ECLI:NL:RBAMS:2025:1314

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 24/3354

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2025 in de zaak tussen

Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen, uit Amsterdam,

Stichting The Rights Forum, uit Nijmegen,

samen te noemen: eiseressen

(gemachtigden: L.C. de Leeuw en G. Jonkman),

de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.

Inleiding

1.1.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de gedeeltelijke afwijzing door verweerder van het Woo-verzoek^[1]van 17 januari 2023.

1.2.

Eiseressen hebben op 17 januari 2023 een Woo-verzoek bij verweerder ingediend, waarin zij – samengevat – hebben verzocht om informatie vanaf 1 januari 2006 over het Nederlandse ontmoedigingsbeleid met betrekking tot economische banden met Israëlische nederzettingen. In het bijzonder vragen eiseressen informatie over de inhoud van dit ontmoedigingsbeleid en de gevallen waarin Nederlandse bedrijven, instellingen of organisaties zijn ontmoedigd om zaken te doen in Israëlische nederzettingen, op de Westelijke Jordaanoever (inclusief Oost-Jeruzalem) en/of de bezette Syrische Golanvlakte of met bedrijven die daar gevestigd of actief zijn.

1.3.

Op 20 juli 2023 en 31 augustus 2023 heeft verweerder twee deelbesluiten (de primaire besluiten) genomen. Hierbij zijn in totaal 394 (respectievelijk 189 en 205) documenten aan eiseressen verstrekt. Eiseressen hebben tegen deze deelbesluiten bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 2 mei 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseressen gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder ten aanzien van enkele documenten de weigeringsgrond gewijzigd en/of alsnog meer openbaar gemaakt.

1.4.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2025. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. S. Raterink, bijgestaan door [naam] en een (senior beleids)medewerker van de Directie Internationaal Ondernemen.

Beoordeling door de rechtbank

2.1.

De rechtbank beoordeelt de vraag of de gedeeltelijke weigering van het Woo-verzoek van eiseressen rechtmatig is. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseressen hebben aangevoerd, de beroepsgronden.

2.2.

De door verweerder (gedeeltelijk) geweigerde documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegestuurd. Eiseressen hebben aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte (delen van) documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De rechtbank heeft bij wijze van steekproef kennisgenomen van een aantal van deze documenten.

2.3.

Nederland heeft vanaf 2006 het beleid om Nederlandse bedrijven te ontmoedigen om zaken te doen in of met Israëlische nederzettingen in de bezette gebieden. De rechtbank heeft in de ongelakte stukken geconstateerd dat verweerder diverse passages heeft geweigerd openbaar te maken die geheel in lijn zijn met het reeds algemeen bekende ontmoedigingsbeleid. In een aantal geweigerde passages wordt bijvoorbeeld verwezen naar het ontmoedigingsbeleid en/of wordt het ontmoedigingsbeleid uitgelegd. Een deel van de documenten is inmiddels meer dan tien jaar oud. De rechtbank begrijpt zonder nadere toelichting niet waarom – zeker als verweerder juist handelt conform het ontmoedigingsbeleid – deze passages geweigerd worden.

2.4.

De rechtbank zal hierna per weigeringsgrond beoordelen of de motivering van verweerder de (gedeeltelijke) weigering van deze documenten kan dragen.

Weigering op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo (vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens)

3. Verweerder heeft de openbaarmaking van vijf documenten (gedeeltelijk) geweigerd, omdat deze documenten over vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens gaan. De rechtbank heeft door middel van een steekproef kennisgenomen van de documenten 1271449, 1271541 en 1261559. Het is de rechtbank niet gebleken dat dit documenten betreffen die vertrouwelijk aan verweerder zijn toegezonden en dat daarin gegevens zijn opgenomen die inzicht geven in de bedrijfsvoering van de betreffende bedrijven of organisaties. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de inhoud van de geweigerde passage uit document 1271449 niet dat dit vertrouwelijk aan verweerder is gecommuniceerd. Bovendien blijkt zonder nadere motivering ook niet welke bedrijfsgegevens in deze passage vertrouwelijk zijn. Ook van de (verouderde) bedrijfsgegevens in document 1271541 is niet gebleken dat deze vertrouwelijk aan verweerder zijn medegedeeld. De rechtbank merkt aanvullend op dat deze bedrijfsgegevens (deels) ook al in openbare bronnen vindbaar zijn. De geweigerde passage in document 1261559 betreft naar het oordeel van de rechtbank een beschouwing van een persoon en geen bedrijfs- of fabricagegegeven. Nu de toepassing van deze weigeringsgrond op meerdere documenten niet adequaat is gebleken, dient verweerder deze toepassing ervan op
alledocumenten opnieuw te beoordelen.

