ECLI:NL:RBAMS:2022:820

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 22/686 en AMS 22/708

uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 februari 2022 in de zaken tussen

Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland, te Amsterdam, verzoekster

(gemachtigde: mr. W.E. Pors),

de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs, verweerder

(gemachtigden: mr. R. Kurvink en mr. M.C. Kempen).

Procesverloop

Met het eerste besluit van 3 januari 2022 heeft verweerder het definitief rapport herstelonderzoek bestuur Stichting Islamitisch Onderwijs vastgesteld (het herstelonderzoek-rapport).

Met het tweede besluit van 3 januari 2022 heeft verweerder het definitief rapport kwaliteitsonderzoek naar risico’s op het Cornelius Haga Lyceum (het kwaliteitsonderzoek-rapport) en het definitief samenvattend rapport voor ouders vastgesteld.

Verzoekster heeft tegen de openbaarmaking van alle rapporten bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen de conclusie in het kwaliteitsonderzoek-rapport. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de openbaarmaking van de rapporten op te schorten.

Het verzoek om de openbaarmaking van het herstelonderzoek-rapport op te schorten is bij de rechtbank geregistreerd onder AMS 22/686. Het verzoek om de openbaarmaking op te schorten van het kwaliteitsonderzoek-rapport en het samenvattend rapport voor de ouders is geregistreerd onder AMS 22/708.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2022. Namens verzoekster is verschenen [naam 1] (lid van het dagelijks bestuur), bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .

Overwegingen

Aanleiding van de procedures

1. Verzoekster houdt in Amsterdam een bijzondere school voor voortgezet onderwijs op Islamitische grondslag in stand, het Cornelius Haga Lyceum. Deze school biedt sinds 2017 onderwijs aan, op het niveau vmbo-g/t (voorheen mavo), havo en vwo.

- Het herstelonderzoek-rapport

2.1.

De Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) heeft in 2019 een vierjaarlijks onderzoek uitgevoerd bij verzoekster en het Cornelius Haga Lyceum, waarbij tekortkomingen zijn geconstateerd bij het bestuur en in het onderwijs op de school. In mei 2020 is de onderwijsinspectie een herstelonderzoek gestart. Er was ten dele aan de herstelopdrachten voldaan en in februari 2021 heeft de onderwijsinspectie het herstelonderzoek vervolgd. De uitkomst van dat onderzoek was dat aan een aantal van de onderzochte herstelopdrachten was voldaan, maar dat er ook enkele herstelopdrachten overbleven. Daarnaast is in 2021 een nieuwe tekortkoming vastgesteld met betrekking tot de bevoegdheid van leraren. De onderwijsinspectie heeft verzoekster de opdracht gegeven de vastgestelde tekortkomingen op te heffen.

2.2.

Naar aanleiding van deze opdracht heeft de onderwijsinspectie in september 2021 opnieuw een herstelonderzoek uitgevoerd bij verzoekster, waar het in deze zaak om draait.

2.3.

Op 14 oktober 2021 heeft verweerder de bevindingen van dit herstelonderzoek besproken met verzoekster. Op 12 november 2021 heeft verweerder het conceptrapport van dit herstelonderzoek aan verzoekster toegezonden. Verzoekster heeft haar zienswijze op het conceptrapport gegeven, ontvangen door de onderwijsinspectie op 10 december 2021. Naar aanleiding daarvan heeft de onderwijsinspectie het rapport op onderdelen aangepast.

2.4.

Op 3 januari 2022 heeft verweerder het herstelonderzoek-rapport definitief vastgesteld en aan verzoekster toegezonden. In de begeleidende aanbiedingsbrief heeft verweerder meegedeeld dat dit definitieve rapport in de vijfde week na vaststelling daarvan openbaar zal worden gemaakt. Daarbij heeft verweerder verzoekster erop gewezen dat indien zij het niet eens is met het definitieve rapport verzoekster binnen drie weken schriftelijk een zienswijze kan indienen en dat deze zienswijze als bijlage aan het rapport zal worden toegevoegd.^[1]

-
Het kwaliteitsonderzoek-rapport

3.1.

