Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/6052
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 mei 2024 in de zaak tussen
Vermilion Energy Netherlands B.V., te Amsterdam, eiseres ( Vermilion )
(gemachtigde: mr. R. Olivier),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder (de staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. C.F. Donner-Haan, mr. C.M.M. Weisenborn en mr. D.W.M. Wenders).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Vermilion tegen de afwijzing van haar aanvraag om verlenging van de opsporingsvergunning voor het opsporingsgebied Schagen (hierna: de opsporingsvergunning).
1.1.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van Vermilion , mr. H.M. Israels (bedrijfsjurist bij Vermilion ) en de gemachtigden van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en een aantal aanverwante wetten in werking getreden. Die wetten zijn niet van toepassing op deze zaak.
3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Dat betekent in deze zaak dat de rechtbank beoordeelt of de staatssecretaris de aanvraag van Vermilion om verlenging van de opsporingsvergunning terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Vermilion .
3.1.
De rechtbank oordeelt dat de staatssecretaris de aanvraag terecht heeft afgewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Met een besluit van 19 juni 2009 is een opsporingsvergunning voor koolwaterstoffen voor het gebied Schagen verleend aan Smart Energy Solutions B.V . (vanaf 2012: Tulip Oil Netherland B.V. ) en PA Recources UK ltd . (vanaf 2016: Petrogras E&P UK Ltd .). De opsporingsvergunning is vier keer verlengd, laatstelijk met een besluit van 24 oktober 2018 tot 1 september 2022.
4.1.
Op 8 juli 2020 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat toestemming gegeven voor de overdracht van de opsporingsvergunning aan Vermilion . De opsporingsvergunning is vervolgens – na meerdere juridische procedures – op
31 maart 2021 overgedragen aan Vermilion .
31 maart 2021 overgedragen aan Vermilion .
4.2.
Op 24 mei 2022 heeft Vermilion een aanvraag ingediend om verlenging van de opsporingsvergunning met vier jaar.
4.3.
De staatssecretaris heeft over de aanvraag advies ingewonnen bij de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO). TNO heeft op 4 juli 2022 advies uitgebracht. TNO acht aannemelijk dat Vermilion nog niet voldoende tijd heeft gehad om, binnen de periode dat zij in het bezit was van de opsporingsvergunning, te komen tot het plaatsen van een exploratieboring. Wel vindt TNO dat in feite nagenoeg al het werk voor de exploratie van dit gebied nog moet worden gedaan. In de periode dat Vermilion in het bezit was van de vergunning zijn de uitgevoerde werkzaamheden summier. Gezien de onduidelijkheid over de overdracht en de korte vergunningsduur na de daadwerkelijke overdracht acht TNO een verlenging van de opsporingsvergunning evenwel passend.
4.4.
Met het primaire besluit van 1 augustus 2022 is de staatssecretaris afgeweken van het advies van TNO en heeft hij de aanvraag van Vermilion afgewezen. Volgens de staatssecretaris was het tijdvak van dertien jaar voldoende om het voor het vergunningsgebied geldende werkprogramma - dat de grondslag was voor de verlening en verlenging van de opsporingsvergunning - uit te voeren. Bijna al het werk voor de exploratie van het gebied moet nog worden gedaan en de overdracht van de opsporingsvergunning aan Vermilion gedurende de laatste verlenging van het tijdvak, is geen grond om de aanvraag in te willigen. Het ligt op de weg van de nieuwe vergunninghouder om zich ervan te vergewissen of de vorige vergunninghouder zodanig uitvoering aan de vergunning heeft gegeven dat de resterende looptijd van de vergunning voldoende is om de werkzaamheden te voltooien. Vermilion heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
4.5.
Met het bestreden besluit van 15 augustus 2023 heeft de staatssecretaris beslist op de bezwaren van Vermilion en de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de opsporingsvergunning in stand gelaten. Vermilion heeft hiertegen beroep ingesteld.
Toepassingsbereik Dienstenwet
5. Vermilion voert aan dat de gevraagde verlenging van rechtswege is vergund, omdat niet tijdig op de aanvraag is beslist. Volgens Vermilion valt een besluit over de verlenging van het tijdvak van opsporingsvergunningen onder de reikwijdte van de Dienstenwet, zodat artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Vermilion wijst op de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot aanpassing van het vergunningstelsel in de Mijnbouwwet voor opsporen en winnen van aardwarmte [1] , waarin het opsporen van aardwarmte ook als een dienst is aangemerkt. Een opsporingsvergunning en een besluit tot verlenging van een tijdvak in een opsporingsvergunning, worden verleend op basis van de Mijnbouwwet en zijn – net zoals bij aardwarmte – op exploratie gericht. Daarom vallen ook deze besluiten onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet, aldus Vermilion .
6. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het opsporen van koolwaterstoffen geen activiteit is die onder de reikwijdte van de Dienstenwet valt. Bij het opsporen van koolwaterstoffen is namelijk, anders dan bij aardwarmte, geen sprake van het verrichten van een dienst, omdat de Mijnbouwwet ervan uitgaat dat een mijnbouwonderneming dit voor eigen rekening en risico doet.
7. Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb bevat regels over de van rechtswege verleende beschikking bij niet tijdig beslissen. Op grond van artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb is deze paragraaf van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. De rechtbank stelt vast dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb in de Mijnbouwwet niet van toepassing is verklaard op het vergunningstelsel met betrekking tot de verlening van de opsporingsvergunningen voor koolwaterstoffen.
8. Uit artikel 28 van de Dienstenwet volgt dat op een aanvraag om vergunning die binnen de reikwijdte van de Dienstenwet valt, paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
9. De Dienstenwet is op grond van artikel 2, eerste lid, van die wet van toepassing op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die vallen onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn [2] .
10. Op grond van artikel 1 van de Dienstenwet wordt onder ‘dienst’ verstaan: een economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, als bedoeld in artikel 50 van het Verdrag.
11. De rechtbank volgt het standpunt van de staatssecretaris en oordeelt dat geen sprake is van een dienst. In artikel 24z van de Mijnbouwwet is bepaald dat het verrichten van feitelijke werkzaamheden in verband met de opsporing van of winning van aardwarmte, waaronder het verlenen van opdracht daartoe of het buiten gebruik stellen van een boorgat, slechts is toegestaan aan één uitvoerder aardwarmte, die door de houder van de startvergunning aardwarmte of de houder van de vervolgvergunning aardwarmte is aangewezen. Hieruit volgt dat bij het opsporen van aardwarmte de activiteiten dus veelal door een derde worden verricht. Het uitvoeren van de feitelijke werkzaamheden voor de opsporing en winning van aardwarmte door de uitvoerder aardwarmte is blijkens de toelichting bij de wijzigingsregeling [3] een dienst die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, maar slechts voor zover de uitvoerder niet de vergunninghouder zelf is. Om die reden is dit artikel ook opgenomen in de Regeling indicatieve vaststelling reikwijdte Dienstenwet. Bij het opsporen van Koolwaterstoffen is dit anders. Zoals de staatssecretaris terecht heeft opgemerkt, wordt er in de Mijnbouwwet bij het opsporen van koolwaterstoffen, anders dan bij aardwarmte, van uitgegaan dat een mijnbouwonderneming dit voor eigen rekening en risico doet. Er is daarom geen sprake van een dienst als bedoelt in de Dienstenwet. De vergelijking met aardwarmte gaat dan ook niet op. Dit betekent dat artikel 28 van de Dienstenwet niet van toepassing is. Paragraaf 4.1.3.3. van de Awb is daarom evenmin van toepassing, waardoor geen vergunning van rechtswege is verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
Interpretatie artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet
12. In artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet staat – voor zover hier van belang – dat een aanvraag om verlenging van het tijdvak slechts wordt ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning.
13. Volgens de staatssecretaris mag er in beginsel van uit worden gegaan dat het tijdvak waarvoor de opsporingsvergunning is verleend, voldoende was om de geplande opsporingsactiviteiten, waaronder het plaatsen van een proefboring, te verrichten. Het in artikel 11, tweede lid, van de Mijnbouwwet opgenomen vereiste dat het
tijdvak niet langer mag zijn dan noodzakelijk en de daaraan ten grondslag liggende doelstelling van de Koolwaterstoffenrichtlijn en Mijnbouwwet om de optimale prospectie, exploratie en productie van delfstoffen in de lidstaten te bevorderen, maken dat bij de toepassing van het in artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet opgenomen criterium beoordeeld moet worden waarom het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is gebleken om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien.