Weigering op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo (de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties)

4.1.

Verweerder heeft deze weigeringsgrond op ongeveer vijftig documenten toegepast. De rechtbank heeft weer bij wijze van steekproef kennisgenomen van een aantal documenten, namelijk 1261571, 1271576, 1326180, 1326324 en 1272098. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet voor al deze documenten voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

4.2.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst en context van de (gedeeltelijke) geweigerde documenten 1261571, 1271576 en 1326180 voldoende dat internationaal contact mogelijk stroever zal verlopen bij volledige openbaarmaking van deze documenten. Uit de geweigerde passages van deze documenten volgt onder meer vertrouwelijk verkregen informatie over het beleid van andere landen ten aanzien van handel in of met Israëlische nederzettingen. Verder leest de rechtbank in deze documenten opvattingen over de verhouding van het Nederlandse beleid ten opzichte van dat van andere landen. Openbaarmaking van deze documenten kan schade veroorzaken aan de diplomatieke betrekkingen met de in deze documenten genoemde landen. De rechtbank vindt dan ook dat verweerder deze (delen van) documenten terecht heeft geweigerd openbaar te maken.

4.3.

Dit geldt echter niet voor de geweigerde documenten 1326324 en 1272098. Deze documenten omschrijven namelijk slechts algemene bekendheden en feiten. Bovendien worden er geen andere landen in deze documenten genoemd. Zonder nadere motivering ontgaat het de rechtbank dan ook waarom verweerder deze documenten op deze weigeringsgrond heeft geweigerd. De rechtbank vindt gelet op het voorgaande dat verweerder deze weigeringsgrond ten onrechte op (delen van) deze documenten heeft toegepast. Verweerder zal daarom alle (behalve de onder overweging 4.2. genoemde) documenten met deze weigeringsgrond opnieuw moeten beoordelen.

Weigering op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer)

5.1.

De rechtbank heeft door middel van een steekproef kennisgenomen van een aantal ongelakte documenten waarop deze weigeringsgrond is toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten aanzien van deze documenten de weigeringsgrond correct toegepast. Voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte bedrijfsnamen heeft geweigerd op grond van deze weigeringsgrond, is dit uit de steekproef niet gebleken.

5.2.

De rechtbank heeft in het bijzonder de documenten bekeken die volledig zijn geweigerd op grond van deze weigeringsgrond. Onder meer heeft de rechtbank kennisgenomen van de documenten 1286140 en 1286136. Het betreft beide interne e-mailberichten van medewerkers van verweerder. In deze e-mailberichten wordt gesproken over de situatie van een natuurlijk persoon. De rechtbank stelt vast dat niet alle gegevens in deze e-mailberichten (direct) herleidbaar zijn tot deze natuurlijke persoon. Verweerder zal daarom in beginsel alle (delen van) documenten voor deze weigeringsgrond opnieuw moeten beoordelen. De rechtbank heeft daarbij wel twijfels of deze documenten geheel vallen binnen de reikwijdte van het verzoek van eiseressen en of zij dus gebaat zijn bij (gedeeltelijke) openbaarmaking van deze documenten. De rechtbank acht het in dit geval raadzaam dat partijen in overleg treden of een volledige herbeoordeling van deze weigeringsgrond nodig is of dat bijvoorbeeld volstaan kan worden met enkel een herbeoordeling van de op deze grond volledig geweigerde documenten.

Weigering op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo (de bescherming van andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens)

6.1.

