Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/768
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser (hierna: [eiser] )
( [gemachtigde eiser] , hierna: [gemachtigde eiser] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigde: mr. N.N. Bontje).
Procesverloop
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
De minister heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 17 december 2021 heeft
[eiser] daarop een reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 januari 2022. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die aan de zitting heeft deelgenomen door middel van een videoverbinding. [eiser] heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde eiser] . Ook zijn door middel van een videoverbinding verschenen [naam 1] en
[naam 2] . Zij zijn werkzaam voor de minister.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. [eiser] heeft bij brief van 27 augustus 2019 een Wob-verzoek ingediend bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Hij heeft verzocht om alle rapporten openbaar te maken van inspecties die in het jaar 2018 zijn gehouden bij instellingen die een vergunning hebben op grond van de Wet op de dierproeven.
2. Bij brief van 6 januari 2020 heeft [eiser] de minister in gebreke gesteld. Vervolgens heeft [eiser] op 31 januari 2020 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek. [eiser] verzoekt de rechtbank te bepalen dat de minister binnen een termijn van twee weken na het doen van uitspraak een beslissing neemt op zijn verzoek en om te bepalen dat de minister bij overschrijding van die termijn een dwangsom van € 100,- per dag verbeurt.
3. De minister stelt zich op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. [eiser] maakt namelijk misbruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen wegens het niet tijdig beslissen op een Wob-verzoek, alsook van de bevoegdheid een dergelijk verzoek in te dienen. Dit hangt samen met de omstandigheid dat [gemachtigde eiser] zijn gemachtigde is. Uit door de minister genomen besluiten en rechtspraak van de Afdeling [1] volgt namelijk dat [gemachtigde eiser] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en in dat kader (al dan niet namens derden) rechtsmiddelen aan te wenden zodanig gebruikt, dat het aanwenden van die bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Deze handelingen van
[gemachtigde eiser] moeten worden toegerekend aan [eiser] omdat hij [gemachtigde eiser] heeft gemachtigd om namens hem handelingen te verrichten.
Ook verzoekt de minister de rechtbank [gemachtigde eiser] te weigeren als gemachtigde van
[eiser] . In de rechtspraak is aangenomen dat er ernstige bezwaren kunnen bestaan ten aanzien van personen die misbruik van recht maken en dat deze personen daarom als gemachtigde kunnen worden geweigerd. Volgens de minister heeft [gemachtigde eiser] stelselmatig misbruik gemaakt van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en daartegen rechtsmiddelen aan te wenden en vertonen het beroep en onderliggende Wob-verzoek kenmerken die duiden op een voortzetting van het patroon van misbruik van recht door
[gemachtigde eiser] zoals dat blijkt uit door de minister genomen besluiten en rechtspraak. Een dergelijk patroon levert ernstige bezwaren op die grond vormen om [gemachtigde eiser] als gemachtigde te weigeren, aldus de minister.
4. [eiser] heeft dit standpunt van de minister gemotiveerd betwist.
In het onderstaande zal de rechtbank nader ingaan op de standpunten van partijen.
Relevante regelgeving
5. Voor het juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.
Beoordeling door de rechtbank
Misbruik van recht?
6. Zoals de Afdeling heeft overwogen [2] kan ingevolge artikel 3:13, gelezen in verbinding met artikel 3:15, van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij een bestuursorgaan ingediend verzoek, dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor
niet-ontvankelijkverklaring van een daartegen gemaakt bezwaar en ongegrondverklaring van een daartegen ingesteld beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.
7. Gelet op het verweerschrift, zoals op de zitting toegelicht door de gemachtigde van de minister, vormde het indienen van het Wob-verzoek door [eiser] en zijn manier van handelen op zich geen aanleiding voor de minister om misbruik van recht aan te nemen. De omstandigheid dat [gemachtigde eiser] in deze zaak de minister in gebreke heeft gesteld en vervolgens beroep heeft ingediend namens [eiser] tegen het uitblijven van een besluit op het Wob-verzoek vormde voor de minister wel aanleiding om te betogen dat sprake is van misbruik van recht. Daarbij gaat het om het gedrag van [gemachtigde eiser] , door wie
[eiser] in deze procedure als gemachtigde wordt bijgestaan, dat duidt op een voortzetting van een patroon van misbruik van recht door [gemachtigde eiser] , dat volgens de minister voor rekening moet komen van [eiser] .
