ECLI:NL:RBAMS:2025:5916

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK AMSTERDAM

Afdeling privaatrecht, voorzieningenrechter civiel

zaaknummer / rolnummer: C/13/766745 / KG ZA 25-216 EAM/JD

Vonnis in kort geding van 30 juni 2025

in de zaak van

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

BIDFOOD B.V.,

gevestigd te Ede,

eiseres bij dagvaarding van 28 maart 2025,

advocaat mr. J.M. Gerretsen te Amsterdam,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE AMSTERDAM,

zetelend te Amsterdam,

gedaagde,

advocaat mr. F.J.J. Cornelissen en mr. W. van Leeuwen te Arnhem,

1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

EXPLOITATIEMAATSCHAPPIJ WHEERE B.V.,

gevestigd te Amsterdam,

advocaten mr. A.R. Klijn en mr. R.P. Fennis te Amsterdam,
2. de commanditaire vennootschap
MARKTKWARTIER C.V.,

gevestigd te Rotterdam,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

MARKTKWARTIER AMSTERDAM BEHEER B.V.,

gevestigd te Nieuwegein,
advocaten: mr. J.R. van Angeren en mr. A.A. al Khatib,
gevoegde partijen.

Partijen zullen hierna respectievelijk Bidfood, de Gemeente, Wheere, en (gevoegde partijen 2 en 3 gezamenlijk) Marktkwartier worden genoemd.

1.De procedure

Bij elk een afzonderlijke incidentele conclusie tot voeging hebben Wheere en Marktkwartier verzocht te worden toegelaten aan de zijde van de Gemeente. Bidfood heeft daartegen geen verweer gevoerd. Ter zitting van 5 juni 2025 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken tot voeging toegewezen. Bidfood heeft de vorderingen zoals omschreven in de dagvaarding toegelicht. De Gemeente heeft verweer gevoerd aan de hand van een vooraf ingediende conclusie van antwoord. Wheere en Marktkwartier hebben verweer gevoerd aan de hand van de vooraf ingediende incidentele conclusies tot voeging. Alle partijen hebben producties en een pleitnota ingediend.

Ter zitting waren aanwezig:

aan de kant van Bidfood:

- mr. Gerretsen met kantoorgenoot mr. I.L. Haverkate;

- [naam 1] , regiomanager Noord-West bij Bidfood;

- [naam 2] , vestigingsmanager bij Bidfood;

aan de kant van de Gemeente:

- mr. Cornelissen, mr. Van Leeuwen, en mr. M. Jonkers;

- [naam 3] , projectleider grondzaken;

- [naam 4] , jurist;

aan de kant van Wheere:

- mr. Klijn en mr. Fennis;
- [naam 5] , general counsel Sligro Food Group;

aan de kant van Marktkwartier:

- mr. Van Angeren en mr. Al Khatib.

Vonnis is (na uitstel) bepaald op heden.

2.De feiten

2.1.

Bidfood is een levensmiddelengroothandel die is gevestigd op het Food Center Amsterdam (het FCA). Het FCA is een bedrijventerrein voor ‘buik- en servicebedrijven’ van circa 24 hectare, gelegen tussen de Jan van Galenstraat en de Haarlemmerweg. De grond is eigendom van de Gemeente. Op het FCA zijn momenteel circa 45 bedrijven (groothandels) gevestigd.

2.2.

In februari 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders (het College) een Ambitiedocument voor de herstructurering van het FCA gepubliceerd. Bij besluit van de gemeenteraad van 18 februari 2010 is het Ambitiedocument vastgesteld. In dit document staat (voor zover hier van belang) het volgende.

“(…) De gemeente Amsterdam heeft reeds in 2004 besloten dat deze plek behouden moet blijven voor het FCA. Wel zullen de food gerelateerde bedrijven wiens verzorgingsgebied overwegend buiten Amsterdam ligt (de zogenaamde mainportbedrijven (…) worden benaderd voor een verplaatsing naar een locatie buiten de ring van Amsterdam of elders. De overgebleven bedrijven zullen op ongeveer twee derde van het terrein geherhuisvest worden. (…). De resterende ruimte komt beschikbaar voor andere functies, voornamelijk woningen. (…)”

2.3.

Tussen 2010 en 2013 is de herontwikkeling van het FCA Europees aanbesteed door middel van een concurrentiegerichte dialoog. De Gemeente heeft op 30 maart 2010 een Selectieleidraad gepubliceerd waarin informatie is opgenomen over (kort gezegd en voor zover hier van belang) het aan te besteden project van herstructurering en herontwikkeling van het terrein (‘het Project’), en over de uitvoering van de grondexploitatie, de ontwikkeling en realisatie van het vastgoed en beheer en exploitatie van het (niet openbaar toegankelijke) Food Center, gedurende 25 jaar (‘de Opdracht’). In de Selectieleidraad zijn de hoofdlijnen geschetst van een met de Opdrachtnemer te sluiten ‘realisatie- en exploitatieovereenkomst’: de REOK. Met betrekking tot erfpacht staat in de Selectieleidraad (voor zover hier van belang) het volgende.

