Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/2740
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 maart 2022 in de zaak tussen
[eiser] en TMG landelijke Media B.V.,te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten),
en
de minister van Justitie en Veiligheid,verweerder
(gemachtigden: mr. B.G. Özdemir en mr. J.P. Denkers).
Procesverloop
Met een besluit van 27 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Met een besluit van 7 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is gevoegd met de zaak onder nummer AMS 21/2648 behandeld op de zitting van 26 januari 2022. Eiser [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek zijn de gevoegde zaken gesplitst en wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
De door verweerder niet openbaar gemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden. Eiser heeft aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. Op 22 juni 2020 hebben eisers bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Eisers hebben hierin (in essentie) verzocht om alle in- en uitgaande correspondentie inzake de antiracisme demonstratie op de Dam van 1 juni 2020 over de periode 25 mei 2020 tot 22 juni 2020. Het volledige Wob-verzoek van eisers is opgenomen als bijlage 1 bij deze uitspraak.
2. Verweerder heeft met het primaire besluit het Wob-verzoek deels ingewilligd. Verweerder heeft in totaal 34 documenten aangetroffen die vallen onder het Wob-verzoek van eisers. Verweerder heeft besloten de informatie opgenomen in de documenten met nummers 4 tot en met 29, 31, 32 en 34 openbaar te maken, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob) en met uitzondering van de passages die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten (artikel 11, eerste lid, van de Wob). Voor wat betreft de documenten met nummer 1 tot en met 3 geeft verweerder aan dat deze documenten reeds openbaar zijn en daarom buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Voor documenten 5 en 33 geldt volgens verweerder dat deze deels buiten de reikwijdte van eisers Wob-verzoek vallen, omdat hierin deels andere onderwerpen zijn opgenomen.
3. Met het bestreden besluit is het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard. Aanvullend op de primaire zoekslag, heeft verweerder bij de behandeling van het bezwaar opnieuw gezocht naar documenten. Verweerder heeft daarbij de aanvullende documenten 8a tot en met 8c en 35 tot en met 40 aangetroffen. De documenten 8a tot en met 8c, 37b en 38a worden integraal openbaar gemaakt, de documenten 35, 36, 36a, 37, 37c, 38, 39 en 40 worden deels openbaar gemaakt en het document 37a wordt in zijn geheel geweigerd. Bij de herbeoordeling heeft verweerder verder geconstateerd dat voor de documenten 10, 22, 23 en 26 ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob is ingeroepen voor wat betreft de naam van een woordvoerder van de directie communicatie van het ministerie. De gelakte passages op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft verweerder opnieuw beoordeeld tegen de achtergrond van de door het kabinet aangekondigde lijn naar aanleiding van de Toeslagenaffaire. Herbeoordeling heeft in dit kader geleid tot correcties ten aanzien van de documenten 9, 10, 11, 15a, 18, 22, 23, 24, 27, 29, 32 en 33. Voor wat betreft document 33 beslist verweerder dat dit document alsnog gedeeltelijk openbaar wordt gemaakt en deels wordt geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Bovendien is hierop artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob van toepassing, omdat verschillende bestuurders bij openbaarmaking van deze passages onevenredig worden benadeeld. Voor het overige is het bezwaar van eiser ongegrond, aldus verweerder.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage 2 bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5.1. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en voeren aan dat niet valt in te zien dat alle geweigerde informatie daadwerkelijk onder één van de weigeringsgronden van de Wob valt en nog minder dat die weigeringsgrond als noodzakelijk in een democratische samenleving kan worden aangemerkt, zoals artikel 10, tweede lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) vereist. Volgens eisers weegt het belang dat is gediend bij openbaarmaking van de verzochte informatie zwaarder dan de belangen die aan weigering daarvan ten grondslag zijn gelegd, voor zover die al aan de orde zijn.
5.2. De rechtbank zal hierna afzonderlijk de beroepsgronden van eisers bespreken. De rechtbank heeft daarbij kennisgenomen van alle met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde documenten.
