansprakelijkheid. Zo lijdt [eiser 2] geen schade en staat zij buiten de omgevingsvergunningen. [eiser 1] staat op haar beurt buiten de exploitatievergunning, zodat zij aan die vergunningverlening geen gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen om te mogen exploiteren in de bedrijfsruimte. Ook is er geen causaal verband tussen het gestelde onrechtmatig handelen en de gestelde schade van [eiser 1] en moet de schade wegens eigen schuld voor rekening van [eiser 1] en Dov Meloblijven. [eiser 1] is gaan investeren zonder dat zij zelf over een exploitatievergunning beschikte en zonder dat zij heeft afgewacht totdat de omgevingsvergunning van 17 juli 2018 onherroepelijk was. Ten slotte hebben [eiser 1] en [eiser 2] onvoldoende gesteld voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure.

3.5.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat de aan [eiser 2] op 30 juni 2017 verleende exploitatievergunning een verkeerde beslissing bevat, omdat daarin ten onrechte niet aan het nieuwe bestemmingsplan is getoetst. Dat hiermee een fout is gemaakt, betekent echter nog niet dat de gemeente daardoor onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser 2] of [eiser 1] . De exploitatievergunning is immers uitsluitend verleend aan [eiser 2] en zij heeft die vergunning feitelijk niet gebruikt. Overigens hebben [eiser 1] en [eiser 2] zelf ook gesteld dat zij aan hun vordering niet een onrechtmatig overheidsbesluit ten grondslag leggen.

4.2.

Gelet op de door [eiser 1] en [eiser 2] aan hun vordering ten grondslag gelegde verwijten moet worden beoordeeld of [eiser 1] en [eiser 2] er als gevolg van de besluitvorming en/of uitlatingen van de gemeente gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij onder het nieuwe bestemmingsplan een fastfoodrestaurant mochten exploiteren in de bedrijfsruimte. Als dat het geval is, kan sprake zijn van onrechtmatig handelen van de gemeente, omdat inmiddels vaststaat dat in de bedrijfsruimte geen fastfoodrestaurant mag worden geëxploiteerd. De aansprakelijkheid van de gemeente berust dan op door haar verstrekte onjuiste informatie.

4.3.

Of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder de inhoud van het bestemmingsplan en de aard en inhoud van besluiten, informatie en gedragingen van de gemeente, alsmede hetgeen [eiser 1] en [eiser 2] daaromtrent redelijkerwijs hebben mogen begrijpen. Vereist is dat degene die een beroep doet op gewekte verwachtingen, gerechtvaardigd op verstrekte informatie mocht afgaan, hetgeen ook inhoudt dat hij niet beter had moeten weten.

4.4.

Getoetst aan de hiervoor geformuleerde maatstaf is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen bij [eiser 1] en [eiser 2] . Dat oordeel zal hierna worden toegelicht, waarbij zal worden ingegaan op de verschillende van belang zijnde omstandigheden.

De inhoud van het nieuwe bestemmingsplan

4.5.

Begin 2017 hadden [naam 2] en [naam 1] het plan om de bedrijfsruimte te huren en daarin op termijn (na verbouwingswerkzaamheden) een fastfoodrestaurant te exploiteren. Weliswaar gold begin 2017 het oude bestemmingsplan, waarin horeca ter plaatse was toegestaan, maar toen was ook al duidelijk dat er een nieuw bestemmingsplan zou komen. Begin 2016 had het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan ter inzage gelegen en op 5 april 2017 werd dat door de gemeenteraad vastgesteld. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan was horeca ter plaatse (behoudens overgangsrecht) niet meer toegestaan.

4.6.

De rechtbank gaat ervan uit dat [eiser 1] en [eiser 2] in de eerste helft van 2017 op de hoogte waren van de inhoud van het (ontwerp van het) nieuwe bestemmingsplan, omdat zij vanaf in elk geval begin 2017 werden bijgestaan door een bestuursrechtadvocaat die namens [eiser 2] de aanvraag van 28 maart 2017 voor een omgevingsvergunning heeft gedaan. Aangenomen mag worden dat die advocaat heeft onderzocht wat het geldende bestemmingsplan inhield en eveneens is nagegaan of er een nieuw bestemmingsplan in voorbereiding was. Voor zover [eiser 2] er op die manier al niet bekend mee was dat het bestemmingsplan zou wijzigen, is zij daarover uitdrukkelijk door de gemeente geïnformeerd in het besluit van 6 juni 2017 (zie 2.8).

De betekenis van de exploitatievergunning van 30 juni 2017

4.7.

