Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/6036
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser,
en
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, verweerder.
Procesverloop
Met een besluit van 2 maart 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Met een besluit van 1 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder, op grond van de Wet open overheid (Woo), op het bezwaar van eiser beslist en het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2023. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.A.G. Stolker en [naam]
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Op 22 juli 2021 heeft eiser verweerder verzocht om alle stukken (onder meer documenten, e-mails, sms’jes, appjes, audio en video-opnames) over [bedrijf 1] openbaar te maken. [bedrijf 1] is een Israëlisch bedrijf dat actief is op het gebied van defensie en veiligheid. Partijen zijn overeengekomen om bij het verzoek aan te sluiten op het reeds lopend verzoek naar de Nederlandse Defensie Industrie van 24 juni 2019. De [bedrijf 1] gerelateerde stukken vanaf die datum tot de datum indiening van eisers verzoek worden door verweerder beoordeeld op grond van de Wob.
1.2.
Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten op grond van de Wob deels ingewilligd. Met het primaire besluit is een inventarislijst gevoegd met vermelding van 50 aangetroffen documenten. Per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag. Verweerder heeft verder 451 documenten aangetroffen bestaande uit 302 industriële participatieovereenkomsten en 149 e-mails. Verweerder heeft meegedeeld dat het verzoek om openbaarmaking van deze 451 documenten volledig is geweigerd. Verder is meegedeeld dat deze documenten ook niet kunnen worden opgenomen op de inventarislijst vanwege de weigeringsgronden die ook van toepassing zijn op de titels van deze documenten.
1.3.
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft hierna alle documenten op passsageniveau en in bepaalde gevallen op zinsniveau, opnieuw beoordeeld op grond van de Woo. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder alsnog één aanvullend document die ziet op eiser zijn verzoek aangetroffen. Dit document heeft verweerder deels openbaar gemaakt. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Standpunt van eiser
2. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Volgens eiser heeft verweerder veel documenten niet openbaar gemaakt en deze zelfs niet op de inventarislijst opgenomen. Eiser heeft de indruk dat verweerder [bedrijf 1] te veel wil beschermen. Eiser betwist dat verweerder de weigeringsgronden correct heeft toegepast. Daarnaast twijfelt eiser of er niet meer documenten onder verweerder bevinden, dan reeds is vermeld.
Het oordeel van de rechtbank
Inleiding
3.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder het verzoek op juiste wijze heeft behandeld, of de zoekslag zorgvuldig is verricht en zo ja, of verweerder terecht tot een gedeeltelijke openbaarmaking en een gedeeltelijke weigering van het Wob-verzoek heeft mogen komen. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
3.2.
Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Gelet op de datum van het bestreden besluit van 1 november 2022 oordeelt de rechtbank in deze zaak met toepassing van de Woo.
3.3.
De door verweerder niet en gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden. Eiser heeft aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte (delen van) documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Is de zoekslag zorgvuldig uitgevoerd?
4.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [1] Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten. [2]
4.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet over meer voor het verzoek relevante informatie beschikt dan reeds openbaar is gemaakt. Alle voor het verzoek relevante informatie is door middel van een zorgvuldige en uitgebreide zoekslag geïnventariseerd en beoordeeld. Verweerder heeft toegelicht dat [bedrijf 1] als bedrijf zijnde geen bestuurlijke aangelegenheid is, maar dat dit anders ligt voor zover dit ziet op de relatie tussen verweerder en [bedrijf 1] . Volgens verweerder betreft die relatie grotendeels activiteiten van het Commissariaat Militaire Productie op het gebied van industriële participatieovereenkomsten. Verder heeft verweerder ook nog documenten aangetroffen ten aanzien van [bedrijf 1] , waar Nederlandse bedrijven destijds werden geïnformeerd over een mogelijke samenwerking met [bedrijf 1] . In de bezwaarfase heeft verweerder een nadere zoekslag gemaakt en alsnog één aanvullend document die ziet op eisers verzoek aangetroffen. Verweerder heeft in beroep verder toegelicht dat het aantal van 451 documenten het aantal registraties in het interne documentregistratiesysteem betreft. Een registratie kan meer dan een