8. De minister heeft ter onderbouwing van dit standpunt, samengevat weergegeven, gewezen op het volgende. De minister [3] heeft in de periode vanaf in ieder geval april 2015 tot en met oktober 2017 vele Wob-verzoeken ontvangen van een als verzoeker 1 aan te duiden persoon (niet [eiser] ). De minister heeft bij beslissing van 10 februari 2019 geoordeeld dat deze verzoeker met het indienen daarvan misbruik van recht maakt. Tegen dit besluit heeft deze verzoeker, die in alle bezwaar- en beroepsprocedures is bijgestaan door [gemachtigde eiser] , geen bezwaar gemaakt of beroep ingesteld en [gemachtigde eiser] heeft namens die verzoeker de al lopende beroepsprocedures ingetrokken. Daarna is de minister nagegaan op welke verzoeken en bezwaren van verzoeker 1 nog moest worden beslist en welke beroepsprocedures nog aanhangig waren. Bij besluit van 24 mei 2019 heeft de minister ook over die lopende procedures geoordeeld dat sprake is van misbruik van recht. Nog lopende (hoger) beroepsprocedures zijn daarna door [gemachtigde eiser] namens verzoeker 1 ingetrokken. Verder heeft de minister over de jaren 2012 tot en met 2017 veel Wob-verzoeken ontvangen van een als verzoeker 2 aan te duiden persoon (niet [eiser] ). De verzoeken van zowel verzoeker 1 als verzoeker 2 zagen op inspectierapporten inzake dierproeven of waren anderszins aan dierproeven gerelateerd. Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft de minister over verzoeker 2, die werd bijgestaan door [gemachtigde eiser] , geoordeeld dat misbruik van recht wordt gemaakt en op grond daarvan de nog openstaande bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Ook tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Volgens de minister staat vast dat [gemachtigde eiser] stelselmatig als gemachtigde betrokken is bij Wob-verzoeken waarmee misbruik van recht wordt gemaakt. Verder heeft de minister erop gewezen dat de tekst van het Wob-verzoek van [eiser] (vrijwel) gelijk is aan dat van veel Wob-verzoeken van verzoeker 1, waarbij [gemachtigde eiser] betrokken was, en dat opvalt dat [eiser] en verzoeker 1 sterk vergelijkbaar geformuleerde, ruime, machtigingen verlenen aan [gemachtigde eiser] . Die machtigingen stellen [gemachtigde eiser] volgens de minister in staat zonder overleg procedures voort te zetten tot aan de Afdeling. Nadat de minister had besloten dat verzoeker 1 misbruik van recht maakt, zijn alle procedures van die verzoeker door [gemachtigde eiser] ingetrokken [4] . Een maand later heeft de minister het Wob-verzoek ontvangen van [eiser] , waarmee hij om dezelfde stukken vraagt als die waarop veel Wob-verzoeken van verzoeker 1 zagen. Dit brengt de minister tot de conclusie dat de werkwijze van verzoeker 1 en [gemachtigde eiser] is verlegd naar [eiser] om het handelen dat misbruik van recht behelst, te kunnen voortzetten. Ten slotte heeft de minister erop gewezen dat [eiser] en [gemachtigde eiser] samenwerken bij Wob-verzoeken die betrekking hebben op de archieven van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Dit blijkt onder meer uit een uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020 [5] . Nadat van die verzoeken over [gemachtigde eiser] is vastgesteld dat hij daarmee misbruik van recht maakt [6] , heeft [eiser] gelijkluidende verzoeken ingediend. Ook in die zaken heeft de Afdeling vastgesteld dat sprake is van misbruik van recht. [7] De minister acht het op grond van het voorgaande aannemelijk dat sprake is van een (mede) via [gemachtigde eiser] verlopen verlegging van de activiteiten van verzoeker 1 naar [eiser] , nadat verzoeker 1 misbruik van recht werd verweten. De vervolgconclusie is dat aannemelijk is dat [gemachtigde eiser] , in samenwerking met [eiser] , heeft bewerkstelligd dat het
Wob-verzoek van 27 augustus 2019 op naam van [eiser] is ingediend, waarna
[gemachtigde eiser] als diens gemachtigde zou gaan optreden, terwijl [gemachtigde eiser] , gelet op de onherroepelijk geworden besluiten ten aanzien van verzoeker 1, wist dat een dergelijk verzoek misbruik van recht oplevert. De activiteiten van verzoeker 1 werden daarmee verlegd naar [eiser] met als doel het patroon van misbruik van recht voort te zetten waarbij [gemachtigde eiser] (opnieuw) als gemachtigde is betrokken.
