Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/5246
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Fastned B.V. , uit Amsterdam, eiseres (hierna: Fastned )
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina)
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigden: mr. K.E. Masmeijer, mr. M.G. Oosterkamp en mr. R.N.S. Groenen)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
BP Europe SE – BP Nederlanduit Rotterdam vergunninghouder, (hierna: BP )
BP Europe SE – BP Nederlanduit Rotterdam vergunninghouder, (hierna: BP )
(gemachtigde: [gemachtigde van verweerder] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan BP verleende vergunning [1] op verzorgingsplaats [naam] .
1.1.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2024 op zitting gelijktijdig behandeld met de beroepen met zaaknummers AMS 23/5570, 23/5751, 23/5783, 23/5784, 23/5785, 23/5816 en 23/5817 en 23/5868. Voor deze zaak waren de gemachtigden van Fastned , [gemachtigde van verweerder] (namens Fastned ) en de gemachtigden van de minister aanwezig. Namens BP is niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. BP beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation als basisvoorziening op grond van de Wbr op verzorgingsplaats [naam] langs [rijksweg] in de gemeente [gemeente] . Het benzinestation staat op een perceel dat eigendom is van de Staat, die dit perceel heeft verhuurd aan BP . De huurovereenkomst eindigt op 1 december 2024. Op verzorgingsplaats [naam] heeft Fastned een vergunning [2] voor een basisvoorziening energielaadpunt voor elektronische motorvoertuigen. Deze vergunning loopt tot 30 augustus 2028.
2.1.
Op 16 juni 2022, aangevuld op 21 oktober 2022 en 3 november 2022, heeft BP een Wbr-vergunning aangevraagd voor een laadpaal met twee laadplekken voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam] als aanvullende voorziening bij het benzinestation.
2.2.
De vergunning is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene Wet bestuursrecht (Awb). De ontwerpvergunning heeft van 21 april 2023 tot en met
2 juni 2023 ter inzage gelegen. Fastned heeft bij brief van 25 mei 2023 een zienswijze ingediend op de ontwerpvergunning.
2 juni 2023 ter inzage gelegen. Fastned heeft bij brief van 25 mei 2023 een zienswijze ingediend op de ontwerpvergunning.
2.3.
Met een besluit van 13 juli 2023 heeft de minister de door BP gevraagde Wbr-vergunning verleend tot 1 december 2024. De looptijd van de vergunning komt overeen met de looptijd van de huurovereenkomst voor het benzinestation.
Juridisch kader
3. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
3.1.
Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. Daarnaast is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant.
3.2.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt een vergunning slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt:
a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of
b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.
a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of
b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.
3.3.
Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt geen vergunning verleend, indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar.
3.4.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel treedt de beleidsregel in werking met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst, dus op 24 december 2022.
3.5.
De Tijdelijke beleidsregel beoogt de implementatie van de beleidsvisie van de minister tot herordening van de inrichting van verzorgingsplaatsen te faciliteren. Volgens de beleidsvisie is het eindbeeld in 2050 een verzorgingsplaats die voorziet in de (energie)behoeften van een zero-emissie wagenpark door middel van één laadlocatie per verzorgingsplaats. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat concurrentie plaatsvindt tussen de verzorgingsplaatsen en niet óp de verzorgingsplaatsen. Om deze doelstellingen te realiseren heeft de minister met de Tijdelijke beleidsregel onder meer de geldigheidsduur van vergunningen willen beperken. Daarbij is onderkend dat een te korte geldigheidsduur onwenselijk is, omdat aanbieders dan niet meer in staat zijn om hun investering terug te verdienen. Om dit te voorkomen kan alsnog een vergunning worden verleend met een langere looptijd, of tijdelijk geen vergunning worden verleend. In de Tijdelijke beleidsregel is uitdrukkelijk voor dat laatste gekozen.
Beoordeling door de rechtbank
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en een aantal aanverwante wetten in werking getreden en daarmee is de Wbr komen te vervallen. Die wetten zijn echter niet van toepassing op deze zaak. De Wbr is nog van toepassing.
5. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning met een geldigheidsduur tot 1 december 2024 aan BP te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de gestroomlijnde beroepsgronden van Fastned van 6 maart 2024. De rechtbank laat de op 3 april 2024 ingetrokken beroepsgronden buiten beschouwing.
6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Dit betekent dat Fastned gelijk krijgt en de minister een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van BP
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Strijd met de Tijdelijke beleidsregel
7. Fastned stelt dat de vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening op deze verzorgingsplaats in strijd is met artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel. De looptijd van deze vergunning tot 1 december 2024 is namelijk korter dan vijf jaar na de vergunningverlening en had daarom geweigerd moeten worden.