document bevatten. Volgens verweerder komen de 451 registraties neer op meer dan 1400 documenten. Verweerder heeft toegelicht dat eerst een algemene zoekslag is gedaan in het documentregistratiesysteem op de zoekterm ‘ [bedrijf 1] ’. Uit het documentregistratiesysteem is gebleken dat zich enkel documenten bevinden onder het Commissariaat Militaire Productie. Volgens verweerder zijn in totaal twee medewerkers binnen dit commissariaat betrokken bij het behandelen van industriële participatieovereenkomsten. Verweerder heeft vervolgens naast de documenten die zijn gevonden binnen het documentregistratiesysteem een zoekslag gedaan in de mailboxen van deze twee medewerkers. In beroep zijn geen andere documenten aangetroffen dan reeds eerder vermeld.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat de door de minister uitgevoerde zoekslag het verzoek van eiser dekt en acht het op basis van deze toelichting niet ongeloofwaardig dat er niet meer documenten onder de minister berusten die onder dat verzoek vallen. Het is dus aan eiser om aannemelijk te maken dat de minister toch beschikt over één of meer bepaalde documenten die onder de reikwijdte van zijn verzoek vallen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser zijn stelling, inhoudende dat er meer documenten zouden moeten zijn, op geen enkele wijze nader onderbouwd en die stelling dan ook geenszins aannemelijk gemaakt. De rechtbank begrijpt dat het voor eiser – bij gebrek aan een volledige inventarislijst – lastig is om te onderbouwen dat er meer documenten bij verweerder zijn die zien op zijn verzoek. Eiser weet namelijk niet exact welke documenten verweerder heeft gevonden. Het ligt echter wel op de weg van eiser om aanknopingspunten te geven die de rechtbank doet twijfelen aan de volledigheid van de zoekslag. Het algemene vermoeden van eiser dat verweerder wellicht over meer documenten beschikt, afgezet tegen de uitgebreide motivering van verweerder, is onvoldoende om aan te nemen dat de mededeling van verweerder dat er niet meer documenten zijn, ongeloofwaardig is.
Verzoek om ongelijkheidscompensatie
5.1.
Eiser betoogt verder dat de door de rechtbank geformuleerde onderzoeksplicht leidt tot schending van het recht op gelijke proceskansen (equality of arms) zoals voortvloeit uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Er bestaat in Wob-procedures een onbalans tussen de informatiepositie van het bestuursorgaan dat de informatie moet verschaffen en zo nodig daarnaar onderzoek moet verrichten, en de verzoeker die voor het verkrijgen van de informatie afhankelijk is van het bestuursorgaan en moet vertrouwen op dat onderzoek. Deze onbalans wordt nog versterkt door de lichte motiveringsplicht voor het bestuursorgaan bij de onderzoeksplicht en de zware bewijslast van de verzoeker voor het aannemelijk maken dat de documenten toch bij het bestuursorgaan berusten. Om deze onbalans te corrigeren, moet volgens eiser een verzwaarde onderzoeksplicht op het bestuursorgaan worden gelegd en de rechtbank een actieve houding innemen om ongelijkscompensatie te bieden.
5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [3] , is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob, aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Los daarvan houdt de vaste jurisprudentie van de Afdeling niet in dat een verzoeker in elk geval aannemelijk moet maken dat een stuk bij het bestuursorgaan berust. Pas indien een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een document niet meer bij het bestuursorgaan berust en die stelling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het aan een verzoeker om aannemelijk te maken dat het document wel bij het bestuursorgaan berust. De rechter beoordeelt of het door het bestuursorgaan verrichte onderzoek zorgvuldig en volledig is geweest, waarbij het bestuursorgaan moet aangeven hoe naar de documenten is gezocht. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat deze motiveringsplicht te licht is en ziet ook geen aanleiding om van de vaste rechtspraak af te wijken.
Heeft verweerder terecht tot een gedeeltelijke openbaarmaking van het Wob-verzoek mogen komen?
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat eiser op zitting te kennen heeft gegeven dat het hem niet te doen is om de documenten ten aanzien van [bedrijf 1] . De rechtbank heeft de toegepaste weigeringsgronden van de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten die op deze [bedrijf 1] zien dan ook niet beoordeeld. Verweerder heeft daarnaast 451 Domus-nummers aangetroffen bestaande uit 302 industriële participatieovereenkomsten en 149 e-mails. De Domus-nummers over de IP-overeenkomsten bevatten in totaal 1015 individuele documenten. De Domus-nummers over de e-mailberichten bevatten 415 afzonderlijke documenten. In totaal heeft verweerder 1430 documenten volledig geweigerd.