Artikel 10 EVRM
6.1. Eisers voeren aan dat zij zich niet kunnen vinden in de uiterst beperkte reikwijdte die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 25 oktober 2017 [1] toekent aan artikel 10 van het EVRM. Eisers betwisten dat de genoemde bepaling alleen betekenis kan hebben naast de Wob in de door de Afdeling genoemde, door verzoeker te stellen en aannemelijk te maken, zeer bijzondere omstandigheden. Dit levert volgens eisers een onmogelijke bewijsopdracht op. Volgens eisers geldt artikel 10 van het EVRM onverkort voor alle gevallen waar sprake is van een verzoek om informatie van een ‘public watchdog’ en wijkt dit artikel niet voor het regime van de Wob, waar die wet het bestuursorgaan meer mogelijkheden biedt openbaarmaking te weigeren dan die welke rechtstreeks voortvloeien uit artikel 10 van het EVRM. Eisers voeren verder aan dat, mocht de rechtbank de lijn van de Afdeling volgen, sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die door eisers zijn gesteld en aannemelijk zijn gemaakt. De demonstratie op de Dam heeft tijdens de coronacrisis grote maatschappelijke impact gehad en heeft geleid tot veel maatschappelijke discussie. Gelet op de grote maatschappelijke aandacht voor de ongekende crisis die veroorzaakt wordt door het coronavirus, en niet in de laatste plaats de wijze waarop het openbaar bestuur hiermee omgaat, heeft het Wob-onderwerp onmiskenbare grote maatschappelijke betekenis, aldus eisers. Eisers voeren verder aan dat de absolute weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob niet mag worden toegepast, nu in dit kader geen belangenafweging plaatsvindt en artikel 10 van het EVRM per definitie een afweging van de betrokken belangen voorschrijft.
6.2. De lijn die de Afdeling hanteert houdt in dat artikel 10 van het EVRM niet vereist dat alle overheidsinformatie wordt verstrekt of openbaar wordt gemaakt. Dat artikel biedt staten die partij zijn bij het EVRM de mogelijkheid om bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Met de bepalingen over de weigeringsgronden in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen bij wet voorzien. In het algemeen mag ervan uit worden gegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden van de Wob strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen. Dit uitgangspunt staat er niet aan in de weg dat in een bijzondere en concrete situatie aan dit uitgangspunt niet kan worden vastgehouden. De rechtbank ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen dan de Afdeling.
6.3. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan aan het uitgangspunt niet kan worden vastgehouden zijn de rechtbank in het geval van eisers niet gebleken. Het enkele feit dat eisers journalisten zijn, is voor het aannemen van een bijzondere situatie niet voldoende, net zo min als het maatschappelijk belang bij openbaarmaking van de verzochte documenten. De verwijzing naar de coronacrisis en de wijze waarop het openbaar bestuur hiermee omgaat is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om een belangenafweging op grond van het EVRM in het voordeel van eisers te laten uitvallen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Reikwijdte van het Wob-verzoek
Zoekslag en aanvullende documenten
7.1. Eisers voeren aan dat het zeer onwaarschijnlijk is dat verweerder over de bestuurlijke aangelegenheid niet méér met de voorzitter van de Veiligheidsregio, of eventueel nog met andere betrokkenen heeft gecorrespondeerd. Het gaat volgens eisers juist ook om de correspondentie van vóór en na de demonstratie op de Dam. Volgens eisers wordt op pagina 3 van document 33 voorgesteld om: “de gedachtewisseling over de recente gang van zaken in Amsterdam nu af te sluiten en mocht daar behoefte of aanleiding toe zijn, zo nodig te verschuiven naar een ander moment.” Het is voor eisers niet duidelijk of er daadwerkelijk nog een ‘ander moment’ is geweest waarin over de demonstratie op de Dam van gedachten is gewisseld.
7.2. In de zoektocht naar eventuele documenten heeft verweerder diverse zoekslagen uitgevoerd. Volgens verweerder zijn alle medewerkers van het ministerie die betrokken zijn geweest bij de kwestie rond de demonstratie verzocht om stukken aan te leveren. Daarnaast is een zoekslag uitgevoerd in de telefoon en de mailbox van de (toenmalige) minister van Justitie en Veiligheid. Aanvullend op de primaire zoekslag, is bij de behandeling van het bezwaar opnieuw gezocht naar documenten.
7.3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [2] is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de zoekslag van verweerder het niet ongeloofwaardig voorkomt dat er niet meer documenten zijn. Eisers hebben met de enkele stelling dat ‘het niet duidelijk is of er daadwerkelijk nog een ander moment is geweest waarin over de demonstratie op de Dam van gedachten is gewisseld’ niet voldoende aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn.