8. De minister heeft in het verweerschrift en op de zitting de systematiek van de Kennisgeving en de Tijdelijke beleidsregel toegelicht. In de Kennisgeving (van 17 mei 2022) is bepaald dat de looptijd voor een aanvullende voorziening standaard wordt beperkt tot maximaal vijftien jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht voor de basisvoorziening benzinestation afloopt. Voor het geval er een basisvoorziening energielaadpunt aanwezig is op de verzorgingsplaats, is in de Tijdelijke beleidsregel (aanvullend) bepaald dat een vergunning voor een aanvullende voorziening in duur wordt beperkt tot het moment waarop de vergunning voor de basisvoorziening energielaadpunt afloopt. Volgens de minister doet die situatie zich hier voor. Er is namelijk een vergunning verleend voor het energielaadpunt van Fastned . Omdat de vergunning van Fastned op het moment van de aanvraag nog langer dan vijf jaar (namelijk tot 30 augustus 2028) geldig was, hoefde de minister de vergunningsaanvraag van BP niet te weigeren op grond van het tweede lid van artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel. De minister heeft verder toegelicht dat moet worden teruggevallen op de Kennisgeving, omdat de Tijdelijke beleidsregel (slechts) aanvullend beleid is en artikel 3, eerste lid, onder a niet tot weigering van de vergunning leidt. Op grond van de Kennisgeving wordt de vergunning gekoppeld aan de looptijd van de huurovereenkomst voor de basisvoorziening benzinestation. Voor deze vergunning is dat 1 december 2024. De minister heeft verder toegelicht dat het niet wenselijk is dat BP (vanwege toepassing van de Tijdelijke beleidsregel) nog een vergunning voor een aanvullende voorziening op haar naam heeft staan tot het moment dat de vergunning van Fastned afloopt in 2028 zonder dat zij over de gronden kan beschikken. De huurovereenkomst loopt namelijk eerder af. Om die reden heeft de minister de vergunning voor de aanvullende voorziening verleend met een termijn die op grond van de Kennisgeving gelijk loopt met de huurovereenkomst.
9. De rechtbank heeft in de uitspraak van 2 januari 2024 [3] die betrekking heeft op verzorgingsplaats Kalix Berna geoordeeld over een vergelijkbare situatie. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen. Net als in de zaak over Kalix Berna heeft de minister de vergunning uitdrukkelijk niet verleend met een geldigheidsduur die overeenkomt met de looptijd van de vergunning van Fastned voor de basisvoorziening energielaadpunt tot 30 augustus 2028. Aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Tijdelijke beleidsregel is dus feitelijk geen toepassing gegeven. Door de geldigheidsduur van de vergunning te beperken tot de looptijd van het benzinestation heeft de minister feitelijk toepassing gegeven aan artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Tijdelijke beleidsregel. Het gevolg is dat de minister een vergunning heeft verleend met een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar, wat in strijd is met het bepaalde in het tweede lid van artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel.
10. Het standpunt van de minister dat in deze situatie moet worden teruggevallen op de geldigheidsduur die wordt genoemd in de Kennisgeving, volgt niet uit de Tijdelijke beleidsregel zelf en ook niet uit de toelichting daarop. In de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel staat dat de Tijdelijke beleidsregel uitsluitend op een tweetal punten specifieke aanvullende beleidsregels geeft met het oog op de invoering van het nieuwe beleid, namelijk de geldigheidsduur van vergunningen en de vergunningstop. De Kennisgeving blijft volgens de toelichting de drager van het relevante beleid, bijvoorbeeld op het punt van solitaire verzorgingsplaatsen of van de beperking van de geldigheidsduur van overige aanvullende voorzieningen. Uitsluitend voor het maken en behouden van elektrische laadpunten als basisvoorziening of aanvullende voorziening, worden de regels van de Kennisgeving aangevuld met deze specifieke tijdelijke beleidsregels. De rechtbank leidt hieruit af dat in deze situatie, voor zover het gaat om de geldigheidsduur en de vergunningstop, de Tijdelijke beleidsregel van toepassing is. Voor het standpunt van de minister ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de vergunningverlening te nemen. Het is namelijk aan de minister om de aanvraag aan het beleid te toetsen en vervolgens af te wegen of er redenen zijn om al dan niet van het beleid af te wijken.
11.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan Fastned vergoeden en krijgt Fastned ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 875,- en een wegingsfactor 1).
€ 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 juli 2023;
- draagt de minister op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan Fastned moet vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van Fastned tot een bedrag
van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. J.F. Kuiken en mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van
mr. N. van der Kroft, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.