ECLI:NL:RBAMS:2024:3766

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 23/3147, 23/3230, 23/3237, 23/3241, 23/3410, 23/3725.

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2024 in de zaak tussen

1.[eiser 1] , eiser,

2.[eiser 2] , eiser,

3.[eiser 3] , eiser,

4.[eiseres 1] , eiseres,

5.[eiseres 2] , eiseres en

6.[eiseres 3] , eiseres

allen uit Amsterdam,

hierna te noemen: eisers

(gemachtigde: mr. D.A. IJpelaar),

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam

(gemachtigde: mr. J.G.J. Geerlings).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van hun aanvragen energietoeslag 2022.

2. Het college stelt de blokkade in de digitale aanvraagprocedure, waardoor eisers geen complete aanvraag konden indienen, gelijk aan de afwijzing van hun aanvraag. Met de bestreden besluiten van 30 december 2022 op de bezwaren van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.

3. De rechtbank heeft de beroepen op 21 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. J. Verheij (kantoorgenoot van de gemachtigde van eisers) en de gemachtigde van het college. Eisers zijn niet verschenen.

Waar gaan deze zaken over?

4. Eisers zijn allen student. Zij hebben geen volledige aanvraag energietoeslag kunnen doen wegens een blokkade in de digitale aanvraagprocedure. Ten tijde van de aanvragen hanteerde het college namelijk beleid dat studenten als groep uitsloot van de energietoeslag voor het jaar 2022. Het college heeft de blokkade in de digitale aanvraagprocedure gelijkgesteld aan de afwijzing van hun aanvragen. Eisers hebben hier op 30 december 2022 bezwaar tegen gemaakt.

5. Het college heeft naar aanleiding van een uitspraak van deze rechtbank van
14 februari 2023^[1]nieuw beleid opgesteld. Op grond van dat beleid worden studenten vanaf 21 jaar niet meer als groep uitgesloten van de eenmalige energietoeslag en komen zij daarvoor alsnog, onder bepaalde voorwaarden, in aanmerking. Eén van de beleidsvoorwaarden is een inkomenstoets. Hierbij geldt dat de maximale bij DUO^[2]te verkrijgen lening (maximale leenruimte) als inkomen wordt aangemerkt, ook al wordt dit bedrag niet daadwerkelijk door de student geleend. Het college heeft vervolgens in bezwaar de aanvragen blijvend afgewezen omdat eisers niet aan de inkomenstoets voldoen.

Het beoordelingskader

6. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (verder: Pw) heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, van de Pw niet van toepassing zijn.

7. Om categoriale verstrekking van de energietoeslag mogelijk te maken is artikel 35 van de Pw gewijzigd.^[3]Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. Op grond van het vijfde lid kan de in het vierde lid bedoelde toeslag in afwijking van artikel 43, eerste lid, van de Pw ambtshalve worden vastgesteld.

8. Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Pw worden – voor zover relevant – tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.

9. Op grond van artikel 33, tweede lid, van de Pw wordt het inkomen uit studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 in aanmerking genomen naar het van toepassing zijnde normbedrag voor de kosten van levensonderhoud, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 en, indien een toeslag als bedoeld in artikel 3.5 van die wet is toegekend, het bedrag aan toeslag, genoemd in artikel 3.18 van die wet.

10. In de Beleidsregels eenmalige energietoeslag studenten 2022 van de gemeente Amsterdam (hierna: de Beleidsregels) zijn voorwaarden opgenomen die specifiek gelden voor studenten. Zo moet de student op de peildatum een energiecontract op naam hebben afgesloten op het adres waarvoor hij energietoeslag heeft aangevraagd en waar hij staat ingeschreven. Verder moet de student, voor zover relevant, over de referteperiode beschikken over een minimuminkomen zoals genoemd in artikel 3 van de Beleidsregels. Artikel 3 van de Beleidsregels bepaalt wat onder een minimuminkomen wordt verstaan, waarbij volgens het derde lid geldt dat het toepasselijke normbedrag voor de kosten van levensonderhoud als bedoeld in artikel 33, tweede lid van de wet en genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) wordt meegenomen als inkomen, ook als dit niet daadwerkelijk is ontvangen.

11. De relevante bepalingen uit de Beleidsregels en de relevante delen van de Memorie van Toelichting (MvT) bij de wijziging van artikel 35 van de Pw zijn ook in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.