[eiser 1] en [eiser 2] beroepen zich in de eerste plaats op de aan [eiser 2] verleende exploitatievergunning van 30 juni 2017. Op basis daarvan hebben zij er echter niet van mogen uitgaan dat horeca in de bedrijfsruimte was toegestaan onder het nieuwe bestemmingsplan. Hierbij is zowel de inhoud van het besluit van 30 juni 2017 van belang als de inhoud van de kort daarvoor genomen beslissing van 6 juni 2017 op de aanvraag voor een omgevingsvergunning.

4.8.

In de beslissing van 6 juni 2017 staat dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning (het veranderen van het gebruik van een deel van de bedrijfsruimte van bakkerij/detailhandel naar horeca) moet worden getoetst aan het oude bestemmingsplan, omdat het nieuwe bestemmingsplan ten tijde van dat besluit nog niet in werking is getreden, en dat horeca onder het oude bestemmingsplan is toegestaan. Daarnaast staat in de beslissing van 6 juni 2017 expliciet dat toetsing aan het nieuwe bestemmingsplan tot een weigering van de aanvraag zou hebben geleid. Gelet op deze laatste mededeling hadden [eiser 1] en [eiser 2] moeten begrijpen dat horeca onder het nieuwe bestemmingsplan in beginsel niet meer was toegestaan.

4.9.

In het besluit van 30 juni 2017 is de aanvraag voor een exploitatievergunning niet getoetst aan het (op diezelfde dag in werking getreden) nieuwe bestemmingsplan, maar is de aanvraag blijkens de tekst van het besluit (zie 2.9) getoetst aan het oude bestemmingsplan. Overwogen is dat het exploiteren van een horecabedrijf in overeenstemming is met het oude bestemmingsplan. Om die reden is in het besluit van 30 juni 2017 de exploitatievergunning verleend.

4.10.

Gelet op de inhoud van de besluiten van 6 juni en 30 juni 2017 hadden [eiser 1] en [eiser 2] dus moeten begrijpen dat horeca in de bedrijfsruimte wel was toegestaan onder het oude bestemmingsplan, maar dat dat onder het nieuwe bestemmingsplan in beginsel niet meer was toegestaan. Dat staat aan het ontstaan van gerechtvaardigd vertrouwen op dat moment in de weg. [eiser 1] en [eiser 2] waren toen nog bezig met de voorbereiding van hun plannen voor het fastfoodrestaurant en zij wilden eerst nog verbouwingswerkzaamheden uitvoeren. Daarmee was voor [eiser 1] en [eiser 2] dus duidelijk dat zij pas geruime tijd na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan met hun horeca-activiteiten in de bedrijfsruimte zouden starten, terwijl het nieuwe bestemmingsplan dergelijke activiteiten ter plaatse niet meer toestond.

4.11.

Dat [eiser 1] er, naar zij stelt, vanwege de verlening van de exploitatievergunning aan [eiser 2] op mocht vertrouwen dat ook aan [eiser 1] als opvolgend rechtspersoon een exploitatievergunning zou worden verleend en dat die verlening slechts een formaliteit zou zijn, volgt de rechtbank niet. Dat standpunt van [eiser 1] stuit af op hetgeen hiervoor is overwogen. Op basis van de besluiten van 6 juni en 30 juni 2017 wist [eiser 1] immers dat de aan [eiser 2] verleende exploitatievergunning was gebaseerd op het oude bestemmingsplan, terwijl een nieuwe aanvraag (door [eiser 1] ) zou moeten worden beoordeeld op grond van het nieuwe bestemmingsplan, terwijl dat nieuwe bestemmingsplan geen horeca meer toestond.

Besluiten en gedragingen van de gemeente van na de exploitatievergunning

4.12.

Vervolgens is de vraag of op basis van de latere besluiten en gedragingen van de gemeente – en dus in weerwil van hetgeen [eiser 1] en [eiser 2] hadden moeten begrijpen op basis van het nieuwe bestemmingsplan en de besluiten van 6 juni en 30 juni 2017 – [eiser 1] en [eiser 2] redelijkerwijs mochten verwachten dat horeca in de bedrijfsruimte was toegestaan onder het nieuwe bestemmingsplan. In dit verband beroepen [eiser 1] en [eiser 2] zich op de omstandigheid dat de gemeente in de bezwaarprocedure de exploitatievergunning van 30 juni 2017 heeft verdedigd met het argument dat het gebruik van de bedrijfsruimte als horeca onder het overgangsrecht valt. Ook beroepen zij zich erop dat de gemeente de omgevingsvergunningen van 21 juni 2018 en 17 juli 2018 heeft verleend.

Het overgangsrecht

4.13.