“(…)
18.1. De Gemeente geeft op het door de Opdrachtnemer gewenste moment (…) de gronden en opstallen in het Plangebied die in volle eigendom zijn of komen bij de Gemeente in erfpacht uit aan de Opdrachtnemer.
(…)”

2.4.

Op 19 juli 2010 heeft de Gemeente de Consultatieleidraad gepubliceerd, waarbij een ‘Notitie met hoofdlijnen concept REOK van 19 juli 2010’ is gevoegd. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende.

“(…)
10.3. Bij uitgifte van grond in erfpacht ten behoeve van de realisatie van het nieuwe Vastgoed - hetzij aan Opdrachtnemer, hetzij aan derden zoals Buikbedrijven - dient de erfpachter aan de Gemeente een canon te betalen, gebaseerd op de vloeroppervlakte in m2 bvo, de erfpachtrechtelijke bestemming, de grondprijs per m2 bvo voor die bestemming en het gemeentelijke canonpercentage. (…)

(…)

11.2.

De Gemeente geeft op het door de Opdrachtnemer gewenste moment (…) de gronden en opstallen in het Plangebied die op de datum van ondertekening van de REOK in volle eigendom zijn of binnen de genoemde termijn van vijf jaar zijn gekomen bij de Gemeente in voortdurende erfpacht uit aan de Opdrachtnemer.

(…)”

2.5.

Op 6 juni 2012 heeft de Gemeente de Leidraad Definitieve Inschrijving gepubliceerd op basis waarvan gegadigden worden gevraagd om hun definitieve inschrijving in te dienen. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende:

“(…)
IV. MINIMUMEISEN DEFINITIEVE INSCHRIJVING(…)

27.1.

De Definitieve Inschrijving dient betrekking te hebben op het gehele Plangebied. Het Plangebied dient integraal te worden herontwikkeld tot één gebied bestaande uit drie componenten:

a. Een nieuw Food Center;

b. Een voor een ieder openbaar toegankelijk deel;

c. De Centrale Markthal.
(…)
27.4. De Definitieve Inschrijving dient te voorzien in minimaal 95.000 m2 B.V.O. bedrijfs- en ondersteunende ruimte (mede omvattende het niet openbare deel van de Centrale Markthal), exclusief parkeerplaatsen op één aaneengesloten en afgesloten Food Center.
27.5. Het Food Center dient te worden ingevuld met uitsluitend Buikbedrijven en Servicebedrijven.
(…)”

2.6.

Als bijlage bij de Leidraad Definitieve Inschrijving is gevoegd een nieuwe versie van de REOK van 6 juni 2012. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende:

“(…) 25. Erfpachtuitgifte

25.1.

De Gemeente geeft alle ondergrond van al het in het Plangebied nieuw te realiseren Vastgoed met aanhorigheden in erfpacht uit aan de Opdrachtnemer dan wel aan de door de Opdrachtnemer aangewezen derde(n). De uitgifte in erfpacht betreft zowel de percelen op het Food Center als het niet afgesloten gedeelte van het Plangebied. Het Openbaar gebied, de Besloten buitenruimte en de ondergrond van de Brede School worden niet in erfpacht uitgegeven, maar blijven / komen in volle eigendom van de Gemeente.

(…)”

2.7.

Op 10 juli 2012 heeft de Gemeente een Nota van Inlichtingen (NvI) gepubliceerd. Na het publiceren van de NvI is een aantal wijzigingen doorgevoerd in de tekst van de REOK. Vervolgens is op 23 juli 2012 een gewijzigde versie van de REOK gepubliceerd. Voor zover hier van belang geldt dat artikel 25 in die versie als volgt is gewijzigd.

“(…) 25. Erfpachtuitgifte

25.1.

De Gemeente geeft alle ondergrond van al het in het Plangebied nieuw te realiseren Vastgoed met aanhorigheden in erfpacht uit aan de door de Opdrachtnemer aan te wijzen partij. (…)”

2.8.

Vervolgens hebben er twee extra dialoogrondes plaatsgevonden, waarna de Gemeente op 19 november 2012 aan de gegadigden een brief met uitnodiging tot definitieve inschrijving FCA heeft verstuurd. Daarbij is een herziene definitieve versie van de REOK van 19 november 2012 als bijlage gevoegd. Artikel 25.1 is daarin ten opzichte van de versie van 23 juli 2012 niet gewijzigd.

2.9.

Op 19 december 2013 is de opdracht gegund aan een consortium van Ballast Nedam Bouw & Ontwikkeling B.V. en VolkerWessels Vastgoed B.V. De definitieve REOK van 19 december 2013 is door het consortium en de Gemeente ondertekend op 14 mei 2014. Artikel 25.1 is in de ondertekende REOK ongewijzigd overgenomen en is gelijk aan de tekst zoals hiervoor onder 2.7 is weergegeven.

In de considerans van de ondertekende REOK staat voor zover hier van belang het volgende:

“(…) N. Partijen streven ter zake van het Plangebied de navolgende doelstellingen na:
(…) 10. Het door de Opdrachtnemer gedurende 25 jaar voeren van het beheer en de exploitatie van het Food Center Amsterdam.