De onderwijsinspectie heeft op 5, 6 en 13 oktober 2021 een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd op het Cornelius Haga Lyceum. Aanleiding voor dit onderzoek waren signalen die de onderwijsinspectie ontving voorafgaand aan de zomer van 2020 over mogelijke tekortkomingen in de veiligheid en onderwijskwaliteit op de school. Op verzoek van het Cornelius Haga Lyceum is destijds het onderzoek uitgesteld naar februari 2021. De onderwijsinspectie heeft bij dit onderzoek afgezien van een eindoordeel over de onderwijskwaliteit, omdat volgens de onderwijsinspectie de veiligheid van de leerlingen en het didactisch handelen van leraren niet beoordeeld konden worden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport Cornelius Haga Lyceum, Kwaliteitsonderzoek, vastgesteld op 13 april 2021.

3.2.

Vervolgens heeft de onderwijsinspectie in oktober 2021 opnieuw een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd om wel een eindoordeel te kunnen geven, waar het in deze zaak om draait.

3.3.

Op 14 oktober 2021 heeft verweerder de bevindingen van dit kwaliteitsonderzoek met verzoekster besproken. Op 12 november 2021 heeft verweerder het conceptrapport, het concept samenvattend rapport voor ouders en het concepttoezichtplan aan verzoekster toegezonden. Verzoekster heeft haar zienswijze op het conceptrapport gegeven, ontvangen door de onderwijsinspectie op 10 december 2021. Naar aanleiding daarvan heeft de onderwijsinspectie het kwaliteitsonderzoek-rapport en het samenvattend rapport voor ouders op onderdelen aangepast. In het toezichtplan zijn enkele data aangepast.

3.4.

Op 3 januari 2022 heeft verweerder het definitief kwaliteitsonderzoek-rapport en het definitief samenvattend rapport voor ouders vastgesteld en aan verzoekster toegezonden. In de begeleidende aanbiedingsbrief heeft verweerder meegedeeld dat het definitieve kwaliteitsonderzoek-rapport en het definitief samenvattend rapport voor ouders in de vijfde week na vaststelling daarvan openbaar zullen worden gemaakt. Daarbij heeft verweerder verzoekster erop gewezen dat indien zij het niet eens is met de definitieve rapporten verzoekster binnen drie weken schriftelijk een zienswijze kan indienen en dat deze zienswijze als bijlage aan het rapport zal worden toegevoegd.^[2]

- In beide zaken

4. Verzoekster is het niet eens met de conclusies van verweerder in beide zaken. Zij wil daarom niet dat verweerder de rapporten openbaar maakt.

Beoordeling voorzieningenrechter

5. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

- Het herstelonderzoek-rapport (AMS 22/686)

6. Op grond van artikel 21, eerste en tweede lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) maakt verweerder in de vijfde week na vaststelling van het inspectierapport dat rapport openbaar, tenzij een verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend. In dat geval moet de uitspraak van de voorzieningenrechter worden afgewacht. Openbaarmaking is het wettelijk uitgangspunt. Daarbij heeft de wetgever uitdrukkelijk onderkend dat dit nadelig kan zijn voor een instelling en de openbaarmaking moet om die reden met de nodige waarborgen, neergelegd in de artikelen 20 en 21 van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) worden omgeven.

7. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft geoordeeld^[3]dat – samengevat – verweerder in beginsel verplicht is tot openbaarmaking van alle inspectierapporten, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich daartegen verzet. Dit volgt uit artikel 21 van de Wot. Maar dat neemt niet weg dat openbaarmaking kan worden beperkt met de in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) genoemde weigeringsgronden. De vraag of openbaarmaking moet worden beperkt op grond van de Wob moet aan de bestuursrechter worden voorgelegd. De vraag of de inhoud van een inspectierapport onjuist is, moet aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Voor zover in een civiele procedure komt vast te staan dat de inhoud onrechtmatig is, moet verweerder dat oordeel betrekken bij de vraag of openbaarmaking van dat rapport leidt tot een onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef onder g, van de Wob.