Aangezien [eiser 1] en [eiser 2] ervan uit moesten gaan dat horeca in de bedrijfsruimte in beginsel niet meer was toegestaan onder het nieuwe bestemmingsplan, gaat het er in de kern om of zij hebben mogen verwachten dat (voortgezet) gebruik als horeca onder het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan viel. Dat overgangsrecht en het beroep daarop door [eiser 1] en [eiser 2] zijn in de bestuursrechtelijke procedures tegen de omgevingsvergunning van 17 juli 2018 en tegen het handhavingsbesluit van 29 april 2019 aan de orde geweest. De bestuursrechters hebben geoordeeld dat het overgangsrecht niet van toepassing is op het gebruik als fastfoodrestaurant. Daartoe is, kort gezegd, overwogen dat gebruik als horeca dat onder het oude bestemmingsplan was toegestaan maar strijdig is met het nieuwe bestemmingsplan, weliswaar mag worden voortgezet onder het nieuwe bestemmingsplan maar dat dat voortgezette, strijdige gebruik niet mag toenemen ten opzichte van de peildatum (30 juni 2017). Het strijdige gebruik is in dit geval wel toegenomen, omdat op 30 juni 2017 een bakkerij werd geëxploiteerd en daarbij sprake was van in hoofdzaak detailhandel en geen of in mindere mate horeca. Met de latere exploitatie als fastfoodrestaurant door [eiser 1] is niet langer sprake van detailhandel maar grotendeels of uitsluitend van horeca. Daarmee is sprake van een toename van het (met het nieuwe bestemmingsplan strijdige) gebruik als horeca. Dat staat aan een geslaagd beroep op het overgangsrecht in de weg. Aldus het oordeel in de bestuursrechtelijke procedures.

4.14.

Aangezien in de procedures bij de bestuursrechter is geoordeeld dat het feitelijke gebruik van de bedrijfsruimte op 30 juni 2017 hoofdzakelijk detailhandel was, en geen of slechts in beperkte mate horeca, moet er in beginsel van worden uitgegaan dat [eiser 1] en [eiser 2] bekend waren met die feitelijke situatie. Gelet hierop en gelet op het in de bestuursrechtelijke procedures verworpen beroep op het vertrouwensbeginsel, ligt het dan op de weg van [eiser 1] en [eiser 2] om feiten en omstandigheden aan te voeren op basis waarvan zij niettemin redelijkerwijs mochten begrijpen dat het gebruik als fastfoodrestaurant onder het overgangsrecht viel, in die zin dat van toegenomen strijdig gebruik geen sprake was. Dergelijke feiten of omstandigheden hebben [eiser 1] en [eiser 2] niet aangevoerd.

4.15.

De verwijzing door [eiser 1] van het standpunt van de gemeente in de bezwaarprocedure tegen de exploitatievergunning, dat horeca onder het overgangsrecht valt, is in dit geval onvoldoende. Daartoe is het volgende van belang. Bij dat bezwaar draaide het vooral om de ontvankelijkheid van de indiener van het bezwaarschrift. Uit de beslissing op bezwaar blijkt dat ook het strijdige gebruik als horeca onder het nieuwe bestemmingsplan en het overgangsrecht tijdens de hoorzitting aan de orde zijn geweest. De gemeente heeft zich toen op het standpunt gesteld dat het strijdige gebruik als horeca onder het overgangsrecht valt. Niet duidelijk is geworden waar de gemeente dat standpunt op baseerde of welke argumenten zij daarvoor had. Ook is niet gesteld of gebleken dat de gemeente op dit punt onderzoek had gedaan. Uit de uitspraken van de bestuursrechters komt naar voren dat (de bestuursrechtadvocaat van) [eiser 2] zich in eerder contact met de gemeente had beroepen op het overgangsrecht. Kennelijk heeft de gemeente dat standpunt overgenomen zonder onderzoek te doen naar de feitelijke situatie. Dat neemt echter niet weg dat ervan moet worden uitgegaan dat [eiser 1] en [eiser 2] zelf op de hoogte waren van de voor het overgangsrecht relevante feitelijke situatie op 30 juni 2017 (hoofdzakelijk gebruik als bakkerij/detailhandel en geen of slechts in beperkte mate horeca) en dat zij zodoende wisten, of hadden kunnen weten, dat het door hen beoogde gebruik van de bedrijfsruimte als uitsluitend horeca tot een toename van het strijdig gebruik zou leiden. Gelet op dat verschil tussen het bestaande feitelijke gebruik en het voorgenomen gebruik had voor [eiser 1] en [eiser 2] dus duidelijk moeten zijn dat een voorgenomen gebruik als uitsluitend horecagelegenheid op basis van het overgangsrecht niet was toegestaan. [eiser 1] en [eiser 2] kunnen bovendien alleen een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen doen als zij de gemeente volledige en juiste informatie hebben verstrekt over de feitelijke situatie in het contact dat er kennelijk tussen hun advocaat en de gemeente is geweest. Of die informatieverstrekking volledig en juist is geweest, kan de rechtbank niet vaststellen omdat [eiser 1] en [eiser 2] daar niets over hebben gesteld.