O. De REOK heeft het karakter van een concessie, hetgeen inhoudt dat voor de duur van de REOK de primaire verantwoordelijkheid voor het Plangebied ligt bij de Opdrachtnemer en de rol van de Gemeente in beginsel is beperkt tot het faciliteren van- en controleren op de voortgang van de uitvoering van de REOK door de Opdrachtnemer. (…)”

2.10.

Het consortium heeft vervolgens de commanditaire vennootschap Marktkwartier opgericht, die via contractsoverneming de positie van het consortium onder de REOK heeft overgenomen.

2.11.

Op 26 november 2015 is Vereniging Herstructurering Food Center Amsterdam (VH) opgericht om namens de betrokken ondernemers op het FCA te kunnen onderhandelen over collectieve afspraken die aan de basis liggen van een transitie naar een nieuw FCA.

2.12.

Op 16 december 2015 hebben Marktkwartier en VH een Principeakkoord gesloten. Daarin hebben partijen (voor zover hier van belang) het volgende vastgelegd.

“(…) Marktkwartier verbindt zich aan alle nu gevestigde bedrijven op het FCA — op de voorwaarden beschreven in dit akkoord — een aanbieding te doen voor hervestiging op basis van koop. (…)”

2.13.

Op 1 juni 2016 is het Bestemmingsplan Food Center Amsterdam (het 2e herstelbesluit, of het moederplan) vastgesteld, dat op 29 juli 2016 onherroepelijk is geworden. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende:

“(…) Het programma voor het nieuwe FCA dient minimaal 95.000 m2 bvo bedrijfsruimte te omvatten, exclusief parkeren. Een dergelijke omvang wordt voldoende geacht voor de huisvesting van de huidige buikbedrijven alsmede een groeibehoefte. (…)”

2.14.

Op 19 april 2017 hebben Marktkwartier (aangeduid als MK) en VH een Hoofdlijnen Overeenkomst (hierna: HLO) gesloten. De HLO bouwt voort op en komt in de plaats van het Principeakkoord van 16 december 2015. In de HLO staat (voor zover hier van belang) het volgende.

(…) e. De huidige Ondernemers (…), die ook lid zijn van de VH hebben bij voorrang recht op vestiging op het nieuwFCA met minimaal dezelfde bedrijfsomvang, mits de activiteiten vallen binnen de formule van het nieuwFCA.

(…)

8.3

MK en VH zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor vaststelling en verfijning van voorlopige plaatsingsscenario’s waarin herhuisvesting van de Ondernemers in het nieuwFCA voorgesteld wordt. (…) MK neemt bij het doen van Aanbiedingen aan Ondernemers de door het OHT definitief vastgestelde Plaatsingsscenario’s in acht (…)”

2.15.

Bij besluit van 25 september 2018 (wijzigingsplan Food Center Amsterdam – 1e wijziging) is de conserverende bestemming “bedrijventerrein” van het noordelijke deel omgezet in de bestemming “bedrijventerrein- uit te werken”.

2.16.

In februari 2019 heeft Marktkwartier in aanvulling op de HLO aan de ondernemers die in aanmerking komen voor hervestiging op het nieuwe FCA een Voorlopig Individueel Aanbod (hierna: het VIA) gedaan, met dien verstande dat wanneer de herontwikkeling in een verder stadium zou zijn, aan de ondernemers die het VIA hebben ondertekend, uiterlijk vóór 31 december 2023, een Definitief Individueel Aanbod (hierna: het DIA) zou worden gedaan. In totaal is door Marktkwartier aan 45 ondernemers een VIA gedaan. Bidfood heeft geen VIA ontvangen.

2.17.

In het eerste kwartaal van 2021 is door de leden van VH een coöperatieve vereniging opgericht onder de naam Coöperatieve Vereniging Food Center Amsterdam U.A. (de Coöperatie). Doel was dat deze rechtspersoon erfpachter zou worden van de op het FCA te realiseren collectieve voorzieningen.

2.18.

Bij besluit van 6 juli 2021 is een tweede wijzigingsplan vastgesteld dat voorziet in een wijziging van de conserverende bestemming van de zuidzijde van het terrein naar de bestemming “woongebied- uit te werken”.

2.19.

De gemeente heeft vervolgens vier plannen ter uitwerking van het globale bestemmingsplan ter inzage gelegd. Bij besluit van het College van 12 oktober 2023 is een van deze uitwerkingsplannen vastgesteld, die betrekking heeft op fase 1 van het nieuwe Food Center (UP-1). Bidfood heeft op 21 november 2023 beroep ingesteld tegen dit plan. Een ander uitwerkingsplan, met betrekking op het westelijke deel van het woongebied (UP-3), is bij besluit van 2 juli 2024 vastgesteld. Bidfood heeft op 13 augustus 2024 beroep ingesteld tegen dit plan. Twee nog ter inzage gelegde, nog niet vastgestelde uitwerkingsplannen betreffen fase 2 van het nieuwe Food Center (UP-2) en het oostelijke deel van het woongebied (UP-4).

2.20.

Nadat het Marktkwartier en VH niet lukte om tot overeenstemming te komen over de inhoud van de DIA’s zijn zij in 2023 onder begeleiding van een mediator tot een Vaststellingsovereenkomst (hierna: VSO) gekomen en zijn de onderhandelingen hervat. Op grond van de VSO werd de termijn voor het uitbrengen van de DIA’s verlengd naar 1 juli 2024.