14. Vermilion voert aan dat de interpretatie van de staatssecretaris van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet afwijkt van de staande praktijk dat aanvragen om verlenging na een relatief lichte toets worden toegekend. Volgens Vermilion gaat het om de feitelijke vraag of het tijdvak onvoldoende is en of aan de andere grond voor verlenging is voldaan. Gelet op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan binnen bepaalde grenzen een belangenafweging worden gemaakt, maar pas ná de vraag of aan de noodzakelijke voorwaarde uit artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet wordt voldaan. Volgens Vermilion is er dus geen ruimte voor de vraag hoe het komt dat het tijdvak onvoldoende is. De uitleg die de staatssecretaris aan het artikel geeft, is daarom in strijd met de letterlijke tekst van de wet en met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Verder is het uitgangspunt van de staatssecretaris dat Vermilion moet onderbouwen waarom het tijdvak onvoldoende is gebleken, in strijd met artikel 3:2, van de Awb.
15. De rechtbank stelt vast dat artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet een noodzakelijke voorwaarde bevat voor het kunnen verlengen van een opsporingsvergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat als aan de noodzakelijke voorwaarde is voldaan, de minister niet onder alle omstandigheden gehouden is tot verlenging. De Afdeling heeft eerder namelijk geoordeeld dat de minister [4] in dit verband een zekere ruimte heeft om op grond van een belangenafweging van verlenging af te zien. [5] De vraag die partijen in deze zaak verdeeld houdt is of de staatssecretaris (ook) beoordelingsruimte heeft bij de invulling van het begrip ‘onvoldoende’ uit artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet.
16. De rechtbank beantwoordt voorgaande vraag bevestigend. Dit betekent dat op grond van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet aan de hand van feiten en omstandigheden in het concrete geval moet worden beoordeeld of het in de vergunning opgenomen tijdvak onvoldoende is om de activiteiten te voltooien. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het begrip ‘onvoldoende’ niet voor slechts één uitleg vatbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank is daaraan een zekere beoordelingsmarge inherent omdat de beoordeling ziet op alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich in een individueel geval voordoen. De rechtbank volgt daarom niet de uitleg van Vermilion , dat sprake is van een eenduidig criterium. Een redelijke uitleg van het artikel brengt daarom met zich mee dat de staatssecretaris beoordelingsruimte heeft bij de vraag of het in de opsporingsvergunning opgenomen tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien. De rechtbank volgt met dit oordeel de uitleg die de staatssecretaris aan het artikel geeft.
Feiten en omstandigheden die tot de weigering hebben geleid
17. Vermilion voert verder aan dat, ook indien de interpretatie van de staatssecretaris wordt gevolgd, het tijdvak conform de aanvraag had moeten worden verlengd. Het gevolg van die interpretatie is namelijk dat ook het zogenoemde Kleineveldenbeleid en de Koolwaterstoffenrichtlijn bij de besluitvorming een rol moeten spelen. De Koolwaterstoffenrichtlijn beoogt de exploratie en productie van koolwaterstoffen te bevorderen. Verder is volgens Vermilion ten onrechte geen enkel gewicht toegekend aan het feit dat Vermilion pas sinds 31 maart 2021 vergunninghouder is. Het feit dat een opsporingsvergunning met een al lopend tijdvak is overgenomen van een andere partij is een relevante omstandigheid. De periode voorafgaand aan 31 maart 2021 kan niet aan Vermilion worden toegerekend. Ook heeft de omstandigheid dat juridische procedures aanhangig waren onvoldoende gewicht gekregen in de besluitvorming. De onzekerheid die door de juridische procedures is ontstaan, ziet per definitie alleen op de situatie na 24 oktober 2018. Door het onherroepelijke besluit van 24 oktober 2018 staat rechtens vast dat de voorheen in de opsporingsvergunning opgenomen tijdvakken te kort waren om de activiteiten te voltooien. Het is dan niet meer mogelijk om verder terug te kijken dan 24 oktober 2018. Ook voert Vermilion aan dat de staatssecretaris het positieve advies van TNO ten onrechte niet heeft overgenomen.
18. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat verschillende omstandigheden betrokken kunnen worden bij de vraag of het tijdvak voldoende was, zoals de relevante activiteiten die binnen het tijdvak zijn verricht, hoe ver de uitvoering van het werkprogramma gevorderd is, wanneer een proefboring geplaatst kan gaan worden, de totale lengte van het tijdvak en eventuele omstandigheden die tot vertraging hebben geleid. Volgens de staatssecretaris bieden de door Vermilion aangedragen redenen voor de vertraging in de uitvoering van de vergunde opsporingsactiviteiten geen grond om tot verlenging over te gaan.