Standpunten van partijen

12. Eisers vinden dat zij bij de verschillende regelingen voor studenten buiten de boot zijn gevallen. Zij behoren tot de ‘pechgeneratie’ van studenten die hebben moeten lenen om hun studie te bekostigen en zich daarnaast geconfronteerd zien met stijgende rentes op die leningen. Zij zijn, net als veel minima, geconfronteerd met stijgende (energie)lasten en hebben daarom een beroep gedaan op de energietoeslag. Zij worden nu uitgesloten door de voorwaarden in het beleid en voelen zich daardoor tekort gedaan en bovendien ongelijk behandeld ten opzichte van andere minima.

13. Eisers zijn het er met name niet mee eens dat de maximale bij DUO te verkrijgen lening als inkomen wordt aangemerkt. Hierdoor overschrijdt het inkomen van studenten al gauw de inkomensgrens, zeker voor studenten die naast hun studie hebben gewerkt. Ook indien er slechts sprake is van een minimale overschrijding, leidt dat tot een volledige afwijzing. Eisers wijzen erop dat het college bijvoorbeeld ook een staffel had kunnen hanteren op grond waarvan een hoger inkomen leidt tot een lagere energietoeslag. Dat zouden eisers veel rechtvaardiger vinden. Verder voeren eisers aan dat zij niet met terugwerkende kracht konden lenen. Zij konden dan ook feitelijk niet beschikken over de lening, terwijl dit wel meetelt voor de hoogte van hun inkomen. Volgens eisers is uit de tekst van de MvT^[4]bij de wetswijziging af te leiden dat de wetgever een verruiming van de beleidsvrijheid van gemeenten op dit punt heeft beoogd en mag het college de maximale leenruimte buiten beschouwing laten bij het bepalen van welk inkomen in aanmerking wordt genomen. Eisers wijzen erop dat de Tweede Kamer heeft gewild dat de leencapaciteit buiten beschouwing blijft. Dit blijkt uit een amendement van kamerlid Podt (amendement Podt)^[5].

14. Volgens het college volgt uit het wettelijk kader dat de maximale leenruimte bij het vaststellen van de hoogte van het inkomen moet worden betrokken en dat het college op dit punt geen beleidsvrijheid heeft. Het college heeft verder niet voor een gestaffelde uitvoering gekozen en hoeft dat ook niet te doen.

Het oordeel van de rechtbank

15. De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 33, tweede lid, van de Pw het inkomen uit studiefinanciering in aanmerking wordt genomen naar het van toepassing zijnde normbedrag voor de kosten van levensonderhoud, genoemd in artikel 3.18 van de Wsf 2000. Dat normbedrag houdt rekening met de maximale leenruimte en uit vaste rechtspraak volgt dat dit artikel van dwingendrechtelijke aard is.^[6]Dit betekent dat het college bij het maken van beleid hier niet van mag afwijken en de maximale leenruimte dus bij het inkomen moet worden betrokken.

16. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat door middel van de MvT is beoogd om de Pw te wijzigen op dit punt, daargelaten of dit wetstechnisch mogelijk is. Uit de bewoordingen van de MvT volgt dat het college wel beleidsruimte heeft bij het vaststellen van de voor het toekennen van energietoeslag te hanteren inkomens
grens, maar dat is iets anders dan het vaststellen van de
hoogtevan het inkomen. Voor zover eisers wijzen op de motie Podt heeft het college gewezen op de beantwoording daarvan door de minister. Bij die beantwoording heeft de minister toegelicht dat zij de motie, voor zover daarin wordt gevraagd om de maximale leenruimte buiten beschouwing te laten, niet kan uitvoeren vanwege de dwingendrechtelijke aard van de wetgeving. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de wetgever heeft beoogd om op dit onderdeel beleidsruimte te creëren. Omdat het college geen beleidsruimte heeft op dit onderdeel ziet de rechtbank ook geen aanleiding om te oordelen dat het beleid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

17. Het college heeft op de zitting bevestigd dat de aanvragen zijn afgewezen wegens overschrijding van de inkomensgrens en niet omdat eisers een beroep konden doen op een voorliggende voorziening (in de vorm van een lening bij DUO). De vraag of eisers al dan niet (met terugwerkende kracht) konden lenen is om die reden niet relevant. Dit zou slechts een rol kunnen spelen in het kader van de vraag of de lening kwalificeert als voorliggende voorziening en niet bij de vraag of dit tot het inkomen kan worden gerekend. Uit het wettelijk kader volgt immers dat de maximale leenruimte bij het vaststellen van de hoogte van het inkomen moet worden betrokken, ongeacht of hiervan gebruik is gemaakt.