2.21.

Marktkwartier en VH zijn vervolgens tot overeenstemming gekomen over de tien belangrijkste punten met betrekking tot de DIA’s in een Hoofdlijnenakkoord (hierna: HLA). VH had wel het voorbehoud gemaakt van goedkeuring door haar algemene leden vergadering (ALV). Op 19 juli 2024 heeft de ALV van VH gestemd over het HLA, waarbij geen goedkeuring werd verleend omdat niet de vereiste meerderheid van 70% van de stemmen, maar 65,7% werd bereikt. Uiteindelijk zijn de VIA’s niet omgezet in DIA’s.

2.22.

Bij brief van 8 juli 2024 heeft Bidfood de Gemeente het volgende geschreven.

“(…) Bidfood maakt zich zorgen om haar toekomst op het FCA. Aan die zorgen liggen diverse redenen ten grondslag. Kort gezegd komt het erop neer, dat de herontwikkeling van het FCA niet integraal plaatsvindt, waardoor Bidfood het risico loopt, dat hervestiging en/of uitbreiding van haar bedrijf niet meer mogelijk is als gevolg van eerder in procedure gebrachte ruimtelijke plannen en ontwikkelingen.
(…)
[naam 6] /Sligro en [naam 7] /Hanos [hebben] dus inmiddels duidelijkheid over hun voorlopig ontwerp voor hun nieuwbouw terwijl nog steeds onduidelijk [is] waar en onder welke voorwaarden Bidfood zich op het nieuwe FCA zal kunnen hervestigen; allemaal onzekerheden en risico’s die er
nietzijn rondom de binnen het plangebied van UP1 voorgenomen hervestiging van [naam 6] /Sligro en [naam 7] /Hanos.
(…)

De REOK is naar de mening van Bidfood echter wel uitvoerbaar indien de gemeente (i) een integraal plan met toelichting (…) publiceert waarin rekenschap wordt gegeven van alle voorgenomen gronduitgiften die in het kader van de herontwikkeling van het FCA zouden plaatsvinden, waaronder mede begrepen de voorgenomen uitgiften aan [naam 6] /Sligro, [naam 7] /Hanos en Bidfood en (ii) belanghebbenden (…) een termijn van dertig kalenderdagen gunt om daartegen op te komen. (…)

Namens Bidfood verzoek ik de gemeente dan ook – en zonodig dient de gemeente dit verzoek op te vatten als een sommatie – zich te onthouden van gronduitgiften op het nieuwe FCA (…) zolang niet met Bidfood overeenstemming is bereikt over de gronduitgifte ten behoeve van de realisatie van de herhuisvesting van Bidfood op het nieuwe FCA.(…)”

2.23.

Bij brief van 4 oktober 2024 gericht aan VH heeft Marktkwartier de HLO opgezegd.

2.24.

Op 27 februari 2025 heeft Marktkwartier de Gemeente verzocht om twee rechten van erfpacht uit te geven. Zij heeft Wheere aangewezen voor het perceel dat bij dat het verzoek is aangeduid als Perceel A en wijst zichzelf aan voor het perceel dat is aangeduid als perceel B.

2.25.

Op 12 maart 2025 is in het Gemeenteblad de ‘Kennisgeving voornemen tot uitgifte in erfpacht van percelen grond Food Center Amsterdam’ gepubliceerd, waarmee de Gemeente haar voornemen bekend heeft gemaakt om de paars gemarkeerde percelen in de hieronder weergegeven kaart op korte termijn in erfpacht uit te geven aan Wheere (perceel A) en Marktkwartier (perceel B).

In de kennisgeving licht de Gemeente ook toe dat zij voor toekomstige uitgiften in het plangebied niet steeds een afzonderlijke publicatie zal plaatsen in het Gemeenteblad. In het kader van transparantie zal zij op haar website een kaart en een lijst plaatsen waarop de uitgiften inzichtelijk zullen worden gemaakt. Verder wordt aangekondigd dat bij toekomstige uitgiften niet steeds een opschortende termijn in acht genomen zal worden.

2.26.

Bij dagvaardingen van 28 maart 2025 hebben VH en 24 buikbedrijven in kort geding gevorderd (kort gezegd en voor zover hier van belang) dat de Gemeente wordt verboden om over te gaan tot uitgifte aan Marktkwartier (of een aan haar of aan haar vennoten gelieerde partij) van een of meer erfpachtrecht(en) of andere zakelijke genotsrechten ten aanzien van kadastrale percelen zoals hierboven weergegeven, onder 2.25, voor wat betreft de met de blauwe lijn omgrensde gedeelten daarvan (zoals nadere aangeduid in een productie bij een akte eiswijziging), op straffe van dwangsommen. Eisers in die procedure hebben aan die vordering ten grondslag gelegd (voor zover hier van belang) dat de Gemeente in strijd handelt met de Didam-criteria. Bij vonnis van 18 juni 2025 zijn de gevraagde voorzieningen geweigerd.

3.Het geschil

3.1.

