Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/4936
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. T.A. Vetter),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] en mr. F. Schuttenhelm).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een urgentieverklaring, op grond van Huisvestingsverordening Amsterdam (HVV 2020).
1.2.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 9 juni 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 16 september 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.3.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2.
2.1.
Eiseres heeft op 13 april 2022 een aanvraag gedaan voor een urgentieverklaring, omdat haar kinderen lijden onder de verslechterde relatie van eiseres en haar ex-man. Eiseres is een alleenstaande vrouw van (nu) 39 jaar. Eiseres ging in 2014 samen met haar toenmalige echtgenoot wonen aan de [adres] te Amsterdam, een tweekamerwoning van 48 m². Sinds 6 augustus 2020 zijn zij gescheiden. Samen hebben zij twee kinderen van (nu) 10 en 11 jaar oud. In het echtscheidingsconvenant staat dat eiseres en de kinderen de woning zullen verlaten. Eiseres heeft echter nog geen andere woning kunnen vinden, en woont met haar kinderen nog steeds samen met haar ex-man. In een civielrechtelijk kortgeding van 23 juli 2021 heeft eiseres de woning van haar ex-man opgeëist. De rechter heeft de vordering afgewezen, omdat van een onhoudbare situatie niet was gebleken.
Besluitvorming verweerder
2.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake is van drie weigeringsgronden die genoemd zijn in artikel 2.6.5 van de HVV 2020. Ten eerste is er volgens verweerder geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem omdat eiseres na de scheiding samen met haar ex-man in één woning woont. [1]
2.3.
Ten tweede is de situatie waarin eiseres verkeert volgens verweerder ontstaan door haar eigen keuzes en handelen. Eiseres heeft bij de scheiding de echtelijke woning niet opgeëist, terwijl zij wel de dagelijkse zorg heeft over haar kinderen. Eiseres had het huisvestingsprobleem dus kunnen voorkomen.
2.4.
Tot slot vindt verweerder dat het huisvestingsprobleem kan worden opgelost door gebruik te maken van een andere voorziening die meer passend is. Eiseres heeft op grond van verklaringen en foto’s willen aantonen dat zij en haar kinderen slachtoffer zijn van huiselijk geweld. In de gemeente Amsterdam zijn verschillende mogelijkheden voor hulpverlening in het geval van huiselijk geweld en kindermishandeling. Volgens verweerder kan eiseres onder andere terecht bij maatschappelijk werk, de Blijf-Groep en Ouder- en kindteams.
2.5.
Gelet op de hierboven genoemde drie algemene weigeringsgronden komt verweerder in dit besluit niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van sociale redenen [2] . Verweerder stelt zich in het kader van het beroep van eiseres op artikel 3 van het IVRK [3] op het standpunt dat hij zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Voor een toepassing van de hardheidsclausule ziet verweerder geen aanleiding, omdat niet is aangetoond dat sprake is van een levensbedreigende situatie.
Beoordeling door de rechtbank
3.
3.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder de urgentieverklaring op goede gronden heeft afgewezen.
3.2.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
.Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank stelt eiseres op één punt in het gelijk, namelijk dat verweerder ten onrechte vindt dat er geen sprake is van een urgent huisvestingsprobleem. Er zijn echter nog twee algemene weigeringsgronden van toepassing, waardoor verweerder de aanvraag van eiseres om een urgentieverklaring terecht heeft afgewezen. [4] Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank stelt eiseres op één punt in het gelijk, namelijk dat verweerder ten onrechte vindt dat er geen sprake is van een urgent huisvestingsprobleem. Er zijn echter nog twee algemene weigeringsgronden van toepassing, waardoor verweerder de aanvraag van eiseres om een urgentieverklaring terecht heeft afgewezen. [4] Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Urgent huisvestingsprobleem
4.
4.1.
