Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/5 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 6] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 9] , [eiser 10] , [eiser 11] , [eiser 12] , [eiser 13] , [eiser 14] , [eiser 15] , [eiser 16] , [eiser 17] , [eiser 18] , [eiser 19] , [eiser 20] , [eiser 21] , [eiser 22] , [eiser 23] en [eiser 24], uit [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. H. Koolen),
en
het college van burgemeester en wethouders van gemeente Amsterdam
(gemachtigde: D.N.A. Jansen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het verkeersbesluit waarin het college [adressen] in [woonplaats 1] als woonerf heeft aangewezen.
1.1.
Op 12 juli 2023 heeft het college dit besluit genomen. Met het bestreden besluit van 21 november 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven, met een gewijzigde motivering en voorschriften.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2024 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen aan de zijde van eisers: [eiser 16] , [eiser 19] , [eiser 18] , de gemachtigde van eisers en [naam 1] (verkeersdeskundige). Aan de zijde van het college waren aanwezig: de gemachtigde van het college, B. Wouwenaar en [naam 2] .
Totstandkoming en inhoud van het besluit
2. In 2019 had de kademuur ter hoogte van [adressen] het einde van zijn levensduur bereikt en moest deze kademuur daarom worden vervangen. Het college greep deze gebeurtenis aan om dit deel van de Herengracht opnieuw in te richten. Buurtbewoners hadden te kennen gegeven dat goed was bevallen dat de straat autoluw was tijdens de kadewerkzaamheden. Het college besloot daarom om dit deel van de Herengracht aan te wijzen als woonerf. Dit had als gevolg dat er niet langer een onderscheid zichtbaar was tussen stoep, fietspad en rijbaan. Ook werd de straat opnieuw ingericht en zijn de parkeerplekken op één gehandicaptenparkeerplaats na verwijderd. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de herinrichting op het planten van de nieuwe bomen na zijn gerealiseerd.
Toetsingskader
3. Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 genoemde begrippen. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke belangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter dient zich bij de toetsing van een verkeersbesluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die het bestuursorgaan aan de begrippen van artikel 2, eerste en tweede lid van de Wvw 1994 heeft gegeven, de grenzen van de redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften alsmede of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid van de Wvw 1994 worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze alle betrokken belangen tegen elkaar zijn afgewogen. [1]
Beoordeling door de rechtbank
Verzoek om het onderzoek ter zitting te schorsen
4. Eisers hebben op de zitting verzocht om het onderzoek ter zitting te schorsen, in verband met het evaluatierapport dat nog in 2024 wordt verwacht. Dit zou kunnen leiden tot nieuwe maatregelen die verband houden met de beroepsgronden van eisers.
4.1.
Het college heeft bepleit dit verzoek niet in te willigen, omdat het evaluatierapport geen bijdrage kan leveren aan de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit rechtmatig is. Daarnaast kan de afwikkeling van het rapport nog geruime tijd duren, omdat het eerst op bestuurlijk niveau besproken moet worden.
4.2.
De rechtbank wijst het verzoek van eisers om de zaak aan te houden af. In navolging van het college overweegt de rechtbank dat de uitkomst van het evaluatierapport niet ziet op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, maar op de feitelijke uitvoering van het bestreden besluit. Dit valt buiten de omvang van dit geding.