Bidfood vordert samengevat -

primair

I De Gemeente te gebieden de kennisgeving in het Gemeenteblad van 12 maart 2025, nummer 104897, van het voornemen tot uitgifte in erfpacht van percelen grond Food Center Amsterdam in te trekken, op straffe van dwangsommen;

II De Gemeente te verbieden om over te gaan tot uitgifte aan Wheere dan wel aan Marktkwartier C.V. van een erfpachtrecht aangaande (een gedeelte van) het perceel, zoals met hoofdletter A aangeduid op de kaart in de kennisgeving in het Gemeenteblad van 12 maart 2025, kadastraal bekend als gemeente Sloten (N.H.)., sectie C, nummer 10100 (gedeeltelijk), 10101, 10102 (gedeeltelijk), 10107, 10108, 10109, 10110 (gedeeltelijk), 10111 (gedeeltelijk), 10731, 10739 (gedeeltelijk), 10933 (gedeeltelijk) 10938, 12152 (gedeeltelijk) en 12216 (gedeeltelijk), danwel de hier aangeduide gronden of enig gedeelte daarvan over te dragen of in gebruik te geven, op straffe van een dwangsom;

III De Gemeente te verbieden om over te gaan tot uitgifte aan Marktkwartier C.V. van een erfpachtrecht aangaande (een gedeelte van) het perceel, zoals met hoofdletter B aangeduid op de kaart in de kennisgeving in het Gemeenteblad van 12 maart 2025, aangaande, kadastraal als gemeente Sloten (N.H.), sectie C, nummer 9897, 9898, 10225 en 12152 (allen gedeeltelijk), danwel de hier aangeduide gronden of enig gedeelte daarvan over te dragen of in gebruik te geven, op straffe van een dwangsom;

IV De Gemeente te verbieden om over te gaan tot uitgifte van een erfpachtrecht danwel overdacht of ingebruikgeving aangaande enig perceel op het Food Center Amsterdam zonder van haar voornemen daartoe een afzonderlijke publicatie in het Gemeenteblad te hebben geplaatst met de kennisgeving dat partijen die zich niet kunnen verenigen met dat voornemen de mogelijkheid wordt geboden om uiterlijk 20 kalenderdagen na de publicatiedatum een gerechtelijke procedure in kort geding aanhangig te maken tegen de Gemeente alsmede de kennisgeving dat indien binnen deze termijn een kort geding aanhangig is gemaakt, de Gemeente tot de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam geen uitvoering zal geven aan het voornemen waartegen in het kort geding maatregelen worden geëist, op straffe van een dwangsom;

subsidiair

V De Gemeente te verbieden om over te gaan tot uitgifte van een erfpachtrecht aangaande enig perceel op het Food Center Amsterdam zolang het in deze te wijzen vonnis geen kracht van gewijsde heeft, zulks op straffe van een dwangsom;

VI De Gemeente, mits door Bidfood binnen drie maanden na betekening van dit vonnis, een bodemprocedure aanhangig is gemaakt waarin zij een verbod vordert om over te gaan tot de in de Kennisgeving omschreven uitgiftes in erfpacht, te verbieden om over te gaan tot uitgifte van een erfpachtrecht aangaande enig perceel op het Food Center Amsterdam zolang er geen sprake is van een in kracht van gewijsde gegaan vonnis in die bodemprocedure, op straffe van een dwangsom;

primair en subsidiair

VII De Gemeente te veroordelen in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover, als deze niet binnen twee weken na het in deze te wijzen vonnis zijn voldaan.

3.2.

Bidfood heeft – samengevat – het volgende aan haar vorderingen ten grondslag gelegd.

Artikel 25.1 van de REOK, waarin staat dat de Gemeente alle ondergrond van al het in het plangebied nieuw te realiseren vastgoed met aanhorigheden in erfpacht uitgeeft aan de door de Marktkwartier aan te wijzen partij, is als zodanig in strijd met de wet c.q. het Didam-arrest. De gemeente moet immers als overheidslichaam alle potentiële gegadigden de ruimte bieden om mee te dingen naar de erfpachtrechten die worden uitgegeven op het FCA. Dat zou gelden als de Gemeente de herontwikkeling van het FCA zelf zou hebben uitgevoerd (actief grondbeleid); dus heeft dat ook te gelden als de Gemeente ervoor kiest om de herontwikkeling krachtens een concessie door een ander uit te laten voeren.

Als de Gemeente gronden op het FCA in erfpacht wil uitgeven, en mogelijk niet alle buikbedrijven op het FCA kunnen worden geherhuisvest, dient de Gemeente daarbij de beginselen van transparantie en gelijkheid in acht te nemen. Bidfood beschouwt zichzelf als een serieuze gegadigde voor het perceel zoals met hoofdletter A aangeduid op de kaart in de Kennisgeving.