Verweerder heeft deze weigeringsgrond aan de (gedeeltelijke) weigering van zes documenten ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft bij wijze van steekproef kennisgenomen van de documenten 1271512, 1280091 en 1261555. Verweerder heeft toegelicht dat het onder meer namen van bedrijven betreft die een exportkredietverzekering hebben aangevraagd, maar aan wie geen polis is uitgereikt. Het openbaar maken van deze namen zou inzicht geven in de bedrijfsvoering van deze bedrijven en de markten waarop zij zich willen begeven, hetgeen onevenredig benadelend zou kunnen werken.

6.2.

De rechtbank stelt vast dat in deze drie documenten bedrijfsnamen zijn gelakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van dit bedrijfsgegeven zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden welke schade deze bedrijven nu nog concreet zullen lijden bij openbaarmaking van deze documenten. Daarbij neemt de rechtbank ook in overweging dat deze documenten al zijn opgesteld in 2019 en 2020. Verweerder zal ook deze weigeringsgrond opnieuw moeten beoordelen en vervolgens opnieuw moeten motiveren of het belang van deze bedrijfs- en fabricagegegevens zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

Weigering op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen)

7.1.

Verweerder heeft voor een groot aantal documenten de openbaarmaking (gedeeltelijk) geweigerd op deze weigeringsgrond. Verweerder heeft toegelicht dat de documenten onder meer gaan over notulen van de ministerraad, onderraden, ministeriële commissies en overleggen tussen bewindspersonen. Verder gaat het onder meer om een appreciatie of advies van ambtenaren binnen een ambtelijk proces. Verweerder heeft erop gewezen dat openbaarmaking van dergelijke afwegingen/adviezen het functioneren van de Staat kunnen belemmeren omdat dit inzicht zou geven in de totstandkoming van deze afwegingen. Als ambtenaren niet vrijelijk van gedachten kunnen wisselen met elkaar zal het moeilijker zijn om de belangen van Nederland op allerlei terreinen te behartigen.

7.2.

De rechtbank heeft kennisgenomen van meerdere documenten die zijn geweigerd op deze weigeringsgrond. Uit een aantal documenten blijkt evident dat openbaarmaking het goed functioneren van de Staat zal schaden. De rechtbank wijst ter illustratie op de memo van de ministerraad in documentnummer 1271624. Verweerder heeft terecht gesteld dat openbaarmaking ertoe leidt dat deelnemers aan de ministerraad in de toekomst terughoudender zullen zijn met hetgeen zij in die vergaderingen bespreken.^[2]De overheid heeft er belang bij dat de deelnemers aan de ministerraad vrijelijk en in vertrouwen kunnen spreken en vrijelijk kunnen bepalen wat zij aan de orde stellen. Dit belang zou door

openbaarmaking onevenredig worden benadeeld.

7.3.

Verweerder heeft deze weigeringsgrond echter in andere documenten te extensief en generiek toegepast. Uit een aantal documenten blijkt namelijk niet zonder meer dat het goed functioneren van de Staat geschaad wordt bij openbaarmaking daarvan. Ter illustratie wijst de rechtbank op de documenten 1272525 en 1286326. Deze twee documenten bevatten weinig tot geen informatie die niet al algemeen bekend is. De rechtbank vindt op dit punt de motivering van verweerder ontoereikend. Verweerder zal dan ook de (delen van) documenten voor deze weigeringsgrond opnieuw moeten beoordelen.

Weigering op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo (onevenredige benadeling)

8.1.

Omdat voor de toepassing van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo sprake moet zijn van een uitzonderlijk geval, geldt voor het bestuursorgaan een verzwaarde motiveringsplicht.

8.2.

Verweerder heeft deze weigeringsgrond op ongeveer twintig documenten toegepast. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten 1326033 en 1261571. De rechtbank stelt vast dat document 1326033 informatie betreft afkomstig van een internetpagina. Onderaan het document staat namelijk de (voormalige) vindplaats van de informatie. De rechtbank heeft met een heel eenvoudige digitale zoekslag opnieuw gezocht naar deze informatie en heeft dit gemakkelijk kunnen vinden. Alleen daarom al begrijpt de rechtbank niet dat sprake is van een dermate uitzonderlijk geval dat openbaarmaking geweigerd moet worden. Ook voor document 1261571 vindt de rechtbank de motivering van verweerder ontoereikend. Verweerder zal daarom opnieuw voor alle (delen van) documenten moeten beoordelen of deze weigeringsgrond juist is toegepast en vervolgens nader moeten motiveren waarom deze weigeringsgrond is toegepast.

