Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/2755
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2024 in de zaak tussen
Corendon Dutch Airlines B.V., uit Badhoevedorp, eiseres
(gemachtigde: mr. S.M. Stavenuiter),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister
(gemachtigde: mr. I.M. Kops).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [verzoeker] uit [woonplaats] (verzoeker).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van de minister om naar aanleiding van de informatieverzoeken van verzoeker auditrapporten van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) openbaar te maken.
1.1.
De minister heeft de informatieverzoeken van verzoeker in eerste instantie afgewezen met twee afzonderlijke besluiten van 18 november 2022. Met een besluit van
22 april 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van verzoeker gegrond verklaard en besloten om over te gaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van de gevraagde rapporten.
22 april 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van verzoeker gegrond verklaard en besloten om over te gaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van de gevraagde rapporten.
1.2.
Verzoeker heeft schriftelijk gereageerd op het beroepschrift. Eiseres heeft de rechtbank verzocht dat alleen de rechtbank en verweerder met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis kunnen nemen van de auditrapporten en voorbeelden uit de auditrapporten in het beroepschrift. Dit verzoek is toegewezen.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 juli 2024 op zitting behandeld.
Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister en verzoeker. Tevens waren namens eiseres aanwezig [naam 1] (managing director) en [naam 2] (bedrijfsjurist).
Namens de minister waren tevens aanwezig: [naam 3] (inspecteur luchtvaart technisch bedrijf) en [naam 4] (manager inspecteurs).
Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister en verzoeker. Tevens waren namens eiseres aanwezig [naam 1] (managing director) en [naam 2] (bedrijfsjurist).
Namens de minister waren tevens aanwezig: [naam 3] (inspecteur luchtvaart technisch bedrijf) en [naam 4] (manager inspecteurs).
1.4.
De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met de beroepen in zaaknummers AMS 24/2673 en AMS 24/2686, gericht tegen hetzelfde bestreden besluit van de minister.
Totstandkoming van het besluit
Context van het geschil
2.1.
De ILT bewaakt en stimuleert de naleving van wet- en regelgeving voor een veilige en duurzame leefomgeving en transport. De ILT is aangewezen als bevoegde autoriteit als bedoeld in de Verordeningen 2018/1139 en 1321/2014. Deze verordeningen stellen respectievelijk regels met betrekking tot de burgerluchtvaart en luchtvaartveiligheid en de permanente luchtwaardigheid van luchtvaartuigen en luchtvaartproducten, -onderdelen, en -uitrustingsstukken en de goedkeuring van daarbij betrokken organisaties en personen. In de bijlage II bij Verordening 1321/2014, ‘Part-145’, zijn enerzijds voorschriften vastgesteld waaraan luchtvaartonderhoudsbedrijven moeten voldoen om onderhoud aan luchtvaartuigen te mogen plegen, en anderzijds eisen voor de bevoegde autoriteit die Part-145-certificaten verleent en toezicht houdt op de naleving van de Part-145-voorschriften. Om aan haar toezichthoudende taak te voldoen houdt de ILT audits, waarbij zij op bezoek komt bij een luchtvaartonderhoudsbedrijf en controleert of dit bedrijf voldoet aan de voorschriften van Part-145. Wanneer niet wordt voldaan aan een van de voorschriften is sprake van zogenaamde bevindingen, die in de vorm van een auditrapport schriftelijk aan het luchtvaartonderhoudsbedrijf worden medegedeeld.
Het informatieverzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
2.2.
Verzoeker heeft op 29 november 2018 een Wob-verzoek ingediend bij de ILT, die valt onder de verantwoordelijkheid van de minister. Hij heeft verzocht om openbaarmaking van documenten die zien op de ‘findings’ van audits die bij luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartonderhoudsbedrijven werkzaam op Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht Airport zijn gedaan in de periode van 2008 tot 2018.
2.3.
De minister heeft dit verzoek met een besluit van 29 mei 2019 afgewezen. Met een besluit van 18 december 2020 heeft de minister vervolgens het daartegen gerichte bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard. De rechtbank Den Haag heeft vervolgens het hiertegen gerichte beroep van verzoeker in haar uitspraak van 28 juni 2022 gegrond verklaard en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het Wob-verzoek.
2.4.