4.16.

Voornoemde omstandigheden in aanmerking genomen, kunnen [eiser 1] en [eiser 2] niet gerechtvaardigd erop hebben vertrouwd dat zij op grond van het overgangsrecht een fastfoodrestaurant konden gaan exploiteren.

4.17.

De rechtbank gaat er overigens van uit dat [eiser 1] en [eiser 2] zich ervan bewust waren dat onder het nieuwe bestemmingsplan horeca niet meer was toegestaan én dat dat problematisch zou zijn met het oog op het door hen beoogde te exploiteren restaurant. Dat leidt de rechtbank af uit de omstandigheid dat al in maart 2017 (met bijstand van een advocaat) de eerste vergunningaanvragen werden gedaan, terwijl op dat moment duidelijk was dat voorlopig nog niet zou kunnen worden gestart met het fastfoodrestaurant omdat eerst nog verbouwingswerkzaamheden moesten worden uitgevoerd. Uit het feit dat toen al wel vergunningaanvragen zijn ingediend, maakt de rechtbank op dat [eiser 1] en [eiser 2] destijds onder ogen hebben gezien dat zij niet vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan zouden kunnen starten met het restaurant en om die reden alvast een exploitatievergunning hebben aangevraagd in een poging om op die manier (in elk geval op papier) een gebruiksrecht veilig te stellen, kennelijk met het doel om op die manier te proberen een beroep te doen op voortgezet gebruik. Ook dat staat aan gerechtvaardigd vertrouwen in de weg.

De betekenis van de besluiten van 21 juni 2018 en 17 juli 2018

4.18.

Aan de besluiten van 21 juni 2018 en 17 juli 2018 komt niet de betekenis toe die [eiser 1] en [eiser 2] daaraan toekennen, reeds gelet op hetgeen hiervoor over het overgangsrecht is overwogen. In aanvulling daarop geldt bovendien nog het volgende.

4.19.

In het besluit van 21 juni 2018 heeft de gemeente een omgevingsvergunning verleend aan [eiser 1] voor, kort gezegd, het aanbrengen van gevelreclame. Als voorwaarde daarbij is vermeld dat dat is toegestaan “met behoud van de bestemming als detailhandel”. Gelet op deze voorwaarde kunnen [eiser 1] en [eiser 2] op basis van die vergunning redelijkerwijs niet hebben begrepen dat horeca als bestemming was toegestaan onder het nieuwe bestemmingsplan. Detailhandel is immers iets wezenlijk anders dan horeca.

4.20.

Aan het besluit van 17 juli 2018, waarbij aan [eiser 1] een omgevingsvergunning is verstrekt voor het aanpassen van de rookgasafvoer ten behoeve van horeca, kan naar zijn aard geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend, omdat dat een primair besluit was dat nog niet onherroepelijk was. Tegen dat besluit stond bezwaar open en door derden is ook daadwerkelijk bezwaar gemaakt. Na heroverweging heeft de gemeente in de beslissing op bezwaar de vergunning vervolgens alsnog geweigerd.

Conclusie en proceskosten

4.21.

De conclusie is dat de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] moeten worden afgewezen, omdat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld en niet aansprakelijk is jegens [eiser 1] en [eiser 2] . De andere verweren van de gemeente kunnen daarom onbesproken blijven.

4.22.

[eiser 1] en [eiser 2] zijn in het ongelijk gesteld en moeten daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht € 714,00

- salaris advocaat € 1.228,00 (2 punten × € 614,00)

- nakosten
€ 178,00(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

totaal € 2.120,00

4.23.

De wettelijke rente over de proceskosten is toewijsbaar zoals vermeld in de beslissing.

4.24.

De proceskostenveroordeling wordt hoofdelijk uitgesproken. Dat betekent dat [eiser 1] en [eiser 2] beide door de gemeente kunnen worden aangesproken tot betaling van de proceskosten. Als de één (een deel) aan de gemeente betaalt, hoeft de ander dat (deel van het) bedrag niet meer te betalen.

4.25.

De proceskostenveroordeling zal uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] af,

5.2.

veroordeelt [eiser 1] en [eiser 2] hoofdelijk in de proceskosten van € 2.120,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eiser 1] en [eiser 2] niet tijdig aan de proceskostenveroordeling voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro over de proceskosten vanaf veertien dagen na betekening van het vonnis,

5.3.

verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.T. Kruis, rechter, bijgestaan door mr. K.E. Beerlage, en in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2026.

Afwijzing vordering wegens onrechtmatig handelen gemeente inzake exploitatie fastfoodrestaurant

Uitspraak

RECHTBANK Amsterdam

1.[eiser 1] B.V.,2. [eiser 2] B.V.,

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling

5.De beslissing

Voetnoten