ECLI:NL:RBAMS:2022:5908

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 21/5514

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2022 in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. H. van Drunen),

de Minister van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigden: mr. M.P. Ketting en mr. J. Groenendijk).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de gemeente Rotterdam

(gemachtigde: mr. A.J.J. van der Vlist).

Procesverloop

Met een besluit van 14 april 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op eisers verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Met een besluit van 13 oktober 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard.

Met een aanvullend besluit van 20 oktober 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder beslist op het verzoek om vergoeding van de proceskosten in bezwaar.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft de stukken waarvan openbaarmaking is geweigerd, overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Met een aanvullend besluit op bezwaar van 5 augustus 2022 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bestreden besluit II ingetrokken en opnieuw beslist over de vergoeding van de proceskosten in bezwaar.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2022.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordiger door hun gemachtigden.

Overwegingen

Wat aan deze procedure voorafging

1. Met een brief van 28 augustus 2020 heeft eiser verzocht om - kort gezegd -openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot de demonstratie die [datum] op en rond de [locatie] in Rotterdam plaatsvond.

2. Verweerder heeft in totaal 16 documenten aangetroffen. Met het primaire besluit heeft verweerder deze documenten deels openbaar gemaakt. Verweerder heeft informatie uit de documenten met nummers 1, 2, 10, 11, 12, 12,1, 13.1 en 14, in zijn geheel geweigerd openbaar te maken. Voor deze documenten geldt dat na toepassing van de weigeringsgronden, geen informatie over de bestuurlijke aangelegenheid overblijft die voor afzonderlijke openbaarmaking in aanmerking komt. Ook zijn documenten aangetroffen die onder het regiem van artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) of de Wet politiegegevens (Wpg) vallen en daarmee niet onder het regiem van de Wob. Verweerder heeft deze stukken niet opgenomen in de inventarislijst, maar omschreven waar de stukken op zien.

3.1

Met het bestreden besluit I heeft verweerder eisers bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard (voor zover dit ziet op document met nummer 12.1) en de motivering aangevuld. Verder heeft hij twee aanvullende documenten, met nummers 15 en 16, gedeeltelijk openbaar gemaakt. Verweerder heeft zich beroepen op de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, 10 tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g en artikel 11, eerste lid, van de Wob.

3.2

Met het bestreden besluit II heeft verweerder een bedrag van € 66,75 toegekend aan proceskosten in bezwaar.

3.3

Met het bestreden besluit III heeft verweerder het bestreden besluit II ingetrokken en een bedrag van proceskosten toegekend van € 801,-. ( 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, wegingsfactor 1, en 1 punt voor de hoorzitting, wegingsfactor 0,5, met een waarde per punt van € 534,-)

Standpunt eiser

4. Eiser stelt zich op het standpunt dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming omdat verweerder drie processen-verbaal ten onrechte niet op de inventarislijst heeft gezet.

Daarnaast voert eiser aan dat verweerder ten onrechte geen documenten van de plunderingen waarnaar in documenten 8 en 9 wordt verwezen, in de beoordeling heeft betrokken. Verder is volgens eiser ten onrechte informatie geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en onder d, van de Wob. Ten onrechte is geweigerd namen van personen die uit hoofde van hun functie naar buiten treden, openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Ook is ten onrechte de handtekening van de betrokken officier(en) niet openbaar gemaakt. Verder is de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob onvoldoende gemotiveerd. Zo heeft verweerder bijvoorbeeld niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van de informatie kan leiden tot calculerend gedrag van de bij de manifestatie betrokken personen. Dit is volgens eiser slechts een ongefundeerde aanname. Verder weigert verweerder zonder deugdelijke motivering in een aantal documenten informatie omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad zouden bevatten.

Ten aanzien van de vergoeding van de proceskosten in bezwaar stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte 0,5 punt toekent voor het bijwonen van de hoorzitting.

Beoordeling rechtbank

5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is dus van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Gelet op de datum van de bestreden besluiten, oordeelt de rechtbank in deze zaak nog met toepassing van de Wob.

6. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit III, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling van het beroep moet worden betrokken. Het bestreden besluit III is in de plaats gekomen van het bestreden besluit II, terwijl gesteld noch gebleken is dat eiser nog procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit II. Nu geen sprake is van procesbelang, is het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk.