8. Verzoekster voert aan dat openbaarmaking van het herstelonderzoek-rapport zal leiden tot onherstelbare schade en onevenredige benadeling als bedoel in artikel 10, tweede lid, aanhef onder g, van de Wob vanwege de onjuiste en onrechtmatige inhoud daarvan. Zij verzoekt daarom de openbaarmaking van dit rapport te schorsen tot twee weken nadat een beslissing op bezwaar is genomen, dan wel tot twee weken nadat de civiele rechter in kort geding vonnis heeft gewezen op de vordering tot intrekking dan wel aanpassing van het rapport. Op zitting heeft de gemachtigde van verzoekster meegedeeld dat op 3 maart 2022 bij de rechtbank Den Haag het kort geding tegen de inhoud van het herstelrapport wordt behandeld.

9. De voorzieningenrechter maakt bij de beoordeling of een voorlopige voorziening moet worden getroffen een afweging tussen het belang van het bestuursorgaan, in dit geval verweerder, bij de uitvoering van het besluit en het belang van verzoekster bij de gevraagde voorlopige voorziening. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter weegt het belang van verzoekster om een inhoudelijk oordeel over het rapport af te wachten in dit geval zwaarder dan het belang van verweerder bij openbaarmaking van het definitief herstelonderzoek-rapport. Daarbij heeft de voorzieningenrechter betrokken dat in de huidige constructie de beoordeling van de inhoud van voornoemd rapport is voorbehouden aan de civiele rechter en openbaarmaking van datzelfde rapport uitsluitend bij de bestuursrechter kan worden aangevochten. Omdat al een zittingsdatum bij de civiele rechter in kort geding is gepland en daardoor op korte termijn – in maart 2022 – een vonnis over de inhoud van het rapport te verwachten is, is sprake van onevenredige benadeling van verzoekster indien niet gewacht wordt op dit vonnis. Indien namelijk niet gewacht wordt met openbaarmaking en de civiele rechter in kort geding een onrechtmatigheid in het rapport vaststelt, kan verweerder dat niet meer betrekken bij de vraag of openbaarmaking van het rapport leidt tot een onevenredige benadeling, terwijl de Afdeling verweerder dat wel opdraagt.^[4]

10. Dit betekent dat de voorzieningenrechter aanleiding ziet voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter schorst de openbaarmaking van het herstelonderzoek-rapport tot twee weken nadat in kort geding vonnis is gewezen op de vordering tot intrekking dan wel aanpassing van het rapport.

- Het kwaliteitsonderzoek-rapport (AMS 22/708)

11.1.

Het geschil tussen partijen in deze voorlopige voorziening is beperkt tot de vraag of de kwaliteit van het onderwijs beoordeeld kan worden op basis van de leerresultaten of niet. Verzoekster heeft dit op zitting ook bevestigd.

11.2.

Verweerder heeft namelijk – kort gezegd – geoordeeld dat die kwaliteit niet op basis van de leerresultaten te beoordelen is en heeft daarom de andere manier van beoordelen toegepast. De beoordeling op basis van de leerresultaten is geregeld in het tweede lid van artikel 23a1 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de beoordeling op de andere manier in het derde lid van dat artikel.

12. De vaststelling van een inspectierapport is doorgaans geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tenzij het rapport voldoet aan artikel 20, zesde lid, van de Wot. Dat laatste is hier het geval. Dit brengt met zich mee dat het aan de bestuursrechter is om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van het kwaliteitsonderzoek-rapport.

13. Verzoekster voert aan dat het oordeel van de onderwijsinspectie over de onderwijskwaliteit van het Cornelius Haga Lyceum geen stand kan houden en wil daarom dat het rapport niet openbaar wordt gemaakt. Volgens verzoekster mag verweerder het oordeel niet baseren op artikel 23a1, derde lid, van de WVO, maar had het tweede lid moeten worden toegepast. Een beoordeling op basis van dat derde lid is namelijk alleen van toepassing in de situatie waarin geen leerresultaten beschikbaar zijn. In het geval van verzoekster waren er wel leerresultaten bekend. Omdat die resultaten goed waren, kon de onderwijsinspectie volgens verzoekster niet tot dit oordeel komen. Wanneer er leerresultaten beschikbaar zijn, moet de kwaliteit van het onderwijs beoordeeld worden aan de hand van artikel 23a1, tweede lid, van de WVO, aldus verzoekster. Verder voert verzoekster aan dat de beoordeling niet voldoet aan het criterium in het eerste lid van dat artikel, met name aan het vereiste van langdurigheid.