9. Gevraagd naar de rol van [eiser] in deze zaak heeft de gemachtigde van de minister op de zitting verklaard dat het standpunt van de minister is dat sprake is van een nauwe samenwerking tussen [eiser] en [gemachtigde eiser] . [eiser] is zich bewust van en stemt in met de voortzetting van het patroon van misbruik waarbij [gemachtigde eiser] betrokken is als gemachtigde. Ook is volgens de minister mogelijk dat [gemachtigde eiser] [eiser] ertoe heeft bewogen de aanvraag in te dienen om op die manier het gestelde patroon van misbruik voort te zetten. Het is daarbij niet relevant of [eiser] wist dat voorafgaand aan zijn verzoek misbruik van recht door de minister was aangenomen bij verzoekers 1 en 2.
10. [gemachtigde eiser] heeft op de zitting verklaard dat hij niet met [eiser] heeft besproken dat over verzoekers 1 en 2 is geoordeeld dat sprake is van misbruik van recht. Voor zover hij weet kent [eiser] die verzoekers ook niet. Verder heeft [gemachtigde eiser] verklaard dat hij en [eiser] in de jaren negentig hebben samengewerkt om informatie van de toenmalige Binnenlandse Veiligheidsdienst op te vragen en dat zij, ook nu nog, samenwerken bij Wob-verzoeken die betrekking hebben op de archieven van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Voor het overige doet [eiser] zelfstandig onderzoek en dient hij zelf vele Wob-verzoeken in, zonder dat [gemachtigde eiser] [eiser] daarbij stuurt. [gemachtigde eiser] was niet op de hoogte van het onderhavige door [eiser] ingediende Wob-verzoek. Pas toen [eiser] hem vroeg de minister in gebreke te stellen is hij bekend geraakt met dit verzoek.
11. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting verklaard dat zij niet kan bevestigen noch ontkennen dat wat [gemachtigde eiser] naar voren heeft gebracht juist is.
12. De rechtbank is van oordeel dat uit de feiten en omstandigheden waar de minister op wijst, hoogstens een vermoeden kan worden afgeleid dat er bij de indiening van het onderliggende Wob-verzoek van 27 augustus 2019 sprake is geweest van samenwerking tussen [eiser] en [gemachtigde eiser] . Dat voor wat betreft dat verzoek sprake is van een nauwe samenwerking tussen hen, zoals zou moeten blijken uit de beschrijving onder 8, is naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende aannemelijk gemaakt. Er kan niet worden aangenomen dat [eiser] op het moment dat hij het onderhavige verzoek indiende wist dat van verzoekers 1 en 2 misbruik van recht was aangenomen. Noch is gebleken dat [gemachtigde eiser] bemoeienis heeft gehad met de indiening van het onderhavige verzoek, voordat hij als gemachtigde een ingebrekestelling indiende. Over het onderhavige verzoek kan daarom niet worden geconcludeerd dat daarmee een patroon van misbruik is voortgezet. Het door de minister geschetste patroon van misbruik (wat daar verder van zij) kan daarom niet leiden tot de conclusie dat [eiser] met de indiening van het verzoek misbruik van recht heeft gemaakt. In het verlengde daarvan kan ook niet worden aangenomen dat misbruik van recht is gemaakt door beroep in te stellen tegen het uitblijven van een besluit op dat verzoek.
13. Daarbij wijst de rechtbank er nog op dat het verzoek dat hier aan de orde is ziet op informatie over dierproeven en proefdieren, niet over veiligheidsdiensten. De rechtbank moet voor het onderhavige verzoek beoordelen of [eiser] misbruik van recht heeft gemaakt. De omstandigheid dat [eiser] eerder misbruik van recht heeft gemaakt door Wob-verzoeken te doen over de archieven van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten, en dat bij die verzoeken wel sprake is geweest van een nauwe samenwerking tussen [gemachtigde eiser] en [eiser] , is onvoldoende reden om voor deze aanvraag aan te nemen dat [eiser] misbruik van recht heeft gemaakt.
14. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat zich niet de situatie voordoet dat [eiser] in redelijkheid niet tot uitoefening van de bevoegdheid kon komen om het Wob-verzoek van 27 augustus 2019 in te dienen. De rechtbank volgt de minister daarom niet in zijn standpunt dat de hiervoor, onder 6 vermelde, zwaarwichtige gronden zich voordoen en misbruik van een wettelijke bevoegdheid is gemaakt.
Weigeren [gemachtigde eiser] als gemachtigde?
15. De minister heeft de rechtbank verzocht [gemachtigde eiser] als gemachtigde te weigeren omdat hij vindt dat tegen [gemachtigde eiser] ernstige bezwaren bestaan. In de rechtspraak [8] is aangenomen dat er ernstige bezwaren kunnen bestaan tegen personen die misbruik van recht maken en dat deze personen daarom als gemachtigde kunnen worden geweigerd. Aan zijn verzoek heeft
de minister ten grondslag gelegd dat aannemelijk is dat [gemachtigde eiser] als gemachtigde (opnieuw) een Wob-verzoek bij de minister heeft ingediend of laten indienen, waarvan hij wist dat dit neerkomt op het op naam van een andere persoon (namelijk [eiser] ) voortzetten van activiteiten ten aanzien waarvan de minister al meerdere keren had geoordeeld dat dit misbruik van recht behelst.
16. In het voorgaande is al geoordeeld dat er niet is gebleken dat [gemachtigde eiser] bemoeienis heeft gehad met het onderhavige, door [eiser] ingediende, verzoek op of voor het moment dat dat verzoek werd ingediend. In het voorgaande heeft de rechtbank verder al geoordeeld dat zich niet de situatie voordoet dat [eiser] in redelijkheid niet tot uitoefening van de bevoegdheid kon komen om het Wob-verzoek van 27 augustus 2019 in te dienen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om bijstand of vertegenwoordiging door [gemachtigde eiser] te weigeren.
17. De minister heeft erop gewezen dat [gemachtigde eiser] zelf Wob-verzoeken heeft ingediend waarover door de (hoogste) bestuursrechter is geoordeeld dat dit misbruik van recht behelst. Voor zover de minister betoogt dat ook hierom de rechtbank [gemachtigde eiser] als gemachtigde moet weigeren volgt de rechtbank verweerder hierin niet.
Beslissing op het Wob-verzoek
18. Uit het voorgaande volgt dat de minister alsnog een beslissing zal moeten nemen op het Wob-verzoek. De termijn om daarop te beslissen was ruimschoots verstreken op het moment dat [gemachtigde eiser] namens [eiser] de minister in gebreke stelde met de brief van
6 januari 2020. Het beroep is (meer dan) twee weken na de ingebrekestelling ingediend. Het is niet onredelijk laat ingediend. De dwangsomregeling uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is op grond van artikel 15 van Pro de Wob niet van toepassing op Wob-verzoeken. Daarom heeft [eiser] – terecht – geen dwangsom aan de ingebrekestelling verbonden.
19. Er is nog steeds niet beslist op het Wob-verzoek van [eiser] . Het beroep van [eiser] is gegrond.
20. Omdat de minister nog geen besluit heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat hij dit alsnog moet doen. [naam 1] heeft op de zitting op een vraag van de rechtbank geantwoord dat het Wob-verzoek ziet op omstreeks honderd tot honderdvijftig inspectierapporten en dat daarbij zo’n tachtig belanghebbenden zijn betrokken. De rechtbank ziet hierin aanleiding om met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb te bepalen dat de minister over uiterlijk twaalf weken alsnog een beslissing op het Wob-verzoek neemt. De rechtbank ziet geen aanleiding om een dwangsom te verbinden aan deze beslistermijn.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt de minister in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Verder is niet gebleken van kosten die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit te nemen op het Wob-verzoek;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 178,- aan [eiser] te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, voorzitter, en mr. E. de Rooij en
mr. M. Greebe, leden, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: Juridisch kader
Burgerlijk Wetboek Boek 3
Artikel 13
1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
(…)
Artikel 15
Artikel 13 vindt Pro buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
(…).
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
(…).
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:25
1. De bestuursrechter kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren.
2 De betrokken partij en de in het eerste lid bedoelde persoon worden onverwijld in kennis gesteld van de weigering en de reden daarvoor.
3 (…).