Eiseres voert aan dat er sprake is van een urgent huisvestingsprobleem, omdat eiseres na de echtscheiding nog steeds in één woning woont met haar ex-man. De spanningen zijn hoog opgelopen tussen haar en haar ex-man. Dit uit zich niet alleen in verbale ruzies, maar ook in fysiek geweld en bedreigingen van de ex-man tegen eiseres en hun twee kinderen. De psychische en lichamelijke gevolgen zijn groot.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat de weigeringsgrond zoals neergelegd in artikel 2.6.5, eerste lid, onder b, van de HVV 2020 in dit geval niet van toepassing is. Eiseres is weliswaar niet dakloos, maar juist de huidige woonsituatie zorgt voor het huisvestingsprobleem. Veilig Thuis heeft geconstateerd dat de kinderen worden belast met communicatieproblemen tussen de ouders. Daarnaast hebben de ouders ruzies die voor spanningen in de woning zorgen. Daarom kan verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen beroep doen op de algemene weigeringsgrond die geldt indien de aanvrager gescheiden is en nog samen woont met de ex-partner. Deze beroepsgrond slaagt.
Eigen handelen
5.
5.1.
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat geen sprake is geweest van overmacht in haar situatie. Eiseres werd bij het opstellen van het echtscheidingsconvenant bijgestaan door een advocaat. Gebleken is echter dat de advocaat haar dusdanig onvoldoende heeft geïnformeerd over de nadeligheid van de afspraken dat dit zelfs tuchtrechtelijk verwijtbaar was. [5] Daarnaast voert eiseres aan dat zij wel voorafgaand aan het tekenen van het echtscheidingsconvenant contact heeft opgenomen met de afdeling Wonen. Het standpunt van verweerder hierover volgt zij dan ook niet. Bovendien heeft eiseres, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, de woning in kortgeding opgeëist en heeft zij alles gedaan wat redelijkerwijs tot haar mogelijkheden behoorde om het huisvestingsprobleem te voorkomen. [6]
5.2.
Verweerder werpt tegen dat eiseres op 15 juni 2020 zonder enig voorbehoud de afspraak heeft gemaakt dat het gebruiksrecht van de woning aan de [adres] toebedeeld wordt aan de ex-man en eiseres met de kinderen een aanvraag zal doen bij de gemeente voor een sociale huurwoning. Tot die tijd zal eiseres met haar kinderen verblijven op voornoemd adres. Hieruit blijkt volgens verweerder duidelijk dat eiseres de woning niet heeft opgeëist als bedoeld in de HVV 2020 en de Nadere regels. Vervolgens spant eiseres in mei 2021 een kort geding aan tegen haar ex-man om de woning (alsnog) op te eisen. Maar dit verzoek wordt door de rechter afgewezen. Verweerder heeft in het verweerschrift gewezen op rechtsoverweging 5.5 van het kortgeding vonnis. Daaruit volgt dat eiseres en haar ex-man kennelijk een plan B hadden, voor het geval eiseres niet voor een urgentie in aanmerking zou komen. In rechtsoverweging 5.6 wordt verder gesteld dat op de zitting is gebleken dat
‘wanneer het voor eiseres en de kinderen daadwerkelijk onmogelijk blijkt te zijn iets anders te vinden, er met de ex-echtgenoot te praten valt over - op termijn - zijn vertrek uit de woning. Ook kent verweerder betekenis toe aan het oordeel van de rechter in rechtsoverweging 5.5. dat
‘het voorshands onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat sprake is van een onhoudbare situatie waaraan acuut een einde moet komen, al is het natuurlijk verre van ideaal dat ex-echtelieden met opgroeiende kinderen noodgedwongen samen in een - kleine - woning verblijven.’