14.1.

De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 23a1 van de WVO de basis vormt voor het gegeven oordeel over de school. Dat artikel luidt samengevat als volgt:

eerste lid: de kwaliteit is zeer zwak indien de leerresultaten ernstig en langdurig tekortschieten èn de school in verband daarmee tekortschiet in de naleving van een wettelijk voorschrift;
tweede lid: de leerresultaten zijn onvoldoende als bedoeld in het eerste lid indien de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement, gemeten over een periode van drie schooljaren, onder de norm liggen;
derde lid: als de leerresultaten niet kunnen worden beoordeeld is de kwaliteit zeer zwak indien de school tekortschiet in de naleving van twee of meer wettelijke voorschriften én daardoor de veiligheid op school of het ononderbroken ontwikkelingsproces of de afstemming van het onderwijs op de ontwikkelingsvoortgang van de leerlingen tekortschiet;
vierde lid: de meting van de leerresultaten en de normering en de gegevens die ten minste beschikbaar moeten zijn om de leerresultaten te beoordelen wordt in nadere regels uitgewerkt.

14.2.

De regels om te bepalen of de leerresultaten kunnen worden beoordeeld zijn op grond van artikel 23a1, vierde lid, van de WVO uitgewerkt in het Inrichtingsbesluit WVO, dat op zijn beurt is uitgewerkt in de Regeling leerresultaten VO 2016. Die regeling heeft twee bijlagen:

Bijlage A bevat de normering van de vier geldende indicatoren: de onderbouwsnelheid, de bovenbouwsnelheid, het niveau in het derde leerjaar ten opzichte van het schooladvies (opstroom) en de examencijfers;
Bijlage B bevat de aard en de aantallen van de gegevens die nodig zijn om tot een oordeel te komen.

14.3.

Het Cornelius Haga Lyceum is gestart met onderwijs geven in het schooljaar 2017/2018. De school heeft gefaseerd leerlingen toegelaten. In schooljaar 2019/2020 had de school voor het eerst leerlingen in leerjaar 3. Bij het beoordelen van leerresultaten bij het onderzoek in oktober 2021 heeft de onderwijsinspectie de leerresultaten van de schooljaren 2017/2018, 2018/2019 en 2019/2020 betrokken. Niet is in geschil dat de onderwijsinspectie in oktober 2021 over voldoende gegevens beschikte om een kwalificatie te kunnen geven voor twee indicatoren voor de onderbouw, te weten: onderwijspositie in leerjaar drie en onderbouwsnelheid. Evenmin is in geschil dat de onderwijsinspectie beide indicatoren voor alle drie de afdelingen heeft beoordeeld als ‘boven de norm’.

14.4.

Voor de bovenbouwindicatoren bovenbouwsucces en centraal examencijfers was het voor de onderwijsinspectie niet mogelijk om een kwalificatie te geven met de normen in de Regeling leerresultaten VO 2016, omdat niet over de minimaal vereiste twee jaarscores kon worden beschikt. Voor de afdeling havo is er informatie over één jaarscore voorhanden, te weten van het schooljaar 2019/2020. Bij de afdelingen vmbo-g/t en vwo zijn er geen jaarscores bekend, omdat het aantal leerlingen in dat schooljaar in die afdelingen onder de 20 lag.

14.5.

Omdat maar twee van de vier leerresultaatindicatoren beschikbaar zijn, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat daarom het driejaargemiddelde niet bepaald kan worden.

14.6.

Verzoekster voert hiertegen aan dat er wel voldoende leerresultaten beschikbaar zijn om de bovenbouw te kunnen beoordelen. Verzoekster heeft daarbij gewezen op de leerresultaten in het schooljaar 2020/2021. Deze zijn volgens haar ten onrechte niet meegewogen ten aanzien van alle afdelingen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de onderwijsinspectie deze leerresultaten terecht niet heeft betrokken bij de beoordeling. Dit volgt ook uit Bijlage B bij de Regeling leerresultaten VO 2016, waarin de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media heeft bepaald dat de leerresultaten in het schooljaar 2020/2021 niet worden beoordeeld in verband met de coronacrisis, omdat de leerresultaten van dat schooljaar geen betrouwbare graadmeter zijn voor de onderwijskwaliteit van scholen en leerwegen. Alle scholen en leerwegen krijgen daarom ‘geen oordeel’ en er wordt geen aanvullend onderzoek verricht.^[5]

14.7.