Het verkeer op het woonerf
5. Eisers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met voorschrift 1 bij bord G5 van de Uitvoeringsvoorschriften BABW (voorschrift 1). Hierin staat dat een erf slechts een functie mag hebben voor verkeer dat zijn bestemming of zijn vertrekpunt binnen het erf heeft. De intensiteit van het verkeer mag het karakter van het erf niet aantasten. Hier wordt niet aan voldaan, omdat er na de herinrichting nog steeds veel doorgaand autoverkeer over de gracht rijdt. Dat is volgens eisers nu al zo. Het is de eerste mogelijkheid om naar het Centraal Station en langs het IJ naar de ring Oost en West te rijden. Dit is dus een sluiproute. Eisers volgen het college niet in zijn argument dat dit gedeelte van de Herengracht verkeersluw is. Dit was alleen zo in de periode vanaf 2019 vanwege de kadewerkzaamheden, maar hieruit kan niet de conclusie getrokken worden dat de Herengracht altijd al verkeersluw is geweest.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat doorgaand verkeer bij een erf niet expliciet verboden is, maar dat het niet gebruikelijk moet zijn. Doorgaand rijverkeer moet worden ontmoedigd. [adressen] was in het verleden al relatief verkeersluw en de bestaande verkeersintensiteit past bij het karakter van een erf. Het ontwerp zelf benadrukt eveneens de verblijfsfunctie van het erf. Er is geen belijning, zodat niet de indruk wordt gewekt dat er een rijbaan en een stoep is. Verder staan de bomen dichter bij de gevels dan gebruikelijk is op andere Amsterdamse grachten, waardoor wordt benadrukt dat de ruimte een verblijfsgebied voor voetgangers is. Er is aan het begin en aan het einde een schuine inritconstructie gemaakt om te markeren dat de verkeerssituatie hier anders is en om het verkeer af te laten remmen. Er zijn versmallingen door bomen en fietsrekken, die ook ervoor zorgen dat het verkeer niet te hard rijdt. Bewoners kunnen zelf ook nog objecten als bloembakken plaatsen of geveltuintjes aanleggen, waardoor de weg nog meer versmalt. Het is onlogisch om [adressen] als sluiproute te gebruiken, omdat de inrichting niet uitnodigt als snelle binnendoorweg. Het college wijst er tot slot op dat het expertiseteam Openbare Ruimte & Mobiliteit (OR&M) positief heeft geadviseerd. Aan hun advies moet veel gewicht worden toegekend.
5.2.
De beroepsgrond van eisers slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bestreden besluit op dit punt onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd, omdat de uitgangspunten waarop het besluit van het college zijn gebaseerd, strijdig zijn met het door het college ingewonnen advies, ook al was het een positief advies. Het expertiseteam heeft in het advies van 14 november 2024 geschreven:
“Als wij de situatie bekijken, zien we één aspect dat niet optimaal is (NB: er zijn weinig tot geen straten in Amsterdam die in alle aspecten optimaal zijn). Dat ene aspect is het feit dat dit stuk Herengracht voor autoverkeer uit een groter gebied de meest logische route is om naar het hoofdwegennet te rijden. Hierdoor is het aantal auto's dat hier rijdt groter dan je eigenlijk zou willen op een erf (zij het ruim binnen de grenzen van wat het verkeerskundig aankan), en zijn het bovendien 'doorgaande' automobilisten die eerder geneigd zijn om wat harder te rijden.”
Het expertiseteam stelt zich dus op het standpunt dat de [adressen] juist wél een sluiproute is. Dit verdraagt zich niet met voorschrift 1. Uit dit voorschrift leidt de rechtbank af dat in beginsel alleen bestemmingsverkeer zijn weg naar het woonerf vindt en dat er een lage verkeersintensiteit op het woonerf moet zijn. Uit het advies van het expertiseteam volgt dat hier niet aan wordt voldaan, in tegendeel: voor verkeer uit een groter gebied is de Herengracht de meest logische route naar het hoofdwegennet. Dit is juist geen bestemmingsverkeer. Daarbij merkt de rechtbank op dat niet relevant is of het erf dit verkeerskundig aankan, omdat het juist gaat om de verhouding van de intensiteit van het verkeer tot het karakter van het erf. Eisers hebben er daarbij terecht op gewezen dat de stelling van het college dat [adressen] in het verleden ook autoluw was, onvoldoende is onderbouwd. Het college heeft op de zitting bevestigd dat het college zich heeft gebaseerd op metingen tijdens de kadewerkzaamheden. Deze periode is niet representatief, omdat het ook niet (altijd) mogelijk was om de Herengracht te bereiken tijdens deze periode. Bovendien moet ook worden gekeken naar de veranderingen in verkeersstromen vanwege bijvoorbeeld het instellen van eenrichtingswegen rondom de Herengracht en welke invloed deze hebben op de verkeersintensiteit.
5.3.
Uit voorgaande overweging volgt dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank ook de andere beroepsgronden – voor zover mogelijk – bespreken.