Op grond van het door de Gemeente vastgestelde beleid mocht Bidfood erop vertrouwen dat zij binnen afzienbare tijd een aanbieding zou ontvangen voor herhuisvesting op het nieuwe Food Center. Maar de Gemeente laat na toe te zien op de naleving van de projectkaders waarbinnen zij de uitwerking van dit beleid overlaat aan Marktkwartier. Daarmee schiet de gemeente tekort in de zorgplicht die zij op grond van het door haar vastgestelde beleid en de daarin gedane toezeggingen heeft jegens de op het FCA gevestigde buikbedrijven, en handelt zij in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De door de Gemeente toegestane wijziging van de spelregels door Marktkwartier kwalificeert als een wezenlijke wijziging van de REOK in de zin van artikel 2:163g van de Aanbestedingswet. Dit betekent dat de gemeente op grond van artikel 2:163a van de Aanbestedingswet gehouden is een nieuwe aanbestedingsprocedure te organiseren voor de herstructurering van het FCA.

3.3.

De Gemeente, Wheere, en Marktkwartier voeren ieder afzonderlijk verweer.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, (nader) ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

Bidfood heeft, gelet op de aard van deze procedure, een spoedeisend belang bij haar vorderingen.

4.2.

Dit geschil gaat in de kern om de vraag of de Gemeente gerechtigd is om een (of meerdere) recht(en) van erfpacht uit te geven aan Wheere en aan Marktkwartier.

Didam-criteria

4.3.

De vordering ten laste van de Gemeente is mede gegrond op de zogenaamde Didam-regels die volgen uit de twee door de Hoge Raad gewezen Didam-arresten (26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 en 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661). De kern van deze arresten is uiteengezet in het recent gewezen vonnis in kort geding van 18 juni 2025 van deze rechtbank (zie 2.26). De ‘Didam-criteria’ zijn niet beperkt tot de verkoop van onroerende zaken, maar gelden ook als de overheid gronden in erfpacht uitgeeft, onroerend goed verhuurt of grond ruilt. In zoverre valt het in erfpacht uitgeven van percelen grond door de Gemeente eveneens onder deze Didam-criteria.

4.4.

In lijn met het vonnis in kort geding van 18 juni 2025 wordt geoordeeld dat geen sprake is van strijd met de Didam-criteria, reeds omdat de herontwikkeling van het FCA-terrein in 2010-2013 openbaar is aanbesteed en is gegund aan Marktkwartier. De overwegingen die tot dit oordeel leidden worden in dit vonnis, voor zover hier van belang, herhaald.

4.5.

De aanbesteding heeft plaatsgevonden tegen de voorwaarden zoals opgenomen in de REOK. Artikel 25.1 van de REOK voorziet in de mogelijkheid van uitgifte van erfpachtrechten door de Gemeente aan een door Marktkwartier aan te wijzen partij. De Gemeente heeft met de in 2010-2013 doorlopen Europese aanbestedingsprocedure voldaan aan de plicht om het voornemen tot uitgifte bekend te maken en aan de plicht om een selectieprocedure tijdig aan te kondigen en te houden. Er is een concurrentiegerichte dialoog als procedure gevolgd. Daarmee heeft de Gemeente gelijke mededingingsruimte geboden aan potentiële gegadigden in een transparante selectieprocedure. Elke potentiële gegadigde heeft zich kunnen melden om een kans te maken om het gebied te herontwikkelen inclusief grondexploitatie en erfpachtuitgifte, inclusief de daarbij behorende bevoegdheid om aan te wijzen welke partij op welk perceel een erfpachtrecht krijgt. De criteria op basis waarvan de winnaar van de procedure zou worden geselecteerd waren vooraf duidelijk. Degene die bereid was de herstructurering op de meest voordelige wijze uit te voeren zou winnen.

4.6.

Het was vooraf duidelijk dat de winnaar van de aanbesteding het aanwijsrecht zou krijgen en dat dit aanwijsrecht de mogelijkheid inhield om te bepalen welke partij op welke plek in het nieuwe FCA terecht zou komen. Dit stond aanvankelijk letterlijk in artikel 25.1 van de bij de Leidraad Definitieve Inschrijving gevoegde concept-REOK van 6 juni 2012 (zie 2.6), die in het kader van de Europese aanbesteding is openbaar gemaakt. Tijdens de aanbestedingsprocedure, met publicatie op 23 juli 2012, is artikel 25.1 van de REOK vervolgens door de Gemeente aangepast. In plaats van dat gesproken wordt van erfpachtuitgifte door de Gemeente “aan de opdrachtnemer dan wel aan de door de Opdrachtnemer aangewezen derde(n)”, wordt sinds die aanpassing gesproken van erfpachtuitgifte door de Gemeente aan “de door de Opdrachtnemer aan te wijzen partij” (zie 2.7). Marktkwartier mag dus op grond van artikel 25.1 van de REOK – die uiteindelijk in de getekende versie van de REOK ongewijzigd is overgenomen (zie 2.9) – Wheere en zichzelf aanwijzen als partij aan wie de erfpacht moet worden uitgegeven, zoals zij op 27 februari 2025 heeft gedaan.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

4.7.

Het aanwijsrecht dat Marktkwartier toekomt op grond van de REOK brengt mee dat de partij die zij aanwijst voor een bepaald perceel, de enige gegadigde is voor de uitgifte van erfpacht ten aanzien van dat perceel. Dat Bidfood zichzelf als serieuze gegadigde beschouwt voor perceel A betekent niet dat de gemeente gehouden is om aan het aanwijsrecht van Marktkwartier voorbij te gaan. Integendeel: de Gemeente is in beginsel gehouden tot nakoming van de REOK (inclusief het daarin opgenomen artikel 25.1) die met inachtneming van beginselen van transparantie en gelijkheid (zie hiervoor) tot stand is gekomen.