Inventarislijst

7. De rechtbank overweegt dat de Wob geen verplichting kent tot het vervaardigen van een inventarislijst.^[1]Stukken die niet onder het bereik van de Wob vallen, hoeven dan ook niet in de inventarislijst te worden opgenomen. Niet in geschil is dat een proces-verbaal waarop artikel 365 Sv van toepassing is, niet onder het bereik van de Wob valt. Dit proces-verbaal hoefde dus niet in de inventarislijst te worden opgenomen. Verder acht de rechtbank de verklaring van verweerder op de zitting dat hij de twee processen-verbaal die onder de Wpg vallen, niet heeft en dat ze ook nooit onder hem zijn geweest, maar enkel naar voren zijn gekomen in het zoeken in het registratiesysteem geloofwaardig. Dat verweerder in het primaire besluit ten onrechte heeft opgenomen dat deze processen-verbaal zijn beoordeeld, acht de rechtbank onzorgvuldig. Dit heeft echter geen consequenties omdat de rechtbank het bestreden besluit beoordeelt en niet het primaire besluit. Nu deze processen-verbaal zich niet onder verweerder bevinden maar bij de politie, en slechts in het registratiesysteem worden vermeld, hoefden deze processen-verbaal evenmin op de inventarislijst te worden vermeld. Verweerder heeft het Wob-verzoek met betrekking tot deze processen-verbaal doorgestuurd naar de politie Rotterdam, die daar een besluit over zal nemen. Hetgeen eiser verder over deze twee processen-verbaal heeft aangevoerd, behoeft, gelet op het voorgaande, geen verdere bespreking.

Registratiesysteem

8. Partijen zijn het er over eens dat de registraties van de processen-verbaal in het registratiesysteem onder het Wob-verzoek vallen. Verweerder heeft op de zitting erkend dat de registraties hadden moeten worden beoordeeld. Ook de rechtbank is van oordeel dat verweerder de registraties alsnog moet beoordelen. Gelet op de inwerkingtreding van de Woo, zal hij dit met toepassing van de Woo moeten doen. Het beroep is reeds daarom gegrond.

Reikwijdte van het verzoek

9. Volgens verweerder valt informatie over de plunderingen, hoewel genoemd in de documenten 8 en 9, niet onder de reikwijdte van het verzoek, omdat een demonstratie een andere bestuurlijke aangelegenheid betreft dan een plundering. Het recht om te demonstreren betreft de uitoefening van een grondrecht en plundering is een misdrijf. De rechtbank volgt deze redenering van verweerder niet. Verweerder heeft bij de beoordeling van het Wob-verzoek immers ook beslist over stukken die zien op drie aanhoudingen, waarvan één voor zware mishandeling en één voor openbare geweldpleging. Ook de kennisgeving sepot en afloop strafzaak sepot, zijn bij de beoordeling van het Wob-verzoek betrokken. Het gaat bij deze informatie dus ook over misdrijven gepleegd ten tijde van de demonstratie. Niet valt in te zien waarom dat bij informatie over de plunderingen tijdens de demonstratie anders ligt. Verweerder dient hier alsnog op te beslissen.

Beoordeling van de stukken

10. De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde documenten.

De weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, van de Wob

11. De rechtbank is, na kennis te hebben genomen van de door verweerder geweigerde documenten, van oordeel dat de documenten 11, 12, 13.1 en 14 van de inventarislijst deels ten onrechte op de door verweerder aangevoerde weigeringsgronden zijn geweigerd. De rechtbank overweegt dat verweerder op de geweigerde alinea (
op pagina 1 onderaan) in
document 11ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft toegepast. Verweerder heeft hierbij onvoldoende gemotiveerd dat openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling van de politie. Hetzelfde geldt voor de losse zin in
document 12, halverwege pagina 2
(boven het stuk dat buiten de reikwijdte is beoordeeld) en de laatste alinea in
document 14(
onder kopje 10). In
document 13.1op pagina 2 onder de eerste twee bullets heeft verweerder de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef, en onder d en g van de Wob ten onrechte toegepast. Het gaat hier immers om algemeen bekende informatie. Niet valt in te zien dat openbaarmaking van deze informatie leidt tot onevenredige benadeling van de politie of dat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder moet wegen.

Namen

12. Eiser heeft op de zitting verklaard dat het hem niet gaat om de namen van gewone politiemedewerkers. Wel wil hij kunnen controleren of onder meer de hoofdofficier van justitie en de burgemeester in persoon bij het driehoeksoverleg aanwezig waren en niet een plaatsvervanger. Ter zitting heeft verweerder vermeld dat zij beiden in persoon aanwezig waren. Niet in geschil is dat de namen van deze functionarissen openbaar moeten worden gemaakt. Deze namen zijn in de geheel geweigerde stukken dan ook niet gelakt. De rechtbank is echter met verweerder van oordeel dat na het weglakken van de terecht geweigerde informatie, er geen zelfstandig leesbaar stuk overblijft. Verweerder heeft deze documenten dan ook terecht geweigerd.