De minister heeft met een besluit van 18 november 2022 (het primaire besluit 1) opnieuw op het Wob-verzoek beslist en dit verzoek opnieuw afgewezen. De minister heeft daarbij openbaarmaking van de aangetroffen documenten integraal geweigerd. Het betreft circa 100.000 records die zijn aangetroffen in het applicatiesysteem ‘BReS’ van de ILT en zijn geëxporteerd naar twee Excel-bestanden. De minister heeft openbaarmaking onder andere geweigerd met toepassing van de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet open overheid (Woo). De minister vond namelijk dat het belang van inspectie, controle en toezicht door de ILT zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. De minister heeft daarbij toegelicht dat het belang van een veilige luchtvaart een goede samenwerking tussen de ILT en de luchtvaartbedrijven vraagt op basis van onderling vertrouwen en transparantie, zodat op een veilige manier alle relevante informatie kan worden gedeeld. Daartoe wordt een zogenaamd ‘just culture’ beleid gevoerd, waarbij ongewenste gebeurtenissen veilig aan de toezichthouder kunnen worden gemeld en de meldingen zo veelal kunnen leiden tot verbeteringen. De gevraagde informatie is in vertrouwelijke sfeer en in een vertrouwelijk contact gedeeld en vergaard door de ILT in het kader van audits bij luchtvaartbedrijven en technische onderhoudsbedrijven van vliegtuigen. Voor de ILT is het waarborgen van deze vertrouwelijke sfeer van essentieel belang om haar toezichtstaak zonder belemmering uit te kunnen voeren. De minister acht het daarbij aannemelijk dat deze vertrouwelijke relatie tussen de ILT en luchtvaartbedrijven door openbaarmaking van de gevraagde informatie onevenredig wordt geschaad, nu deze bedrijven zich geremd kunnen voelen om bereidwillig medewerking te verlenen aan controle en toezicht en niet langer vertrouwelijke gegevens willen verstrekken die niet direct noodzakelijk maar wel informatief en relevant zijn voor de toezichttaak van de ILT. De ILT is daarbij ook afhankelijk van de bereidwilligheid van belanghebbenden om informatie uit eigen beweging met haar als toezichthouder te delen.
Het informatieverzoek op grond van de Woo
2.5.
Verzoeker heeft op 9 augustus 2022 een nieuw informatieverzoek ingediend op grond van de Woo (het Woo-verzoek). Daarbij heeft verzoeker verzocht om openbaarmaking van documenten die zien op de ‘findings’ van audits die bij de luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartonderhoudsbedrijven zijn gedaan in de periode van 2018 tot en met de datum van het Woo-verzoek.
2.6.
Met een besluit van 18 november 2022 (het primaire besluit 2) heeft de minister het Woo-verzoek afgewezen en openbaarmaking van de aangetroffen documenten integraal geweigerd. Het betreft 1.365 records die zijn aangetroffen in het applicatiesysteem ‘Holmes’ van de ILT en zijn geëxporteerd naar een Excel-bestand. De minister heeft openbaarmaking onder andere geweigerd met toepassing van de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo en heeft daaraan dezelfde motivering ten grondslag gelegd als aan het primaire besluit 1.
Beide verzoeken
2.7.
Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen beide primaire besluiten. In het kader van dit bezwaar heeft op 27 februari 2023 een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens deze hoorzitting heeft verzoeker zijn informatieverzoeken nader gespecificeerd en heeft verzoeker bevestigd dat de informatieverzoeken zien op alle fysieke inspectierapporten die de ILT heeft opgesteld dan wel waarvoor zij opdracht heeft gegeven aan derden, naar de luchtvaartbedrijven die vallen onder Part-145 werkzaam op de luchthavens Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht Airport gedurende de periode van 2008 tot en met
9 augustus 2022. Verzoeker heeft daarbij toegelicht dat het hem te doen is om de auditrapporten die zien op het technisch onderhoud en dat hij niet op zoek is naar bedrijfsnamen of andere informatie van de betrokken bedrijven.
9 augustus 2022. Verzoeker heeft daarbij toegelicht dat het hem te doen is om de auditrapporten die zien op het technisch onderhoud en dat hij niet op zoek is naar bedrijfsnamen of andere informatie van de betrokken bedrijven.
2.8.
Bij brief van 28 september 2023 heeft de minister onder andere aan eiseres laten weten dat zij overweegt de informatieverzoeken (deels) in te willigen en dat in de gevraagde documenten informatie staat vermeld die betrekking heeft op eiseres. De minister heeft eiseres daarbij in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze te geven op de voorgenomen openbaarmaking van één of meerdere documenten. Eiseres heeft daarop op 12 oktober 2023 een zienswijze naar de minister toegestuurd. Zij heeft te kennen gegeven dat de documenten niet openbaar moeten worden gemaakt en dat volgens haar de verzoeken moeten worden afgewezen.