De inrichting van het woonerf
6. Eisers voeren aan dat de inrichting van het woonerf niet voldoet aan wet- en regelgeving. Zo is niet voldaan aan voorschrift 2 bij bord G5 van de Uitvoeringsvoorschriften BABW (voorschrift 2). De erf-inrichting kent geen onderbrekingen en heeft een rechtstand van ongeveer 290 meter in plaats van de toegestane 50 meter op grond van gemeentelijk verkeersbeleid. De maximumsnelheid van 15 kilometer doet hier niets aan af. Eerst moet aan voorschrift 2 worden voldaan, voordat bord G5 geplaatst kan worden. De maximumsnelheid van 15 kilometer rechtvaardigt immers niet het plaatsen het bord G5. Bovendien blijkt uit vergaderingen van de focusgroep ‘ [adressen] parkeervrije inrichting’ dat het autoverkeer zich bijna nooit aan de maximumsnelheid van 15 kilometer per uur houdt. Ook is het bestreden besluit in strijd met meerdere eisen uit het Handboek Rood. De redenering van het college dat hiervan af mag worden geweken door middel van ‘pilots’ en dat dit kan worden gebaseerd op artikel 4:84 van de Awb (de inherente afwijkingsbevoegdheid) volgen eisers niet. Tot slot verzekert het bestreden besluit niet de verkeersveiligheid. Over de gehele lengte van het wegvak is alleen een zeer smalle strook met afwijkend bestratingsmotief gehanteerd. Daardoor rijdt het verkeer zeer kort langs de gevels, waarbij het risico bestaat dat bewoners die uit hun woning stappen, aangereden worden.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 2 staat dat de aard en de gesteldheid van de wegen en weggedeelten en de snelheidsbeperkende voorzieningen daarop zodanig moeten zijn dat stapvoets rijden redelijkerwijs uit die omstandigheden voortvloeit. In Handboek Rood is opgenomen dat gelet op de zeer locatiespecifieke inrichting van erven voor de inrichting van erven geen uitwerkingen zijn opgenomen, zoals voor standaardstraten en kruispunten. [2] Er zijn kortom geen vastomlijnde eisen voor wat betreft de inrichting van woonerven, zolang ze wel voldoen aan de eis dat de inrichting maakt dat het gedrag van verkeersdeelnemers zo beïnvloed wordt dat zij stapvoets zullen rijden. Dit heeft het college bewerkstelligd met verschillende voorzieningen, bijvoorbeeld door aan het begin en aan het einde een schuine inritconstructie te maken om te markeren dat de verkeerssituatie hier anders is en om het verkeer af te laten remmen. Het ontbreken van belijning draagt hier ook aan bij, omdat een verkeersdeelnemer hierdoor bewust wordt dat hij ook rekening moet houden met andere (soorten) verkeersdeelnemers. Dat de inrichting nu maakt dat auto’s dicht langs de gevel rijden en dit verkeersonveilige situaties veroorzaakt, hebben eisers onvoldoende onderbouwd. De constatering dat verkeersdeelnemers regelmatig te hard rijden, legt hierbij geen gewicht in de weegschaal, omdat dit omstandigheden zijn van ná het bestreden besluit. Dit kan in het kader van handhaving aan de orde komen, maar niet in deze procedure. De rechtbank kan alleen beoordelen of het college heeft kunnen menen dat met de voorgestelde inrichting van het woonerf, een redelijke inrichting is. Naar het oordeel van de rechtbank is dit het geval.
Evenredigheidsbeginsel
7. Eiseres beroepen zich tot slot op het evenredigheidsbeginsel. Volgens hen wordt hun woon-, werk-, leef- en parkeerklimaat onevenredig aangetast door het bestreden besluit. Eisers stellen zich op het standpunt dat met het bestreden besluit een onevenredige inbreuk op hun (parkeer)rechten worden gemaakt. Eisers vinden dat het college een deugdelijk onderzoek moet uitvoeren naar mogelijkheden om nog in de buurt te parkeren, omdat er niet zestig parkeerplaatsen kunnen worden verwijderd zonder dat er redelijke alternatieven geboden worden. Eisers kunnen niet meer in de (nabije) omgeving van hun huis parkeren en moeten naar een andere plek in het grachtengordelgebied, waar de parkeerdruk ook al hoog is. Uit de Nota Parkeernormen Auto blijkt bovendien dat een parkeerplaats op een redelijke afstand (maximaal 600 meter) van de woning moet liggen. Eisers wijzen er ook nog op dat een deel van eisers op 2 oktober 2023 een verzoek tot ontheffing heeft gedaan van het verbod om buiten een parkeerplaats op een erf te parkeren hebben ingediend. Dit is ten onrechte niet in de besluitvorming meegenomen.