Bestuurlijke aangelegenheid
Communicatie van 2 juni 2020 en 4 juni 2020
8.1. Eisers voeren aan dat het zeer onwaarschijnlijk is dat het voor wat betreft de communicatie tussen verweerder en de voorzitter van de veiligheidsregio van 2 juni 2020 slechts zou gaan om berichten van persoonlijke aard. Voor zover de uitwisselingen enig verband houden met de wijze waarop verweerder of de voorzitter (dan wel andere ambtsdragers) zijn omgegaan met de bestuurlijke aangelegenheid vallen die wel degelijk binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek, aldus eisers. Verder kunnen eisers zich ten aanzien van de berichten van 4 juni 2020 niet vinden in de motivering van verweerder dat het slechts een ‘procesmatig karakter’ zou betreffen. Een eventueel procesmatig karakter van de informatie doet niet af aan het feit dat het gaat om correspondentie die betrekking heeft op de bestuurlijke aangelegenheid in kwestie.
8.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bij de geweigerde communicatie van 2 juni 2020 gaat om drie berichten. Volgens verweerder zijn deze berichten meer van persoonlijke aard en vallen zij daarom buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek. Ook de communicatie op 4 juni 2020 valt volgens verweerder buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek, omdat deze communicatie een procesmatig karakter heeft en ziet op een akkoord voor verzending van de appberichten aan de Tweede Kamer en op de vraag naar eventuele behoefte aan afstemming voor het debat in de Tweede Kamer.
8.3. De rechtbank stelt vast dat bovengenoemde communicatie van 2 juni 2020 en 4 juni 2020 valt onder ‘transcriptie app-conversatie’, vermeld op de inventarislijst als document nummer 1. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat de betekenis van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ een groot bereik heeft. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult. Niet een document als zodanig, maar de aangelegenheid die de verzoeker op het oog heeft gehad, bepaalt de bestuurlijke relevantie. In deze zaak is de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Wob-verzoek van eiser betrekking heeft de antiracismedemonstratie op de Dam van 1 juni 2020. Na kennisneming van de stukken is de rechtbank van oordeel dat de communicatie, gelet op de brede uitleg van het begrip bestuurlijke aangelegenheid, onder de bestuurlijke aangelegenheid valt. De rechtbank vindt dat de communicatie betrekking heeft op de wijze waarop een bestuursorgaan omgaat met de bestuurlijke aangelegenheid. In zoverre levert dit een motiveringsgebrek op in het bestreden besluit.
8.4. Dat de berichten van 2 juni 2020 en 4 juni 2020 vallen onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid betekent niet per definitie dat deze ook openbaar gemaakt moeten worden. De communicatie mocht naar het oordeel van de rechtbank geweigerd worden op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen twijfel over mogelijk dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.
8.5. Het in rechtsoverweging 8.3. geconstateerde motiveringsgebrek zal, gelet ook op hetgeen nog verder in de uitspraak wordt overwogen, worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Awb. Het is niet aannemelijk dat eisers door het gebrek zijn benadeeld, nu de communicatie van 2 juni 2020 en 4 juni 2020 terecht niet openbaar is gemaakt, en de uitkomst van het bestreden besluit dus hetzelfde blijft.
Documenten 5, 29, 32, 33, 35 en 37c
9.1. Eisers betwisten verder dat de geweigerde informatie in de documenten 5, 29, 32, 33, 35 en 37c niet onder de bestuurlijke aangelegenheid valt. Zo staat in document 5 (een e-mail van 2 juni 2020 om 13:37 uur): “over de demonstratie gisteren in Amsterdam. Er is een mondelinge vraag aangemeld door Wilder”. Eisers achten het onwaarschijnlijk dat de zinnen daarvoor en daarna geen verband houden met de bestuurlijke aangelegenheid. Hetzelfde geldt volgens eisers voor documenten 29 en 32, zijnde conversaties over de bestuurlijke aangelegenheid. Mocht het in deze documenten gaan om ‘een uiting van waardering van de politie’, zoals verweerder in het bestreden besluit aangeeft, dan heeft deze informatie betrekking op de wijze waarop verweerder of de politie is omgegaan met de bestuurlijke aangelegenheid. Voor wat betreft document 33, 35 en 37c stellen eisers zich op het standpunt dat het – gelet op de titel, datum en opzet van de documenten – zeer onwaarschijnlijk is dat de geweigerde informatie geen enkel verband houdt met de bestuurlijke aangelegenheid. Mocht het gaan over het handhaven van volgende demonstraties tijdens de coronacrisis, dan is dit volgens eisers onmiskenbaar informatie geweest waarin wordt verwezen naar de demonstratie op de Dam van 1 juni 2020.