2.9.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van verzoeker gegrond verklaard. De minister heeft geconcludeerd dat – gelet op de specificering van de verzoeken tijdens de hoorzitting – er onder de Woo geen beletselen zijn de auditrapporten zonder de betreffende bedrijfsnamen en zonder informatie die direct herleidbaar is naar de betreffende bedrijven openbaar te maken. Daarbij geldt een uitzondering van de in die rapporten opgenomen bedrijfsinformatie die vertrouwelijk aan de minister is medegedeeld. Dit betreft volgens de minister namelijk bedrijfs- en fabricagegegevens die in vertrouwen aan de overheid zijn medegedeeld, als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. De minister heeft verder openbaarmaking van persoonsgegevens van ambtenaren en derden die in de documenten staan geweigerd ter eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
2.10.
Op verzoek van eiseres heeft de rechtbank bij voorlopige voorziening van
7 juni 2024 het bestreden besluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op de beroepen. De documenten zijn dus tot nu toe dus nog niet openbaar gemaakt.
7 juni 2024 het bestreden besluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op de beroepen. De documenten zijn dus tot nu toe dus nog niet openbaar gemaakt.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister de auditrapporten van de ILT gedeeltelijk openbaar mocht maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Is de Woo van toepassing gelet op de Verordening 2018/1139?
4.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de Woo niet van toepassing is op de verzochte informatie. Het betreft de openbaarmaking van informatie betreffende de luchtvaart, waarbij het Europees recht voorrang heeft op het nationale recht. De luchtvaart wordt gereguleerd door Europees recht en er zijn onder meer verschillende Europese verordeningen van toepassing, zoals Vo 2018/1139 en Vo 376/2014. Eiseres verwijst in dat kader naar een recent arrest van het Hof van Justitie van 18 januari 2024 [1] , en in het bijzonder naar rechtsoverweging 59. Gelet op die Verordeningen en het arrest dient de minister volgens eiseres alle informatie die door haar kan worden verzameld, geanalyseerd en uitgewisseld in het kader van die verordeningen alleen te verspreiden en te gebruiken voor zover dat ‘strikt noodzakelijk’ is om het doel van de verordening – een hoog uniform veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in de Unie tot stand te brengen en in stand te houden – te bereiken. De minister dient daarbij de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat die informatie op passende wijze vertrouwelijk wordt behandeld. De verzochte informatie mag daarom in beginsel niet openbaar gemaakt worden. De minister had de verzoeken dan ook integraal moeten afwijzen.
4.2.
Eiseres stelt verder dat ook op grond van de Woo wat betreft de verzochte informatie sprake is van een bijzonder regime. Op grond van artikel 8.8 van de Woo zijn diverse bepalingen, waaronder artikel 4.1, 5.1 en 5.2 van de Woo, niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in een bij de Woo behorende bijlage. Op die bijlage is onder meer artikel 7.1 van de Wet Luchtvaart opgenomen. In de verzochte informatie staat informatie hieromtrent, die ook om die reden niet openbaar gemaakt mag worden.
5. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of met de genoemde verordeningen sprake is van een uitputtend openbaarmakingsregeling die voorrang heeft op de Woo.
In artikel 8.8 van de Woo is geregeld dat onder andere het artikel dat de openbaarmaking op verzoek regelt – artikel 4.1 van de Woo – niet van toepassing is op informatie waarvoor een bepaling geldt die in de bijlage bij de Woo is opgenomen. Deze bijlage bevat regelingen die in de jurisprudentie onder de Wob zijn aangemerkt als bijzondere openbaarmakingregeling met een uitputtend karakter, neergelegd in een wet in formele zin. [2] De Woo wijkt daarbij ook voor internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen als deze een uitputtende openbaarmakingsregeling bevatten. [3]
In artikel 8.8 van de Woo is geregeld dat onder andere het artikel dat de openbaarmaking op verzoek regelt – artikel 4.1 van de Woo – niet van toepassing is op informatie waarvoor een bepaling geldt die in de bijlage bij de Woo is opgenomen. Deze bijlage bevat regelingen die in de jurisprudentie onder de Wob zijn aangemerkt als bijzondere openbaarmakingregeling met een uitputtend karakter, neergelegd in een wet in formele zin. [2] De Woo wijkt daarbij ook voor internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen als deze een uitputtende openbaarmakingsregeling bevatten. [3]
6. In de bijlage bij de Woo staan onder andere artikel 7.1 en 10.19 van de Wet Luchtvaart opgenomen. De rechtbank is het niet met eiseres eens dat hieruit een uitputtend openbaarmakingsregime volgt. Deze artikelen zien namelijk niet op de Vo 2018/1139 of de Vo 1321/2014. Het vierde lid van artikel 7.1 van de Wet Luchtvaart behelst een openbaarmakingsregeling ten aanzien van gegevens die zijn ontvangen of verzameld door een bestuursorgaan op grond van de Verordening 376/2014 (de Vo voorvallen). Hoofdstuk 10 van de Wet Luchtvaart heeft geen betrekking op de burgerluchtvaart, maar op militaire luchtvaart. De rechtbank concludeert dan ook dat uit artikel 8.8 van de Woo en de bijlage bij de Woo niet blijkt dat met de Vo 2018/1139 en 1321/2014 sprake is van een uitputtende openbaarmakingsregeling, waarvoor de Woo moet wijken.