‘wanneer het voor eiseres en de kinderen daadwerkelijk onmogelijk blijkt te zijn iets anders te vinden, er met de ex-echtgenoot te praten valt over - op termijn - zijn vertrek uit de woning. Ook kent verweerder betekenis toe aan het oordeel van de rechter in rechtsoverweging 5.5. dat
‘het voorshands onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat sprake is van een onhoudbare situatie waaraan acuut een einde moet komen, al is het natuurlijk verre van ideaal dat ex-echtelieden met opgroeiende kinderen noodgedwongen samen in een - kleine - woning verblijven.’
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat eiseres van dit plan B gebruik heeft gemaakt. De rechtbank leest in het kortgedingvonnis dat partijen hebben afgesproken dat het plan B zou gelden, als duidelijk is dat eiseres niet voor een urgentie in aanmerking zou komen. Ten tijde van het kortgeding had eiseres nog geen aanvraag gedaan voor een urgentieverklaring. Nu de aanvraag is afgewezen, kan eiseres alsnog civielrechtelijk een beroep op nakoming doen van deze nadere afspraak met haar ex-man. Niet is gebleken dat eiseres enige stappen heeft gezet om haar ex-man op de gemaakte afspraak te wijzen en hem daaraan te houden. De mogelijkheid een beroep te doen op het plan B staat weliswaar niet in de beslissing op bezwaar, maar geldt naar het oordeel van de rechtbank als nadere invulling van de weigeringsgrond.
5.4.
De weigeringsgrond is naar het oordeel van de rechtbank terecht tegengeworpen, maar de rechtbank is van oordeel dat dit niet valt onder valt onder artikel 2.6.5, eerste lid, onder c, van de HVV 2020 zoals verweerder in het verweerschrift heeft gedaan. De mogelijkheid een civielrechtelijk procedure te starten valt onder artikel 2.6.5, eerste lid, onder d, van de HVV 2020. [7] De rechtbank passeert dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat eiseres hierdoor niet is benadeeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Voorliggende voorziening
6.
6.1.
Verweerder verwijst naar de mogelijkheid voor opvang via de GGD, of opvang via andere instanties, zoals Veilig Thuis of bij de Blijf Groep.
6.2.
Eiseres voert aan dat zowel de politie als Veilig Thuis op de hoogte zijn van de problematische woonsituatie. Aangezien eiseres nog met haar ex-man in een woning woont, probeert zij escalatie te voorkomen. Aangifte is zodoende niet mogelijk. Daarnaast hebben de politie en Veilig Thuis eiseres laten weten dat in een opvang voor haar nu geen plaats is, waardoor een andere voorziening niet voorliggend is, aldus eiseres.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit nog geen aanvraag voor opvang had ingediend. Daarna heeft eiseres wel een aanvraag voor toegang tot opvang en hulp na huiselijk geweld ingediend, maar deze aanvraag is afgewezen omdat niet is gebleken dat eiseres slachtoffer is van geweld in huiselijke kring en dat zij vanwege aspecten van veiligheid de thuissituatie moet verlaten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder een beroep kon doen op deze weigeringsgrond, omdat de rechtbank toetst aan de hand van de situatie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De vraag of de afwijzing van de aanvraag betekent dat er nu geen voorliggende voorziening meer is die het huisvestingsprobleem kan oplossen, behandelt de rechtbank dan ook niet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Hardheidsclausule
7.
7.1.