7.1.
Volgens het college is in de Nota Parkeernormen Auto voor onderhavige situatie geen afstandseis opgenomen. De eisen die eisers noemen gelden bij nieuwbouw. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat er wel een parkeeronderzoek is gedaan, maar dat hiervan in deze procedure geen stukken zijn overgelegd. Bovendien past het bestreden besluit bij de doelstelling van het college om meer verkeer te weren uit de binnenstad.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat zij nog niet kan beoordelen of het bestreden besluit evenredig is, nu vastgesteld is dat het een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank kan wel in het kader van finale geschilbeslechting onderdelen van deze beroepsgrond beoordelen.
7.3.
De rechtbank stelt voorop dat het college beleid mag hanteren dat het gebruik van auto’s in de binnenstad ontmoedigd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat dit onder meer gebeurt door het instellen en verlagen van vergunningplafonds, het verwijderen van parkeerplekken en het verhogen van parkeertarieven. Bovendien stelt het college terecht dat er geen parkeerrecht bestaat. Ook heeft het college terecht opgemerkt dat de Nota Parkeernormen Auto niet op de Herengracht van toepassing is en dat het verzoek tot ontheffing van het parkeerverbod buiten deze procedure valt. Wel moet het college op grond van het hierboven onder 3 vermelde toetsingskader bij het nemen van een verkeersbesluit de verkeersbelangen in kaart brengen en zich de vraag stellen in welke mate die belangen bij het besluit moeten worden betrokken. Vervolgens moet het college die belangen tegen elkaar afwegen. Een van de belangen aan de zijde van eisers in deze zaak is dat zij door het verkeersbesluit hun parkeerplaatsen zijn kwijtgeraakt. Dat is een belang dat een plek dient te krijgen in de belangenafweging die in het kader van het verkeersbesluit moet worden verricht, maar het bestreden besluit geeft er geen blijk van dat aan dit belang van eisers expliciet een plek in de afweging is toegekend. Eisers stellen dat het verlies van hun parkeerplaatsen nabij hun woning ervoor zorgt dat het verkeersbesluit hen onevenredig treft in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen. De rechtbank moet dat kunnen toetsen en op grond van de rechtspraak heeft het college bij de evenredigheidsafweging veel beleidsruimte. De rechtbank moet wel kunnen nagaan op welke feiten het college zich bij de afweging heeft gebaseerd. De ruimteregisseurs hebben de gevolgen van het verwijderen van de plekken in kaart gebracht, maar van dit onderzoek is geen stuk overgelegd noch is hiervan een samenvatting gegeven in het bestreden besluit. De rechtbank heeft dit stuk wel nodig om tot een beoordeling te kunnen komen van de vraag of het college tot een redelijke afweging van alle betrokken belangen is gekomen en in redelijkheid heeft kunnen menen dat het verkeersbesluit eisers niet onevenredig treft in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Op dit punt is het bestreden besluit dus ook onvoldoende gemotiveerd.
Ingetrokken beroepsgronden
8. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers een aantal beroepsgronden ingetrokken, namelijk de beroepsgrond dat het draagvlak onvoldoende in kaart is gebracht, dat het bestreden besluit in strijd is met Handboek Groen en dat het bestreden besluit in strijd is met CROW-richtlijnen.
Conclusie en gevolgen
9. De rechtbank komt tot de tussentijdse conclusie dat de inrichting van het erf voldoet, maar dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft dat het soort verkeer en de intensiteit van het verkeer past bij een woonerf. Ook heeft het college onvoldoende inzicht gegeven in de gevolgen van het verwijderen van de parkeerplaatsen. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen. [3] Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank verzoekt het college nader te motiveren wat maakt dat het college afwijkt van het hierboven in 5.2 geciteerde advies van het expertiseteam, in het verlengde hiervan te motiveren waarom er geen strijd is met voorschrift 1 wat betreft het bestemmingsverkeer en de verkeersintensiteit en om toe te lichten wat de gevolgen van het verwijderen van de parkeerplekken zijn voor de buurt en hoe deze gevolgen zich in het kader van de evenredigheidsbeoordeling verhouden tot de met het besluit gediende doelen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.
9.1.
Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
9.2.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [4]
9.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Dolfing, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.