7.
De rechtbank overweegt vervolgens dat de Woo blijkens de totstandkomingsgeschiedenis ook kan wijken wanneer om de een of andere reden en ondanks de bedoeling van de initiatiefnemers de bijlage waar nodig steeds te actualiseren, een uitputtend bedoeld openbaarmakingsregime niet op de bijlage is geplaatst. De initiatiefnemers hebben daarbij meegenomen dat de rechtspraak en wetgeving in ontwikkeling is en dat het kan voorkomen dat de bijlage niet compleet is. [4]
De rechtbank overweegt vervolgens dat de Woo blijkens de totstandkomingsgeschiedenis ook kan wijken wanneer om de een of andere reden en ondanks de bedoeling van de initiatiefnemers de bijlage waar nodig steeds te actualiseren, een uitputtend bedoeld openbaarmakingsregime niet op de bijlage is geplaatst. De initiatiefnemers hebben daarbij meegenomen dat de rechtspraak en wetgeving in ontwikkeling is en dat het kan voorkomen dat de bijlage niet compleet is. [4]
8. De vraag is aldus of met de Vo 2018/1139 is voorzien in een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime, ondanks dat dit niet blijkt uit de Bijlage bij de Woo. De rechtbank komt tot het oordeel dat dit niet het geval is en overweegt als volgt.
9. Artikel 72, zesde lid, van Vo 2018/1139 bepaalt dat de Commissie, het Agentschap en de natuurlijke en rechtspersonen en de verenigingen van die personen bedoeld in lid 2 van dit artikel de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de informatie die zij krachtens dit artikel hebben ontvangen op passende wijze vertrouwelijk wordt behandeld. Deze bepaling is niet gericht op de lidstaten, maar alleen op de Commissie, het Agentschap en de natuurlijke en rechtspersonen en de verenigingen van die personen. Op documenten die het Agentschap bijhoudt, wordt bovendien in artikel 119, eerste lid, van Vo 2018/1139, de Verordening 1049/2001 (de ‘Eurowob’) van toepassing verklaard. Anders dan eiseressen betogen, is er dus geen sprake van een uitputtend openbaarmakingsregime in Vo 2018/1139. Dit volgt ook niet uit het arrest van 18 januari 2024 van het Hof van Justitie. In dit arrest heeft het Hof, onder verwijzing naar artikel 72, eerste tot en met het zesde lid, van Vo 2018/1139, zowel de algemene als de strikte aard van de geheimhoudingsregeling van artikel 15 van de Vo voorvallen bevestigd. Maar het Hof heeft niet geoordeeld dat artikel 72, zesde lid, van Vo 2018/1139 zo moet worden uitgelegd dat bevoegde nationale autoriteiten op grond van deze bepaling informatie als bedoeld in artikel 72 niet voor het publiek openbaar mogen maken. Omdat artikel 72, zesde lid, van Vo 2018/1139 geen uitputtende openbaarmakingsregime bevat, is er geen grond voor het oordeel dat de Woo had moeten wijken en dat de minister de verzochte informatie op grond van deze bepaling had moeten weigeren. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Vallen de auditrapporten binnen de reikwijdte van de verzoeken?
10.
Eiseres stelt zich subsidiair op het standpunt dat gelet op de reikwijdte van zijn verzoeken, verzoeker niet op zoek is naar informatie over bedrijven en tot bedrijven herleidbare informatie. Eiseres stelt dat alle informatie die in de documenten is opgenomen, informatie betreft over bedrijven en tot die bedrijven te herleiden is. De gehele inhoud van de rapporten dient dan ook niet openbaar te worden gemaakt. De minister heeft dit ten onrechte niet onderkend. Eiseres voert daarbij nog aan dat in de documenten die de minister voornemens is te openbaren niet overal zorgvuldig de bedrijfsnaam van eiseres dan wel tot haar herleidbare informatie is weggelakt. Het bestreden besluit kan ook op die grond niet in stand blijven.