6.2.
Verweerder heeft op zitting verduidelijkt dat het primaire standpunt is dat de openbaarmaking van deze documenten is geweigerd vanwege het belang van de veiligheid van de Staat. Subsidiair moeten de documenten volledig geweigerd worden vanwege bedrijfs- en fabricagegegevens, de betrekkingen van Nederland met andere landen en de economische of financiële belangen van de Staat.
6.3.
Verweerder heeft de volledig geweigerde e-mailberichten overgelegd in zes bundels. Elke bundel is voorzien van een letter, respectievelijk A, B, C, D, E 1-2 en E 2-2. De rechtbank stelt vast dat bundel A betrekking heeft op e-mailberichten over [bedrijf 1] . Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank deze bundel niet betrokken bij haar beoordeling. De rechtbank heeft de overige ongelakte bundels volledig bekeken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de openbaarmaking van de documenten in de bundels B, C en D op goede gronden geweigerd. De rechtbank overweegt daartoe dat deze e-mailberichten grotendeels gaan over de totstandkoming en over de uitvoering van industriële participatieovereenkomsten. Verweerder heeft hierover terecht opgemerkt dat dit inzicht geeft in de capaciteiten van de krijgsmacht. Openbaarheid van de documenten maakt de krijgsmacht kwetsbaar omdat met de informatie in deze documenten inzicht verkregen wordt in de veiligheidstechnologische kennis en capaciteiten van de krijgsmacht en bedrijven en kennisinstellingen in de NL-DTIB. Met deze informatie kunnen tegenstanders anticiperen op het handelen van de krijgsmacht. Dit kan het wezenlijke veiligheidsbelang van de Nederlandse Staat schaden. Verweerder heeft ten aanzien van deze documenten dan ook terecht de weigeringsgrond van artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder b, van de Woo toegepast. Voor delen van documenten waarop deze weigeringsgrond niet van toepassing is, acht de rechtbank het navolgbaar dat verweerder de openbaarmaking heeft geweigerd vanwege onder meer bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld (artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Woo) en de betrekkingen van Nederland met andere landen (artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, van de Woo). Door openbaarmaking kan inzicht worden verkregen in de veiligheidstechnologische kennis en capaciteiten van defensie- en veiligheidsgerelateerde industrie van andere en bevriende lidstaten. Dit kan de betrekkingen met deze lidstaten aanzienlijk schaden. Het belang van de betrekkingen met andere landen heeft verweerder dan ook zwaarder mogen wegen dan het belang van openbaarmaking. Naar het oordeel van de rechtbank blijft na het weglakken op deze weigeringsgronden in de e-mailberichten geen zelfstandig leesbaar deel over. De rechtbank licht toe dat in een select aantal e-mailconversaties nog wordt gesproken over bijvoorbeeld een vergadertijdstip of vergaderruimte. In de gevallen dat in de bundels B, C en D hiervan sprake is, gaat het echter om een enkele zin in een uitgebreide mailwisseling. De rechtbank acht het dan ook navolgbaar dat verweerder de documenten in zijn geheel heeft geweigerd.
6.4.
De rechtbank heeft ook kennisgenomen van de ongelakte documenten in de bundels E 1-2 en E 2-2. De rechtbank overweegt dat het voorgaande ook grotendeels voor de documenten in deze bundels geldt. De rechtbank is – onder verwijzing naar de hierboven gegeven motivering – van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van deze documenten de belangen van de Staat schaden. Voor zover dat voor delen van de documenten niet het geval is, heeft verweerder terecht de subsidiair genoemde weigeringsgronden toegepast. Dit geldt echter niet voor de volgende documenten. De rechtbank kan zonder nadere motivering niet inzien waarom verweerder document 73 uit de bundel E 1-2 en de documenten 157 en 178 uit bundel E 2-2 volledig heeft geweigerd. De rechtbank acht met de door verweerder gegeven motivering de toegepaste weigeringsgronden hierop niet van toepassing. Op dit punt kent het bestreden besluit dan ook een motiveringsgebrek. Nu verweerder eerst een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen inhoudende dat deze documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar worden gemaakt dan wel dat nader te motiveren waarom deze niet geopenbaard kunnen worden, zal de rechtbank niet ingaan op de inhoud van deze documenten.