Eiseres doet een beroep op de hardheidsclausule. De voorliggende woonsituatie is volgens eiseres een zeer schrijnende woonsituatie die met het verloop van de tijd eerder zal verslechteren dan verbeteren. Daarnaast is sprake van een onvoorziene omstandigheid, namelijk dat sprake was van een misleidende en onvolledige informatievoorziening van de advocaat die eiseres bijstond in de echtscheidingsprocedure en van de door eiseres gesproken medewerker van de afdeling Wonen. Eiseres vertrouwde erop dat de informatie die zij kreeg juist en volledig was.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de besluitvorming omtrent de toepassing van de hardheidsclausule beoordelingsvrijheid toekomt, waardoor de rechtbank het bestreden besluit op dit punt terughoudend moet toetsen. Een beroep op de hardheidsclausule kan om die reden slechts bij uitzondering slagen, waarbij het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die tot toepassing van de hardheidsclausule leiden. De rechtbank stelt voorop begrip te hebben voor de moeilijke situatie van eiseres. Daartegenover staat echter het grote aantal urgentieverklaringen in verhouding tot het kleine aantal beschikbare sociale huurwoningen in Amsterdam. Het beleid in de gemeente Amsterdam voor het toekennen van voorrang op andere woningzoekenden is om deze reden zeer strikt en is gericht op gezinnen met kinderen die door overmacht dakloos zijn of dreigen te worden en op personen met ernstige medische problemen, gerelateerd aan de woonsituatie. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen, is dit restrictieve beleid van verweerder niet onredelijk. [8]
7.3.
De rechtbank oordeelt dat verweerder in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat de hardheidsclausule in de situatie van eiseres en haar kinderen niet toegepast hoeft te worden. Eiseres en haar kinderen hebben een woning en er is dus geen sprake van dreigende dakloosheid voor eiseres en de kinderen. De rechtbank ziet wel in dat de situatie dat eiseres en de kinderen samenwonen met de ex-man van eiseres, snel moet eindigen. Eiseres heeft echter nog de mogelijkheid om op grond van afspraak die eiseres en haar ex-man hebben gemaakt, de woning aan de [adres] op te eisen. Deze afspraak volgt uit het kortgedingvonnis. Deze mogelijkheid is nog niet benut. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
8.
8.1.
Eiseres voert aan dat de HVV 2020 niet voorschrijft dat uitsluitend in levensbedreigende situaties urgentie kan worden verleend. Artikel 2.6.8 van de HVV 2020 spreekt over acute noodsituaties en verweerder heeft dit begrip in het beleid zodanig ingevuld dat uitsluitend in levensbedreigende situaties urgentie kan worden verleend, waarbij de aanvrager ook nog bepaalde gegevens hiervan moet kunnen overleggen. Eiseres is van oordeel dat dit beleid in haar specifieke situatie als onredelijk moet worden aangemerkt, omdat dit zou betekenen dat eiseres en haar kinderen in een situatie moeten blijven zitten die als onveilig en zeer onwenselijk moet worden aangemerkt. Een dergelijk beleid moet op grond van artikel 4:84 van de Awb buiten toepassing worden gelaten.
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 4:84 van de Awb betrekking heeft op beleidsregels en niet op verordeningen zoals de HVV 2020. Om die reden is artikel 4:84 van de Awb niet van toepassing op de beoordeling die verweerder in het kader van de algemene weigeringsgronden, zoals opgenomen in de HVV 2020, diende te verrichten. Voor zover eiser betoogt dat verweerder had moeten afwijken van zijn huisvestingsbeleid, neergelegd in de Nadere regels, volgt de rechtbank dit standpunt niet. In het beleid zijn keuzes gemaakt met als gevolg dat vrijwel uitsluitend gezinnen met schoolgaande minderjarige kinderen die dakloos zijn of dreigen te worden en woningzoekenden met ernstige medische problemen in aanmerking komen voor urgentie. Elke keer dat verweerder urgentie verleent, betekent dit dat een ander die in aanmerking komt voor urgentie en dus voldoet aan de criteria of iemand die al zeer lang op de wachtlijst staat, mogelijk nog langer moet wachten. [9] Naar het oordeel van de rechtbank zijn er in het geval van eiser geen dusdanige bijzondere omstandigheden waardoor het belang van eiser op huisvesting vóór moet gaan op het algemene belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling. Zoals in rechtsoverweging 5.2 en 5.3 is vermeld is er nog een andere mogelijkheid, namelijk een vordering tot nakoming op grond van een afspraak tussen eiseres en haar ex-man. Dit is een reële optie en het is niet onevenredig dat verweerder vraagt dat eiseres een beroep doet op nakoming van deze afspraak. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 3 IVRK
9.