Eiseres stelt zich subsidiair op het standpunt dat gelet op de reikwijdte van zijn verzoeken, verzoeker niet op zoek is naar informatie over bedrijven en tot bedrijven herleidbare informatie. Eiseres stelt dat alle informatie die in de documenten is opgenomen, informatie betreft over bedrijven en tot die bedrijven te herleiden is. De gehele inhoud van de rapporten dient dan ook niet openbaar te worden gemaakt. De minister heeft dit ten onrechte niet onderkend. Eiseres voert daarbij nog aan dat in de documenten die de minister voornemens is te openbaren niet overal zorgvuldig de bedrijfsnaam van eiseres dan wel tot haar herleidbare informatie is weggelakt. Het bestreden besluit kan ook op die grond niet in stand blijven.
11. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [5] zijn voor de vraag welke documenten onder de reikwijdte van een Wob- of Woo-verzoek vallen de gebruikte bewoordingen en de context van het verzoek leidend.
12. Niet in geschil is dat verzoeker tijdens de hoorzitting in bezwaar de verzoeken zodanig heeft beperkt dat hij verzoekt om openbaarmaking van alle fysieke inspectierapporten die de ILT heeft opgesteld of waartoe zij opdracht heeft gegeven aan derden, naar de luchtvaartbedrijven die vallen onder Part-145 werkzaam op de luchthavens Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht-Airport gedurende de periode 2008 tot en met 9 augustus 2022. Uit het hoorverslag blijkt dat verzoeker het fenomeen ‘late logging’ wil aankaarten, wat inhoudt dat defecten die tijdens of na een vlucht optreden niet voorafgaand aan de volgende vlucht (meestal de terugvlucht) in het daartoe bedoelde logboek worden geregistreerd, maar pas na afloop van de terugvlucht. Volgens verzoeker pakt de ILT dit probleem jarenlang niet aan, ondanks zijn meldingen hieromtrent. Als verzoeker te kennen wordt gegeven dat in de auditrapporten niets te vinden is over ‘late logging’, antwoordt hij:
12. Niet in geschil is dat verzoeker tijdens de hoorzitting in bezwaar de verzoeken zodanig heeft beperkt dat hij verzoekt om openbaarmaking van alle fysieke inspectierapporten die de ILT heeft opgesteld of waartoe zij opdracht heeft gegeven aan derden, naar de luchtvaartbedrijven die vallen onder Part-145 werkzaam op de luchthavens Schiphol, Eindhoven-Airport en Maastricht-Airport gedurende de periode 2008 tot en met 9 augustus 2022. Uit het hoorverslag blijkt dat verzoeker het fenomeen ‘late logging’ wil aankaarten, wat inhoudt dat defecten die tijdens of na een vlucht optreden niet voorafgaand aan de volgende vlucht (meestal de terugvlucht) in het daartoe bedoelde logboek worden geregistreerd, maar pas na afloop van de terugvlucht. Volgens verzoeker pakt de ILT dit probleem jarenlang niet aan, ondanks zijn meldingen hieromtrent. Als verzoeker te kennen wordt gegeven dat in de auditrapporten niets te vinden is over ‘late logging’, antwoordt hij:
“(…) dat dit hetgeen is waar hij naar op zoek is, het feit
dat de ILT late logging niet onderzoekt is een tekortkoming van de ILT. Hij legt
uit dat hij ook niet op zoek is naar bedrijfsnamen of andere informatie van de
bedrijven”.
13. De rechtbank overweegt dat de minister de verzoeken daarom zo heeft mogen opvatten dat verzoeker om openbaarmaking van de auditrapporten heeft verzocht. Dit is tussen verzoeker en de minister ook niet in geschil. De rechtbank overweegt dat de minister de verzoeken daarom zo heeft mogen opvatten dat verzoeker om openbaarmaking van de auditrapporten heeft verzocht, ook al bevatten die rapporten informatie van de bedrijven. Dit is tussen verzoeker en de minister ook niet in geschil en sluit aan bij hetgeen is besproken in het kader van het Wob-verzoek, zoals blijkt uit eerdergenoemde uitspraak tussen partijen van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2022.
14. In het bestreden besluit heeft de minister om die reden alleen “informatie die herleidbaar is tot luchtvaartbedrijven en vliegtuigonderhoudsbedrijven” geweigerd. Volgens eiseressen is het niet mogelijk de auditrapporten te anonimiseren, omdat de informatie teveel verweven is met het luchtvaartonderhoudsbedrijf. Eiseres heeft in haar ongelakte beroepschrift een niet-uitputtende lijst met trefwoorden opgenomen die tot haar herleidbaar zijn, in ieder geval voor een kenner. Het gaat bijvoorbeeld om de namen van een personeelsblad, afdelingen, gereedschappen en software. Zonder deze informatie blijft er van de auditrapporten niets over, aldus eiseres.