Verzoekster voert verder aan dat de onderwijsinspectie alleen tot het gegeven oordeel over de kwaliteit van het onderwijs kan komen, als de leerresultaten ernstig en langdurig tekortschieten. Dit betekent volgens verzoekster dat als de gegevens over twee leerjaren wel voldoende zijn en er één leerjaar met mindere resultaten bijkomt, dit niet kan leiden tot de conclusie dat sprake is van langdurig tekortschieten. Voor deze redenering valt op zichzelf wat te zeggen, maar gaat eraan voorbij dat hierdoor niet het tweede lid van artikel 23a1 van de WVO toepasselijk wordt, zoals verzoekster juist bepleit. Er is namelijk sprake van onvoldoende leerresultaten, als bedoeld in het tweede lid van dat artikel, als de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement, gemeten over een periode van drie schooljaren, onder de normering liggen, bepaald volgens de regels uit de Regeling leerresultaten VO 2016. Voor de bovenbouw wordt niet voldaan aan dit criterium van drie schooljaren voor de indicatoren eindexamenresultaten en doorstroomrendement. Omdat evenmin in de bovenbouw over minimaal de vereiste twee jaarscores kan worden beschikt kan ook het (gewogen) driejaargemiddelde niet bepaald worden.

15. De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van slechts twee van de minimaal drie benodigde indicatoren van het onderwijsresultatenmodel van de inspectie een kwalificatie beschikbaar zijn. Beide kwalificaties liggen ‘boven de norm’, zodat op grond van de Regeling leerresultaten VO 2016 geen berekening te maken is, omdat er dan onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om een uitspraak te kunnen doen over het niveau van de leerresultaten. Een beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs met het tweede lid van artikel 23a1 van de WVO is daarom niet op het Cornelius Haga Lyceum van toepassing.

16. Dit betekent dat de onderwijsinspectie, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, toepassing heeft moeten geven aan artikel 23a1, derde lid, van de WVO, dat voorschrijft hoe de onderwijsinspectie de kwaliteit van het onderwijs beoordeelt als de leerresultaten niet kunnen worden beoordeeld op grond van de Regeling leerresultaten VO 2016.

17. Verzoekster heeft in haar verzoek om een voorlopige voorziening geen gronden gericht tegen de inhoudelijke beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs met het derde lid van artikel 23a1 van de WVO. Evenmin bevat het door verzoekster op 3 februari 2022 ingediende bezwaarschrift gronden hiertegen.

18. Bij deze stand van zaken ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening waarbij de openbaarmaking van het kwaliteitsonderzoek-rapport en het definitief samenvattend rapport voor ouders wordt geschorst.

Conclusie

19. De voorzieningenrechter wijst het verzoek geregistreerd onder zaaknummer AMS 22/708 af.

20. De voorzieningenrechter wijst het verzoek geregistreerd onder zaaknummer AMS 22/686 toe en treft de voorlopige voorziening dat openbaarmaking van het definitief rapport herstelonderzoek bestuur Stichting Islamitisch Onderwijs wordt geschorst tot twee weken nadat in kort geding vonnis is gewezen op de vordering tot intrekking dan wel aanpassing van het rapport.

21. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek geregistreerd onder zaaknummer AMS 22/686 toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

22. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

wijst het verzoek om een voorlopige voorziening geregistreerd onder zaaknummer AMS 22/708 af;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening geregistreerd onder zaaknummer AMS 22/686 toe en bepaalt dat openbaarmaking van het definitief rapport herstelonderzoek bestuur Stichting Islamitisch Onderwijs wordt geschorst tot twee weken nadat in kort geding vonnis is gewezen op de vordering tot intrekking dan wel aanpassing van het rapport;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekster te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.G.J. Geerlings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2022.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.