Naam en handtekening gebiedsofficier

13. Voor zover verweerder verder de naam van de betrokken officier van justitie heeft geweigerd omdat het in het onderhavige geval niet gaat om een zaaksofficier in het kader van de opsporing en vervolging, maar om een gebiedsofficier ten behoeve van het veiligstellen van een bepaald gebied, volgt de rechtbank de motivering van verweerder dat een gebiedsofficier vanuit zijn functie niet per definitie in de openbaarheid treedt. Dit betekent dat verweerder niet was gehouden om vanwege die reden de naam van de officier van justitie openbaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder vervolgens ook het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder mogen laten wegen dan het algemene belang bij openbaarmaking van de verzochte gegevens. De stelling van eiser dat de handtekening van de gebiedsofficier openbaar moet worden gemaakt nu de naam van deze officier niet bekend is gemaakt zodat hij kan controleren of de aanwijzing bevoegd is gegeven, volgt de rechtbank niet. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking van handtekeningen een veiligheidsrisico met zich meebrengt, nu deze gegevens door derden kunnen worden aangewend voor identiteitsfraude, dan wel op andere wijze kunnen worden misbruikt. Het belang van het voorkomen van fraude weegt in dit geval zwaarder dan het belang van openbaarmaking, meer specifiek het belang van controle van het al dan niet bevoegd gegeven bevel. De officier van justitie is bevoegd om het betreffende bevel op grond van artikel 50, 51 en 52 van de Wet wapens en munitie af te geven. Daarnaast valt uit de handtekening niet de naam van de betreffende officier van justitie af te leiden.

Document 12.1

14. De rechtbank kan inzien dat uit openbaarmaking van de locatie en het tijdstip van het driehoeksoverleg in samenhang met andere openbare stukken, kan worden afgeleid waar en wanneer doorgaans wordt vergaderd en dat dat vanwege de veiligheid niet wenselijk is. Verweerder heeft op deze informatie terecht de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g toegepast.

15. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder alle overige (delen van) documenten terecht op grond van artikel 10, tweede lid, onder c, d, e en g, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken, voor zover de rechtbank hierboven geen ander oordeel heeft gegeven. Dit betekent dat eisers gronden op deze punten niet slagen.

Persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 van de Wob)

16. De rechtbank overweegt dat uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld.^[2]Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd.^[3]

17. De rechtbank heeft kennis genomen van de door verweerder deels geweigerde documenten waar deze weigeringsgrond is toegepast. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze grond op de geweigerde alinea in
document 8(pagina 4) ten onrechte heeft toegepast. De rechtbank ziet niet in dat hier sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting in de zin van de Wob. Verweerder dient deze alinea opnieuw te beoordelen. Bij de overige documenten waar deze weigeringsgrond is toegepast, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de gelakte informatie terecht heeft aangemerkt als documenten bestemd voor intern beraad en dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de betreffende passages als persoonlijke beleidsopvattingen dienen te gelden.

Proceskosten bezwaar

18. De rechtbank overweegt dat uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 augustus 2015 volgt dat het bij toekenning van de proceskosten voor het bijwonen van een zitting mogelijk is om af te wijken van het gewicht van de zaak.^[4]De rechtbank ziet echter geen aanleiding om een andere wegingsfactor aan te nemen met betrekking tot het bijwonen van de hoorzitting. Uit het proces-verbaal van de hoorzitting blijkt niet van een zodanig uitzonderlijke situatie dat maar 0,5 punt wordt toegekend. Uit dit proces-verbaal blijkt dat gemachtigde gronden naar voren heeft gebracht en dat de hoorzitting 25 minuten heeft geduurd. Aan eiser wordt dan ook voor het bijwonen van de hoorzitting een punt met wegingsfactor 1 toegekend. Dit betekent dat aan eiser alsnog een bedrag van

€ 267,- (0,5 x € 534,-) aan rechtsbijstand in bezwaar wordt toegekend. Het beroep is ook op dit punt gegrond.

Conclusie

19. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit I voor zover openbaarmaking van de documenten 8, 11, 12, 13.1 en 14 van de inventarislijst (deels) is geweigerd en laat het bestreden besluit voor het overige in stand.

De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient op deze onderdelen een nieuw besluit te nemen waarin hij de hiervoor genoemde geweigerde passages alsnog openbaar maakt of opnieuw beoordeelt. Hij dient zich daarbij te baseren op de Woo. Verder zal verweerder gelet op hetgeen in deze uitspraak is overwogen met betrekking tot de registraties in het registratiesysteem en met betrekking tot de plunderingen een nieuw besluit moeten nemen. Ook vernietigt de rechtbank het bestreden besluit III voor zover aan eiser bij de toekenning van de proceskosten in bezwaar 0,5 punt wordt toegekend voor het bijwonen van de hoorzitting.

20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

21. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.785,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1 en alsnog 0,5 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I en III gegrond;
vernietigt het bestreden besluit I voor zover daarbij openbaarmaking van de documenten 8, 11, 12, 13.1 en 14 van de inventarislijst (deels) is geweigerd en laat het bestreden besluit I voor het overige in stand;
vernietigt het bestreden besluit III, voor zover aan eiser bij de toekenning van de proceskosten in bezwaar 0,5 punt wordt toegekend voor het bijwonen van de hoorzitting en laat het bestreden besluit III voor het overige in stand;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.785,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, rechter, in aanwezigheid van

mr. S.M. Koning, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2022.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 3

1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. (…)

Artikel 10

1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

a. (…);

b. (…);

c. (…)

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. (…);

b. (…);

c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f. (…);

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. (…);

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. (…)