15.
Ter zitting heeft de minister nog geen standpunt ingenomen over de vraag of de trefwoorden moeten worden weggelakt en of er hierna nog iets over blijft van de auditrapporten. De rechtbank draagt de minister daarom op dit aanvullend te motiveren. De rechtbank overweegt dat – nu het aan verzoeker is om de reikwijdte van zijn verzoek te bepalen – het in dat kader lakken van herleidbare informatie in geen geval kan leiden tot het volledig weigeren van de auditrapporten. Dit kan immers niet de bedoeling zijn van verzoekers verzoek om de auditrapporten in te zien.
Ter zitting heeft de minister nog geen standpunt ingenomen over de vraag of de trefwoorden moeten worden weggelakt en of er hierna nog iets over blijft van de auditrapporten. De rechtbank draagt de minister daarom op dit aanvullend te motiveren. De rechtbank overweegt dat – nu het aan verzoeker is om de reikwijdte van zijn verzoek te bepalen – het in dat kader lakken van herleidbare informatie in geen geval kan leiden tot het volledig weigeren van de auditrapporten. Dit kan immers niet de bedoeling zijn van verzoekers verzoek om de auditrapporten in te zien.
Had de minister de openbaarmaking van de auditrapporten moeten weigeren met toepassing van de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Woo?
Bescherming van de controle, inspectie en toezicht door bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, onder d, van de Woo)
16.
Eiseres vindt dat de minister geheel van openbaarmaking dient af te zien, nu het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van bescherming van de controle, inspectie en toezicht door bestuursorganen als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo. Luchtvaartmaatschappijen dienen de luchtvaartveiligheid te garanderen en daarvoor is het essentieel dat eiseres in vertrouwen en zonder terughoudendheid alle informatie met de minister kan uitwisselen. Het goed functioneren van de luchtvaartveiligheid dienst volgens eiseres dan ook zwaarder te wegen dan het belang van openbaarmaking. Zij verwijst ook in dit kader naar de Verordeningen en het arrest van het Hof van Justitie. Tevens verwijst eiseres naar het Meerjarenplan van de ILT, waarin wordt verwezen naar de beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van informatie als voorwaarde voor het functioneren van de inspectie en als bijdrage aan het beeld van een betrouwbare overheid. [6] Het vorenstaande is in het bestreden besluit in het geheel niet aan de orde gekomen.
17.1. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Eiseres vindt dat de minister geheel van openbaarmaking dient af te zien, nu het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van bescherming van de controle, inspectie en toezicht door bestuursorganen als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo. Luchtvaartmaatschappijen dienen de luchtvaartveiligheid te garanderen en daarvoor is het essentieel dat eiseres in vertrouwen en zonder terughoudendheid alle informatie met de minister kan uitwisselen. Het goed functioneren van de luchtvaartveiligheid dienst volgens eiseres dan ook zwaarder te wegen dan het belang van openbaarmaking. Zij verwijst ook in dit kader naar de Verordeningen en het arrest van het Hof van Justitie. Tevens verwijst eiseres naar het Meerjarenplan van de ILT, waarin wordt verwezen naar de beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van informatie als voorwaarde voor het functioneren van de inspectie en als bijdrage aan het beeld van een betrouwbare overheid. [6] Het vorenstaande is in het bestreden besluit in het geheel niet aan de orde gekomen.
17.1. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
17.2.
De rechtbank overweegt dat het een relatieve uitzonderingsgrond betreft, waarbij de minister het algemene belang van openbaarmaking dient af te wegen tegen het belang van de controle, inspectie en het toezicht door de ILT. De minister heeft in de primaire besluiten deze uitzonderingsgrond nog toegepast en openbaarmaking de aangetroffen records in de systemen van de ILT, geëxporteerd naar een aantal Excel bestanden, geweigerd. De minister heeft daarbij gesteld dat openbaarmaking van de informatie ertoe kan leiden dat betrokkenen zich geremd kunnen voelen om vertrouwelijke informatie die relevant is voor de toezichtstaak vrijwillig met de ILT te delen.