4.8.

Bidfood stelt dat de Gemeente niettemin dient in te grijpen omdat zij beleid heeft vastgesteld, op grond waarvan Bidfood gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat zij binnen afzienbare tijd een aanbieding zou ontvangen voor herhuisvesting op het nieuwe FCA. Bidfood acht het in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat de Gemeente de projectkaders, die zij in vastgesteld beleid heeft vormgegeven, niet bewaakt. Dit gestelde gerechtvaardigde vertrouwen baseert Bidfood op het Ambitiedocument (zie 2.2) en op de in de REOK (zie 2.9) vastgelegde projectkaders.

Het Ambitiedocument

4.9.

Bidfood wijst specifiek op de volgende in het Ambitiedocument geformuleerde ambitie:
“(…) De ambitie van de gemeente is om te komen tot een duurzame, economische herontwikkeling van het FCA. Het FCA wordt een modern en dynamisch foodcenter, waarbij zekerheid wordt geboden aan de gevestigde en nog te vestigen buikbedrijven, met oog voor efficiënte bedrijfs- processen, hygiëne en duurzaamheid. Dit vraagt om (deels) nieuwe gebouwen die functioneel zijn, een overzichtelijke openbare ruimte waar (vracht)auto’s goed kunnen manoeuvreren en een modern, ruimte-efficiënt concept (…)”.

Verder beroept Bidfood zich op de volgende twee, in het Ambitiedocument geformuleerde minimumeisen en de daarbij beschreven context.

(…)

4.10.

Uit deze passages van het Ambitiedocument blijkt dat rekening is gehouden met hervestiging van de huidige buikbedrijven (waaronder Bidfood) en dat is beoogd dat het nieuwe FCA daarvoor voldoende ruimte biedt. Hierover zijn partijen het kennelijk eens; de Gemeente heeft in dit kort geding de ambitie om deze buikbedrijven ook op het nieuwe FCA te behouden opnieuw onderschreven. Wat partijen verdeeld houdt is de het standpunt van Bidfood, dat er op neerkomt dat de Gemeente pas tot uitgifte van erfpacht mag overgaan wanneer zij een integraal plan met toelichting publiceert waarin rekenschap wordt gegeven van alle voorgenomen gronduitgiften in het kader van de herontwikkeling van het FCA, en waarbij belanghebbenden een termijn wordt gegund om daartegen op te komen. De gronduitgifte kan volgens Bidfood vervolgens alleen plaatsvinden als alle ondernemers die voor hervestiging in aanmerking wensen te komen zich met dit plan kunnen verenigen.

4.11.

Los van de vraag of Bidfood in zijn algemeenheid rechten kan ontlenen aan het Ambitiedocument, vindt dit standpunt geen steun in de tekst daarvan, waarin niets staat over deze werkwijze. Tegenover de meer algemeen geformuleerde ambities en minimumeisen in het Ambitiedocument staat het concreet geformuleerde aanwijsrecht in de REOK, die tijdens de aanbestedingsprocedure (zoals hiervoor overwogen) duidelijk was. De door Bidfood voorgestane werkwijze zou dit aan Marktkwartier toegekende aanwijsrecht uithollen. Het zou daarmee immers aan de voorwaarde worden onderworpen van instemming van alle ‘ondernemers die voor hervestiging in aanmerking komen’. Gelet op de inhoud van het Ambitiedocument, en op de omstandigheid dat het vooraf duidelijk was dat de concessiehouder een aanwijsrecht zou verkrijgen, wordt geoordeeld dat Bidfood aan het Ambitiedocument geen gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen op erfpachtuitgifte volgens de door haar voorgestane werkwijze.

De REOK

4.12.

Bidfood heeft verder aangevoerd dat Marktkwartier in strijd handelt met de in de REOK overeengekomen projectkaders, meer in het bijzonder de daarin bepaalde Mijpaaldata. Volgens die data had 15% van het ‘conform de Stedenbouwkundige Visie op het Food Center te realiseren metrage B.V.O. nieuwe bedrijfsruimte (uitgezonderd de Centrale Markthal)’ in aanbouw moeten zijn in 2021 en 30% daarvan in 2023. Deze eerste Mijlpalen zijn bij brief van de Gemeente van 17 maart 2021 met zes maanden verlengd. Bidfood stelt dat de Gemeente deze projectkaders niet voldoende heeft bewaakt en nakoming had moeten afdwingen, danwel tot eenzijdige opzegging van de REOK had moeten overgaan. Op grond van artikel 73.2 REOK heeft de Gemeente die bevoegdheid indien een Mijlpaaldatum met meer dan zes maanden wordt overschreden. Die opzeggingsbevoegdheid is, gelet op overschrijding van de Mijlpaaldata, ‘omgeslagen’ naar een opzeg
plicht, aldus Bidfood.

4.13.