19. De rechtbank stelt vast dat de eerdere vergunninghouders seismisch onderzoek hebben gedaan, vier
prospectshebben vastgesteld en een locatie hebben zekergesteld met een huurovereenkomst. De volgende stap zou het aanvragen van een proefboring zijn. Uiteindelijk zijn de werkzaamheden
on holdgezet en heeft Vermilion de vergunning overgenomen. Bij het verzoek om verlenging van de vergunning gaf Vermilion aan het volgende werkprogramma te willen volgen. In jaar 1: overdracht van gegevens, kennis opbouwen op basis van eerder uitgevoerd werk door de vorige vergunninghouders, het evalueren van de ondergrond, risico- en onzekerheidsbeoordeling, evaluatie van seismische gegevens, prospectvalidatie, risico- en volumetrische beoordeling en interne/externe goedkeuring voor boren vanaf bestaande locatie. In jaar 2 en 3: vergunningenproces, bestemmen locatie, omgevingsvergunning mijnbouwlocatie en omgevingsvergunning diepboring. In jaar 4: uitvoering diepboring en puttest en evaluatie.
prospectshebben vastgesteld en een locatie hebben zekergesteld met een huurovereenkomst. De volgende stap zou het aanvragen van een proefboring zijn. Uiteindelijk zijn de werkzaamheden
on holdgezet en heeft Vermilion de vergunning overgenomen. Bij het verzoek om verlenging van de vergunning gaf Vermilion aan het volgende werkprogramma te willen volgen. In jaar 1: overdracht van gegevens, kennis opbouwen op basis van eerder uitgevoerd werk door de vorige vergunninghouders, het evalueren van de ondergrond, risico- en onzekerheidsbeoordeling, evaluatie van seismische gegevens, prospectvalidatie, risico- en volumetrische beoordeling en interne/externe goedkeuring voor boren vanaf bestaande locatie. In jaar 2 en 3: vergunningenproces, bestemmen locatie, omgevingsvergunning mijnbouwlocatie en omgevingsvergunning diepboring. In jaar 4: uitvoering diepboring en puttest en evaluatie.
20. Uit het advies van TNO blijkt dat nagenoeg al het werk voor de exploratie van het gebied nog moet worden gedaan. TNO heeft desondanks positief geadviseerd vanwege de onduidelijkheid over de overdracht en de korte duur van de vergunning na de daadwerkelijke overdracht. Volgens de staatssecretaris is dit echter een juridisch oordeel en valt dit buiten de deskundigheid van TNO. De staatssecretaris vindt, anders dan TNO, dat de overname en daaropvolgende juridische procedures niet doorslaggevend zijn gelet op de totale lengte van de vergunning van dertien jaar en de minimale inspanningen van Vermilion sinds de overdracht van de vergunning. De rechtbank volgt de staatssecretaris hierin. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat Vermilion na overname van de vergunning niet aantoonbaar concreet verder is gekomen in het opsporen van Koolwaterstoffen in het gebied Schagen, terwijl zij hiertoe wel de mogelijkheid had. Zoals op zitting ook naar voren is gekomen, heeft Vermilion nog geen zicht op een boorlocatie, omdat zij eerst zelf onderzoek wil doen naar de verzamelde gegevens, en niet blindelings op de gegevens van de vorige vergunninghouders wenst af te gaan. Vermilion heeft er vervolgens zelf om bedrijfseconomische redenen voor gekozen na overname van de vergunning geen prioriteit te geven aan de opsporingsvergunning Schagen. Dit komt voor haar rekening en risico. Dat Vermilion er op voorhand van uitging dat de opsporingsvergunning verlengd zou worden, komt eveneens voor haar rekening en risico. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich dus in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is geworden dat het tijdvak waarvoor de vergunning is verleend onvoldoende was om de activiteiten te voltooien. Aan de belangenafweging als bedoeld in voornoemde uitspraak van de Afdeling wordt daarom niet toegekomen.
Conclusie en gevolgen
21. De rechtbank komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat Vermilion geen gelijk krijgt. Vermilion krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en mr. A.E.J.M. Gielen en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van
mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.