Uit het bestreden besluit blijkt niet op grond waarvan de minister dit standpunt heeft verlaten. Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat de minister niet langer aanleiding heeft gezien deze uitzonderingsgrond toe te passen vanwege de inkadering van de verzoeken in de bezwaarfase, namelijk dat verzoeker niet op zoek is naar informatie die herleidbaar is tot de luchtvaartonderhoudsbedrijven. Daardoor valt veel van de in eerste geïnventariseerde informatie buiten de reikwijdte van de verzoeken, aldus de minister. Op de zitting heeft de inspecteur luchtvaart technisch bedrijf echter verklaard dat ook de in bezwaar openbaar gemaakte informatie naar zijn mening vertrouwelijk is. In zijn ervaring zijn bedrijven nu al terughoudender in vrijwillige informatieverstrekking. Deze verklaring lijkt tegenstrijdig met het standpunt van de minister dat openbaarmaking van die informatie niet ertoe zal leiden dat het belang van inspectie, controle en toezicht onevenredig wordt geschaad. Zonder nadere motivering is het standpunt van de minister dan ook niet begrijpelijk.
17.3.
De rechtbank concludeert daarom dat de beroepsgrond in zoverre slaagt dat de minister ook op dit punt een nadere motivering dient te geven met inachtneming van deze uitspraak. De minister dient in het te nemen besluit te motiveren hoe hij de belangen in dit geval afweegt en hoe daarbij rekening wordt gehouden met de toezichtrelatie van de ILT en de luchtvaartonderhoudsbedrijven en luchtvaartmaatschappijen. De rechtbank heeft daarbij begrip voor de positie van de minister die een balans moet zien te houden tussen enerzijds het belang van openbaarheid en het uitgangspunt dat openbaar wordt gemaakt tenzij sprake is van een uitzonderingsgrond, en anderzijds het belang van de toezicht, inspectie en controle door in het dit geval de ILT. De rechtbank geeft de minister mee dat deze uitzonderingsgrond restrictief moet worden uitgelegd. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo kan deze uitzonderingsgrond alleen worden toegepast als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt. Daarbij is de eventuele verminderde bereidheid tot medewerking van ondertoezichtgestelden, nadrukkelijk geen belang waarvoor deze uitzonderingsgrond bedoeld is, in ieder geval niet voor zover zij een medewerkingsplicht hebben.
Bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens van eiseres (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo)
18.
Eiseres voert verder aan dat de gevraagde informatie bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die met toepassing van deze uitzonderingsgrond geweigerd hadden moeten worden. Het betreft namelijk informatie uit auditrapporten voor zover die ziet op technisch onderhoud. Technisch onderhoud is onderdeel van de technische bedrijfsvoering van eiseres en reeds daarom valt de gevraagde informatie onder bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo.
Zij heeft deze informatie voorts steeds vertrouwelijk met de minister gedeeld. Dit is mondeling besproken met de minister, maar deze vertrouwelijkheid mocht zij ook aannemen gelet op de relatie die zij heeft met de toezichthouders van de minister. Eiseres is daarbij verplicht de informatie aan de toezichthouder te openbaren. Eiseres benadrukt dat zij door de jaren heen heeft geïnvesteerd in het structureren van specifiek technisch onderhoud. Het betreft unieke informatie die zij in vertrouwen met de minister heeft uitgewisseld. Deze vrijelijke uitwisseling van vertrouwelijke informatie is van wezenlijk belang om de luchtvaartveiligheid te (blijven) garanderen. Indien de gevraagde informatie openbaar zou worden gemaakt, zou dit leiden tot terughoudendheid in het delen van informatie. Dit zou afbreuk doen aan de luchtvaartveiligheid. Eventuele informatie in de auditrapporten die geen betrekking heeft op het technisch onderhoud, valt buiten de reikwijdte van de verzoeken. Openbaarmaking daarvan dient daarom eveneens achterwege te blijven, aldus eiseres. Dit betekent volgens eiseres dat de gehele inhoud van de stukken vertrouwelijk dient te blijven.
Eiseres voert verder aan dat de gevraagde informatie bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die met toepassing van deze uitzonderingsgrond geweigerd hadden moeten worden. Het betreft namelijk informatie uit auditrapporten voor zover die ziet op technisch onderhoud. Technisch onderhoud is onderdeel van de technische bedrijfsvoering van eiseres en reeds daarom valt de gevraagde informatie onder bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo.
Zij heeft deze informatie voorts steeds vertrouwelijk met de minister gedeeld. Dit is mondeling besproken met de minister, maar deze vertrouwelijkheid mocht zij ook aannemen gelet op de relatie die zij heeft met de toezichthouders van de minister. Eiseres is daarbij verplicht de informatie aan de toezichthouder te openbaren. Eiseres benadrukt dat zij door de jaren heen heeft geïnvesteerd in het structureren van specifiek technisch onderhoud. Het betreft unieke informatie die zij in vertrouwen met de minister heeft uitgewisseld. Deze vrijelijke uitwisseling van vertrouwelijke informatie is van wezenlijk belang om de luchtvaartveiligheid te (blijven) garanderen. Indien de gevraagde informatie openbaar zou worden gemaakt, zou dit leiden tot terughoudendheid in het delen van informatie. Dit zou afbreuk doen aan de luchtvaartveiligheid. Eventuele informatie in de auditrapporten die geen betrekking heeft op het technisch onderhoud, valt buiten de reikwijdte van de verzoeken. Openbaarmaking daarvan dient daarom eveneens achterwege te blijven, aldus eiseres. Dit betekent volgens eiseres dat de gehele inhoud van de stukken vertrouwelijk dient te blijven.
19. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie voorts achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van andere dan vertrouwelijk aan de overheid medegedeelde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.
20. De rechtbank overweegt dat het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens restrictief moet worden uitgelegd. Van deze gegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. De minister heeft openbaarmaking van de auditrapporten op deze grond deels geweigerd. De rechtbank vindt dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de minister aan de hand van deze uitleg heeft beoordeeld welke informatie wel als bedrijfs- en fabricagegegevens moet worden aangemerkt en welke informatie niet. De minister heeft door tijdgebrek van zijn gemachtigde ook niet kunnen reageren op de voorbeelden in het beroepschrift waarmee eiseressen hun betoog hebben onderbouwd dat de auditrapporten geheel (althans: deels) uit dergelijke gegevens bestaan. Daarnaast is niet inzichtelijk of de minister per zelfstandig onderdeel een beoordeling heeft verricht. De beroepsgrond slaagt. Voor zover de minister in het nieuw te nemen besluit het standpunt handhaaft dat het belang van inspectie, control en toezicht zich niet verzet tegen openbaarmaking van informatie, overweegt de rechtbank dat de minister in dit nieuwe besluit ook dient te motiveren of met de auditrapporten in hun geheel sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die al dan niet in vertrouwen met de overheid zijn gedeeld.
Onevenredige benadeling (artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo)
21. Meer subsidiair doet eiseres een beroep op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, omdat openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling van de belangen van de luchtvaartveiligheid en van eiseres. Ook dit is ten onrechte niet aan de orde gekomen in het bestreden besluit, aldus eiseres.
22. Nu de beroepsgronden met betrekking tot de bescherming van het belang van inspectie, controle en toezicht en de vertrouwelijk medegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens slagen, behoeven de uitzonderingsgronden over het belang van de bescherming van het goed functioneren van de overheid en de voorkoming van onevenredige benadeling, nu geen bespreking.
22. Nu de beroepsgronden met betrekking tot de bescherming van het belang van inspectie, controle en toezicht en de vertrouwelijk medegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens slagen, behoeven de uitzonderingsgronden over het belang van de bescherming van het goed functioneren van de overheid en de voorkoming van onevenredige benadeling, nu geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
23. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
24. Aangezien partijen allen belang hebben bij snelle duidelijkheid over de vraag of de auditrapporten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt kunnen worden, ziet de rechtbank aanleiding verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb (bestuurlijke lus) in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Om het gebrek te herstellen, dient de minister:
- met betrekking tot de reikwijdte van het verzoek te motiveren waarom niet alle informatie in de auditrapporten herleidbaar is tot eiseressen en in het bijzonder waarom de niet-uitputtende lijst met trefwoorden van eiseressen, zoals de aanduiding van gereedschappen, gebruikte software en een personeelskrant, niet als tot hen herleidbare informatie geweigerd is;
- met betrekking tot het belang van de bescherming van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen te motiveren hoe hij dit belang afweegt tegen het belang van openbaarheid en hoe hij daarbij rekening houdt met de toezichtrelatie van de ILT en de luchtvaartonderhoudsbedrijven en luchtvaartmaatschappijen;
- met betrekking tot de bedrijfs- en fabricagegegevens te motiveren of met de auditrapporten in hun geheel (althans: deels) sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die al dan niet in vertrouwen met de overheid zijn gedeeld.
25. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek dienst te herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
26. Gelet op artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb draagt de rechtbank de minister op haar zo spoedig mogelijk, doch in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen acht weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder zitting uitspraak doen op het beroep.
27. In afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus houdt de rechtbank alle verdere beslissingen aan. Dit betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
28. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
29. De rechtbank wijst er nog op dat tegen deze tussenuitspraak geen hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de – nog te nemen – einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel open.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de minister op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt de minister in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- schorst het bestreden besluit tot de uitspraak op het beroep;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.F. Zaagsma, voorzitter, mr. L. Dolfing en
mr. K.S. Man, leden, in aanwezigheid van mr.N. Galjee-Melehi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2024.
mr. K.S. Man, leden, in aanwezigheid van mr.N. Galjee-Melehi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.