6.5.
Verweerder heeft verder de volledig geweigerde IP-overeenkomsten overgelegd in dertien mappen. Zoals op zitting ook is besproken, heeft de rechtbank vanwege de aanzienlijke omvang van het aantal gevonden documenten (meer dan duizend documenten) een steekproef toegepast. Bij deze steekproef heeft de rechtbank vijf van de dertien mappen volledig bekeken. Dit komt erop neer dat de rechtbank de documenten 1 tot en met 47, 71A tot en met 87G, 120D tot en met 140, 174N tot en met 201 en 265J tot en met 279F volledig heeft ingezien. De rechtbank stelt vast dat zich in deze mappen zowel e-mailberichten (die gaan over de totstandkoming en uitvoering van IP-overeenkomsten) als IP-overeenkomsten bevinden. De rechtbank is – na het bekijken van de ongelakte stukken – van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van deze documenten heeft kunnen weigeren vanwege de toegepaste weigeringsgronden. De door verweerder gegeven motivering is navolgbaar.
Had verweerder de documenten op de inventarislijst moeten zetten?
7. Eiser heeft betoogd dat verweerder ten onrechte de volledig geweigerde documenten niet op een inventarislijst heeft gezet. De rechtbank overweegt dat een inventarislijst in beginsel het type document, de datum en de herkomst daarvan vermeldt. Ook is op een inventarislijst te zien om hoeveel documenten het gaat. Doorgaans wordt een inventarislijst verstrekt, wat de leesbaarheid en transparantie ten goede komt. In dit geval acht de rechtbank het standpunt van verweerder navolgbaar dat geen volledige inventarislijst is overgelegd. De aard en de inhoud van de documenten laten namelijk geen andere keuze toe. De informatie die op een inventarislijst zou hebben gestaan, is onlosmakelijk verbonden met de inhoud waarvan de rechtbank hiervoor heeft overwogen dat verweerder die heeft mogen weigeren onder toepassing van de genoemde weigeringsgronden. Verweerder heeft in haar besluitvorming wel vermeld over hoeveel documenten en waar mogelijk welk soort documenten het gaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder op goede gronden is overgegaan tot het verstrekken van een beperkte inventarislijst.
Is de Brummenlijn van toepassing?
8.1.
Ter zitting heeft eiser verzocht om in de uitspraak te vermelden waar de Brummenlijn van toepassing is. Volgens de zogenoemde Brummenlijn leidt het niet instellen van hoger beroep tegen een uitspraak ertoe dat de rechtbank in een nieuwe procedure heeft uit te gaan van de juistheid van haar eerdere oordeel voor zover zij daarbij bepaalde gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, tenzij er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden dan wel van een gewijzigd rechtsregime.
8.2.
De rechtbank overweegt als volgt. In overweging 6.4. heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent ten aanzien van het document 73 uit de bundel E 1-2 en de documenten 157 en 178 uit de bundel E 2-2. Eisers beroepsgrond gericht tegen deze documenten slaagt dan ook. De overige beroepsgronden zijn gelet op wat hiervoor is overwogen uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen.
Verzoek om een dwangsom toe te kennen
9.1.
Eiser heeft verzocht om in geval van een gegrond beroep een dwangsom op te nemen als de termijn van zes weken voor een nieuw besluit niet gerespecteerd wordt door verweerder.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding is voor het opleggen van een dwangsom. Verweerder dient namelijk in een nieuw besluit enkel een beslissing te nemen over een beperkt aantal documenten. Er zijn geen concrete redenen om eraan te twijfelen dat verweerder tijdig zal overgaan tot het herstellen van de geconstateerde gebreken. Het verzoek om een dwangsom wordt daarom afgewezen.
Conclusie
10.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de volledige weigering van openbaarmaking van de documenten 73 uit de bundel
E 1-2 en 157 en 178 uit de bundel E 2-2. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient in het nieuwe besluit nog een afweging te maken of deze documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar kunnen worden gemaakt, dan wel adequater te onderbouwen waarom deze documenten niet geopenbaard kunnen worden.
10.2.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat de rechtbank niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de in overweging 6.4. genoemde motiveringsgebrek;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.J.A. van Eck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 oktober 2023.
mr. N.J.A. van Eck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 oktober 2023.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.