Weigering op grond van artikel 12 van de Douanewetboek van de Unie (het DWU)

9.1.

Eiseressen betogen dat verweerder de informatie niet mag weigeren openbaar te maken, omdat deze zou vallen onder de reikwijdte van artikel 12 van het DWU. Het DWU en de Algemene Douanewet staan namelijk niet op de lijst in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo, zodat de Woo van toepassing is.

9.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het DWU heeft, als internationaal voorschrift gesteld bij of krachtens een verdrag dat voor Nederland van kracht is, rechtstreekse werking binnen de Nederlandse rechtsorde. Het DWU geniet dan ook voorrang boven het nationale recht, zoals de Woo. Als de geheimhoudingsbepaling van artikel 12 van het DWU van toepassing is, kan dus geen sprake zijn van toepassing van de Woo.^[3]Dat de Algemene Douanewet en het DWU niet in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo zijn opgenomen, maakt dit niet anders. Dit doet namelijk niet af aan het feit dat het DWU rechtstreekse werking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde.

9.3.

De rechtbank heeft steekproefsgewijs kennisgenomen van de documenten 1272093 en 1272092. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het om documenten die vallen onder de reikwijdte van artikel 12 van het DWU. Verweerder heeft de openbaarmaking van deze documenten terecht geweigerd.

Weigering op grond van passages die buiten het verzoek van eisers vallen

10. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat verweerder mogelijk ten onrechte bepaalde delen van documenten heeft geweigerd omdat deze buiten het verzoek vallen. De rechtbank heeft steekproefsgewijs kennisgenomen van een aantal documenten. Daarbij heeft de rechtbank ook minimaal één van de door eiseressen genoemde documenten betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat deze delen van documenten niet binnen het verzoek van eiseressen vallen. Ter illustratie wijst de rechtbank op document 1271443. Verweerder heeft in dit document passages geweigerd die gaan over andere gebieden dan de Westelijke Jordaanoever of de bezette Golanhoogvlakte. Ook de geweigerde passages in document 1271452 gaan over andere gebieden. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt dus niet.

Overige beroepsgronden

11.1.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op begrijpelijke wijze toegelicht waarom eiseressen niet in de gelegenheid zijn gesteld om te reageren op eventuele beslissingen die gemaakt zijn met betrekking tot gegeven zienswijze(n). Verweerder heeft in dit geval namelijk geen gebruik gemaakt van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Ze waren dan ook niet verplicht om eiseressen hiertoe in de gelegenheid te stellen.

11.2.

Ten aanzien van de documentnamen op de inventarislijst heeft verweerder terecht gesteld dat de Woo geen verplichting kent tot het opstellen van een inventarislijst. In het verweerschrift heeft verweerder bovendien de specifieke vragen over documenten waarover eiseressen vragen hadden beantwoord. Eiseressen zijn dan ook niet in hun belangen geschaad.

11.3.

Verweerder heeft in het verweerschrift ook een toelichting gegeven op de documenten die volgens eiseressen ontbraken. Niet is gesteld dat deze toelichting onjuist is. De overige beroepsgronden van eiseressen slagen dus niet.

Conclusie en gevolgen

12.1.

Uit het voorgaande volgt dat aan het bestreden besluit meerdere gebreken kleven. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

12.2.

De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien. Evenmin ziet zij aanleiding voor toepassing van een bestuurlijke lus nu er meerdere gebreken zijn en een bestuurlijke lus naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze van het geschil zal inhouden. Verweerder zal daarom worden opgedragen om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw te beslissen op het bezwaar. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken.

12.3.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Eiseressen hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.^[4]

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseressen te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. R. van de Water en
mr. M.C. Eggink, leden,in aanwezigheid van mr. N.J.A. van Eck, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2025.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.