9.1.
Als laatste doet eiseres een beroep op artikel 3 van het IVRK. Uit het bestreden besluit blijkt niet op welke wijze de belangen van de kinderen zijn gewogen. Het lijkt eiseres evident dat alcoholmisbruik, ruzies en geweldpleging in de woning schadelijk zijn voor de ontwikkeling van de kinderen.
9.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. [10]
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich voldoende rekenschap gegeven van de belangen van de kinderen van eiseres. De HVV 2020 betreft – voor zover hier van belang – een regeling ter bepaling van de mate van urgentie van woningzoekenden en regelt in zoverre de verdeling van schaarse woningen. De HVV 2020 heeft niet tot doel te voorzien in (adequate) huisvesting voor alle woningzoekenden. Blijkens het beleid heeft verweerder voor ogen om dakloosheid van kinderen te voorkomen en dit vormt in beginsel een reden voor een urgentie op de woningmarkt. De rechtbank ziet in dat de kinderen weg moeten uit de woning, maar er is komen vast te staan dat er nog een andere mogelijkheid voorhanden is. In het belang van de kinderen moet de situatie worden beëindigd, maar dit betekent nog niet dat verweerder urgentie moet verlenen als er nog een andere mogelijkheid openstaat. Als een beroep op nakoming van de afspraak niet slaagt, ontstaat er een nieuwe situatie die kan leiden tot een nieuwe aanvraag voor een urgentievergunning. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de voorwaarde mag stellen dat een aanvrager eerst alles doet om het huisvestingsprobleem zelf op te lossen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Zorgvuldigheidsbeginsel
10.
10.1.
Eiseres voert aan dat verweerder het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat geen onderzoek is gedaan naar de omstandigheden van het voorliggende geval. Voorgaande ziet op een onderzoek door een GGD-arts, aldus eiseres. Daarnaast heeft verweerder de aanvraag afgewezen zonder eiseres of haar kinderen te horen. Van het inwinnen van enige inlichtingen door bijvoorbeeld aanvullende informatie op te vragen of betrokkene te horen is geen sprake geweest.
10.2.
In dit geval betreft het een aanvraagsituatie waardoor het aan eiseres is om de gegevens en bescheiden aan verweerder te verschaffen. De GGD beoordeelt medische stukken en stukken van specialisten die betrokken zijn, maar in dit geval is er geen aanvraag gedaan op basis van medische gronden. Ook is niet gebleken dat de kinderen begeleid worden door bijvoorbeeld een psycholoog. Op basis van voorgaande is er geen aanleiding voor verweerder geweest om een GGD-arts in te schakelen en hoefde zij dit ook niet te doen. Hetgeen wat is gezegd door Veilig Thuis en de Blijf Groep is wel door verweerder meegewogen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11.
11.1.
Hoewel het beroep van eiseres slaagt voor zover het ziet op dat er sprake is van een urgent huisvestingsprobleem, zijn er twee algemene weigeringsgronden van toepassing, waardoor verweerder de aanvraag terecht heeft afgewezen. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank ziet toch aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en dat verweerder wordt veroordeeld in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank doet dit omdat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd, nu verweerder ten aanzien van het plan B verwijst naar de verkeerde weigeringsgrond. De rechtbank passeert dit gebrek op basis van artikel 6:22 van de Awb. Ook oordeelt de rechtbank, anders dan verweerder, dat er wel sprake is van een urgent huisvestingsprobleem in de zin van artikel 2.6.5 eerste lid, aanhef en onder b, van de HVV. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 1). Voor zover eiseres een beroep doet op schadevergoeding wegens een onrechtmatig besluit, wordt dit verzoek afgewezen omdat onvoldoende is gemotiveerd en niet nader is onderbouwd welke schade eiser vergoed wil hebben, en op grond waarvan.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,00,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van mr.
C. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2024.
C. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.