Uit het betoog van Bidfood blijkt dat de vertraging van de herstructurering van het FCA en de onderhandelingen en besprekingen met de ontwikkelaar (Marktkwartier) en de Gemeente een bron van frustratie zijn. Opzegging van de REOK door de Gemeente is echter niet aan de orde, en dit heeft Bidfood in deze procedure ook niet gevorderd. De REOK met het daarin bepaalde aanwijsrecht van Marktkwartier is van kracht en moet door de Gemeente worden nagekomen. De stelling dat de werkzaamheden zijn vertraagd, en de Gemeente niet voldoende zou hebben gedaan om het project te bewaken, doet daaraan niet af.

Wezenlijke wijziging van de REOK?

4.14.

Bidfood voert verder nog aan dat de ‘door de gemeente toegestane wijziging van de spelregels’ kwalificeert als wezenlijke wijziging van de REOK in de zin van artikel 2.163g van de Aanbestedingswet. Bidfood heeft dit argument geen handen en voeten gegeven en niet toegelicht hoe deze gestelde grondslag zich verhoudt tot het gevorderde.

Conclusie en belangenafweging

4.15.

Dit alles betekent dat onvoldoende grondslag is voor toewijzing in dit kort geding van de vorderingen onder I, II, III, V, VI en VII. Een belangenafweging leidt niet tot een andere uitkomst. Bidfood stelt dat de voorgenomen uitgiftes in erfpacht van percelen A en B onomkeerbare gevolgen zullen hebben. Als dit vonnis in een later stadium zou worden vernietigd en het erfpacht al is vergeven zal Bidfood mogelijk genoegen moeten nemen met een schadevergoeding, wat zij niet wil. Echter is uit niets gebleken dat Bidfood op enig moment serieuze gegadigde is geweest voor deze percelen. In dit kort geding heeft zij enkel aangevoerd serieuze gegadigde te zijn voor perceel A, waarmee vaststaat dat zij geen of gering belang heeft bij het tegenhouden van de erfpachtuitgifte ten aanzien van perceel B. Ten aanzien van perceel A is Wheere (aangewezen door Marktkwartier) een serieuze gegadigde, die al plannen heeft gemaakt en een aannemer heeft gecontracteerd. Het belang van Bidfood om haar opties ten aanzien van dit perceel open te houden weegt niet op tegen het belang van Wheere om door te kunnen. Dat Bidfood het risico loopt om helemaal geen plek meer te kunnen krijgen op het nieuwe FCA is niet aannemelijk. De situatie van het huidige bedrijfspand van Bidfood valt binnen het gebied dat conserverend is bestemd. Dit betekent dat Bidfood haar huidige bedrijfspand kan behouden, ook op het nieuwe FCA. Zij stelt dat zij in dat geval wordt benadeeld ten aanzien van andere buikondernemingen, die zich in een nieuw pand zullen vestigen, maar dit gaat niet op. Net als voor de andere buikondernemingen geldt ook voor Bidfood, dat zij zich in een nieuw pand zal kunnen vestigen op het nieuwe FCA, mits zij daarover overeenstemming bereikt met Marktkwartier.

Toekomstige publicaties?

4.16.

De Gemeente heeft uit efficiëntie en doelmatigheidsoverwegingen ervoor gekozen om alle toekomstige uitgiften gelijktijdig bekend te maken, in plaats van steeds een afzonderlijke publicatie, en dat er op haar website een lijst wordt geplaatst waarop de uitgiften inzichtelijk worden gemaakt. Partijen die daartegen in bezwaar willen gaan hebben daarvoor één keer de gelegenheid. Anders dan Bidfood stelt is voldoende duidelijk waarop de uitgiften zullen zijn gebaseerd, namelijk op het aanwijsrecht van Marktkwartier. Voorshands wordt geoordeeld dat de Gemeente daarmee niet in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, het transparantiebeginsel, en het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit betekent dat het onder punt IV gevorderde eveneens zal worden afgewezen.

Proceskosten

4.17.

Bidfood zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente, Wheere, en Marktkwartier (voor ieder afzonderlijk) tot op heden begroot op:

- griffierecht € 714,00

- salaris advocaat € 1.107,00

- nakosten €
178,00

Totaal € 1.999,00.

Naast deze veroordeling, bestaat geen aanleiding voor een afzonderlijke proceskostenveroordeling in de incidenten tot voeging.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.

weigert de gevraagde voorzieningen,

5.2.

veroordeelt Bidfood in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente en begroot op € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 en de kosten van betekening indien dit vonnis wordt betekend,

5.3.

veroordeelt Bidfood tot betaling aan de Gemeente van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan,

5.4.

veroordeelt Bidfood in de proceskosten, aan de zijde van Wheere tot op heden begroot op € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 en de kosten van betekening indien dit vonnis wordt betekend,

5.5.

veroordeelt Bidfood tot betaling aan Wheere van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan,

5.6.

veroordeelt Bidfood in de proceskosten, aan de zijde van Marktkwartier tot op heden begroot op € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 en de kosten van betekening indien dit vonnis wordt betekend,

5.7.

veroordeelt Bidfood tot betaling aan Marktkwartier van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan,

5.8.

verklaart de veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. E.A. Messer, voorzieningenrechter, bijgestaan door mr. J. Dekker, en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2025.^[1]

Vonnis inzake kort geding over erfpachtuitgifte Food Center Amsterdam