18. Voor zover eisers stellen dat het college een staffel had moeten hanteren volgt de rechtbank hen ook niet. Het hanteren van een inkomensgrens is inherent aan de regeling. Dat betekent dat er altijd studenten zullen zijn die net niet in aanmerking komen voor energietoeslag, ook als er een staffel wordt gehanteerd. De keuze van het college om in het beleid geen staffel te hanteren is redelijk en niet in strijd met hogere wet- of regelgeving. Dat eisers pleiten voor een ruimhartiger beleid is begrijpelijk, maar het ontbreken daarvan leidt er niet toe dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven.

Conclusie en gevolgen

19. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en de individuele afwijzingen van de energietoeslag in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzitter, en mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. C.J. van Niejenhuis – Baijens, leden, in aanwezigheid van
mr.N. Kroft, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2024.

Griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Relevante bepalingen uit de Beleidsregels eenmalige energietoeslag studenten 2022 van de gemeente Amsterdam:

Artikel 2: Doelgroep eenmalige energietoeslag studenten

1. De eenmalige energietoeslag studenten van € 1.800 wordt als bijzondere bijstand verleend aan een student die in 2022 een aanvraag heeft gedaan en die:

a. op de peildatum beschikte over een Burgerservicenummer (BSN);

op de peildatum 21 jaar of ouder was en aanspraak maakte op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000;

op de peildatum stond ingeschreven in de basisregistratie personen (BRP) van de gemeente Amsterdam;

op de peildatum een energiecontract op naam had op het adres waarvoor hij energietoeslag heeft aangevraagd en waar hij staat ingeschreven;

niet eerder een eenmalige energietoeslag 2022 heeft ontvangen;

op de peildatum niet op een adres woonde waar ook een andere bewoner woonde die al een energietoeslag heeft ontvangen voor dit adres;

over de referteperiode over een minimuminkomen beschikte genoemd in artikel 3 van deze beleidsregels, of op wie een minnelijke schuldregeling, een opgelegde schuldregeling op grond van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen, of een schuldregeling van een door de gemeente aangewezen of gemandateerde instantie van toepassing is, of een inkomen had dat heeft geleid tot de verstrekking van voedselpakketten door Voedselbank Amsterdam op basis van de daarvoor geldende toekenningscriteria van Voedselbank Nederland.

2. Wanneer een student aan bovenstaande voorwaarden voldoet, maar op 31 december 2022 over een vermogen beschikte dat hoger is dan € 6.505 (artikel 34 lid 3 Participatiewet, waarbij vermogen gebonden in de woning met bijbehorend erf, bedoeld in artikel 50, eerste lid, buiten beschouwing wordt gelaten), wordt een eenmalige energietoeslag studenten van € 1.000 verleend als bijzondere bijstand.

Artikel 3: Inkomensbepalingen

1.Voor het bepalen van de hoogte van het inkomen worden op de peildatum de volgende doelgroepen onderscheiden:

a. de alleenstaande;

de alleenstaande ouder met een kind jonger dan 18 jaar;

de gehuwden.

2.Onder een minimuminkomen wordt verstaan:

a. een fiscaal gezinsinkomen, dat minder dan, of gelijk is aan, 120% van het bruto WML voor gehuwden of daaraan gelijkgestelden of;

een afgeleid percentage van het WML voor alleenstaanden of alleenstaande ouders dat elk half jaar door de directeur Inkomen wordt vastgesteld, of;

een fiscaal gezinsinkomen dat hoger is dan 120% van die normen, maar waarvan dat meerdere is aangewend ter aflossing van een schuldenlast in het kader van een minnelijke schuldregeling bij de Gemeentelijke Kredietbank, een opgelegde schuldregeling op grond van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen of een schuldregeling bij een door de gemeente aangewezen of gemandateerde instantie, of een inkomen op grond waarvan op basis van de daarvoor geldende toekenningscriteria van Voedselbank Nederland voedselpakketten worden verstrekt door Voedselbank Amsterdam aan het betreffende huishouden.

3.Het toepasselijke normbedrag voor de kosten van levensonderhoud als bedoeld in artikel 33, tweede lid van de wet en genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 wordt meegenomen als inkomen, ook als dit niet daadwerkelijk is ontvangen:

a. Hoger onderwijs: € 932,87

Beroepsonderwijs: € 766,06

4. Indien door wijziging in de gezinssituatie ten aanzien van de aanvrager in de loop van de referteperiode twee of meer minimuminkomensniveaus van toepassing zijn, stelt het college naar evenredigheid een individueel minimuminkomensniveau vast.

5. Het inkomensniveau in het jaar voorafgaand aan het referteperiode is van toepassing indien de gegevens over de referteperiode redelijkerwijs niet beschikbaar zijn. Hetzelfde geldt voor het vermogensniveau op de peildatum.

Relevante passages uit de MvT bij de wijziging van de Pw^[7]:

Beleidsvrijheid voor gemeenten

Met het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. Het feit dat de eenmalige energietoeslag onderdeel zal uitmaken van de categoriale bijzondere bijstand, betekent dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving:

- het college bepaalt binnen het wettelijke kader de doelgroep van de eenmalige energietoeslag, hetgeen betekent dat het college bepaalt wat er onder een «laag inkomen» moet worden verstaan;

- het college bepaalt bij de formulering van de doelgroep of er groepen moeten worden uitgesloten van het recht op een eenmalige energietoeslag (bijvoorbeeld groepen waarvan vaststaat dat zij geen energierekening hebben, zoals personen die in een inrichting verblijven en dak- en thuislozen);

- het college bepaalt welk inkomen in aanmerking wordt genomen (waarbij de inkomsten bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet in ieder geval buiten beschouwing worden gelaten);

- het college bepaalt de periode waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen;

- het college bepaalt óf en welk vermogen in aanmerking wordt genomen;

- het college bepaalt de hoogte van het bedrag van de toe te kennen eenmalige energietoeslag, eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.

De gemeentelijke beleidsvrijheid die is verbonden aan het instrument van de categoriale bijzondere bijstand is in het kader van de eenmalige energietoeslag overigens geen doel op zich, ook gezien de landelijke aard van de huidige energieproblematiek. De beleidsvrijheid maakt het mogelijk dat het college bij het bepalen van de doelgroep kan aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk minimabeleid. Op deze wijze kan de gemeente een zo’n groot mogelijk deel van de doelgroep snel bedienen door ambtshalve toekenning en betaling van de eenmalige energietoeslag. Vanwege deze uitvoeringstechnische reden aanvaardt de regering dat daarbij ook voor het overige verschillen tussen gemeenten zullen ontstaan, waarbij de regering wel wil bevorderen dat deze verschillen beperkt zullen zijn.

In het kader van de bijzondere bijstand, en dus ook in het kader van deze eenmalige energietoeslag, is de gemeente bevoegd om zelf de draagkracht vanuit inkomen en vermogen te bepalen. In de brief van 10 december 20217 is opgenomen dat gemeenten geen rekening hoeven te houden met de vermogenspositie van huishoudens. De vaststelling van het vermogen is een complex en arbeidsintensief onderdeel van de uitvoering van de Participatiewet en staat op gespannen voet met de gewenste snelle uitvoering van de eenmalige energietoeslag. Binnen het kader van de bijzondere bijstand heeft de gemeente de bevoegdheid om het vermogen van het huishouden niet in aanmerking te nemen. Hierdoor kan een vermogenstoets achterwege blijven, waardoor de gemeente aanzienlijke ruimte kan creëren in de gemeentelijke uitvoering en kan besparen op de uitvoeringskosten. Bovendien kunnen hierdoor huishoudens die de financiële ondersteuning nu echt snel nodig hebben, tijdig worden geholpen. De regering aanvaardt daarbij dat hierdoor het aantal huishoudens dat in aanmerking komt voor de eenmalige energietoeslag, groter zal zijn dan met vermogenstoets. Ter relativering wordt daarbij nog wel opgemerkt dat twee derde van de huishoudens met een laag inkomen geen of nauwelijks vermogen heeft.