9.2. De rechtbank heeft kennisgenomen van de stukken en is met verweerder van oordeel dat de documenten niet zien op de bestuurlijke aangelegenheid. De geweigerde passages zijn ofwel persoonlijk van aard zonder een connectie met de bestuurlijke aangelegenheid, of zien op een andere bestuurlijke aangelegenheid. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
Weigeringsgronden
Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob)
10.1. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, voor zover dat al in het geding zou zijn, zwaarder heeft laten wegen dan het belang dat is gediend met openbaarheid van de verzochte informatie. Volgens eisers weegt het belang van de openbaarheid in dit geval zwaarder dan eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, gelet op de grote maatschappelijke en politieke discussie die is ontstaan naar aanleiding van de demonstratie op de Dam. Voor het journalistieke onderzoek is in dit kader van belang dat duidelijk is welke ambtenaren betrokken waren bij de besluitvorming voor en na de demonstratie. Hierbij zijn eisers met name geïnteresseerd in de professionele hoedanigheden van de personen die voor, tijdens of na de demonstratie iets naar voren hebben gebracht. De mogelijkheid van het noemen van de functie van die personen is door verweerder niet adequaat onderzocht. Dat sprake zou zijn van herleidbaarheid wordt door eisers betwist, nu de personen niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden.
10.2. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 31 januari 2018 [3] , verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.
10.3. Verweerder heeft deze weigeringsgrond toegepast op de documenten 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 15a, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 35, 36, 37, 38, 39 en 40. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten en is van oordeel dat verweerder, gelet op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, de namen van de niet in de openbaarheid tredende werknemers op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar hoefde te maken. Dit geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor de gelakte functieaanduiding in document 37, nu openbaarmaking van deze functie tot een concreet persoon herleidbaar is. Voor zover de naam van de woordvoerder in document 38 gelakt is, oordeelt de rechtbank dat hier sprake is van een kennelijke fout, nu deze naam in andere documenten wel openbaar is gemaakt. Voor wat betreft de stelling van eisers dat verweerder de namen van de niet in de openbaarheid tredende ambtenaren had moeten vervangen door functieaanduidingen, oordeelt de rechtbank dat geen verplichting voor verweerder bestaat om namen dan wel functies toe te voegen. De enkele niet onderbouwde stelling van eisers dat het voor het journalistieke onderzoek van belang is dat duidelijk is wie betrokken was bij besluitvorming, is onvoldoende om aan te nemen dat het belang van openbaarheid in dit geval zwaarder moet wegen.
Onevenredige benadeling (artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob)
11.1. Eisers voeren verder aan dat zij betwisten dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob van toepassing is op het document 33. Voor zover al sprake zou zijn van een benadeling, dan is deze benadeling volgens eisers niet onevenredig. Openbaarmaking van de betreffende informatie hoeft namelijk geen belemmering te vormen voor de vrije en onbelemmerde uitwisseling van argumenten. Bovendien is niet aangetoond dat bestuurders zich in de toekomst daadwerkelijk terughoudender zullen opstellen bij dit soort overleggen.
11.2. Volgens verweerder kunnen de verschillende bestuurders door openbaarmaking niet meer vrijelijk en vertrouwelijk overleggen met andere bestuurders, waardoor bestuurders in de toekomst zichzelf terughoudender zullen opstellen bij dit soort overleggen. Hierdoor kan volgens verweerder het Veiligheidsberaad zijn doel niet meer goed dienen, omdat het Veiligheidsberaad bedoeld is om vrijelijk en zonder terughoudendheid informatie en kennis uit te wisselen en zo de kwaliteit van de openbare orde en veiligheid bij de Veiligheidsregio’s te verbeteren.
11.3. De rechtbank volgt de door verweerder gegeven motivering. Verweerder mocht het belang van goede samenwerking van betrokken partijen en het belang van vrijelijk en zonder terughoudendheid informatie en kennis uitwisselen om zo de kwaliteit van de openbare orde en veiligheid bij de Veiligheidsregio te verbeteren, zwaarder laten wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking.
11.4. Nu weigering van de passages in document 33 op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob rechtmatig is, kan weigering van dezelfde passages in dit document op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob onbesproken blijven.
Persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11, eerste lid, van de Wob)
12.1. Eisers voeren aan dat – in het licht van het oordeel van de Commissie van Dam in het rapport ‘Ongekend onrecht’ (toeslagenaffaire) en gelet op de hoeveelheid informatie die ook na de herbeoordeling geweigerd is – het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ door verweerder te ver wordt opgerekt. Bovendien ontstaat door de informatie niet te verstrekken een onjuist of onvolledig beeld van de besluitvorming over de gevraagde bestuurlijke aangelegenheid, iets wat het kabinet met de aangekondigde lijn juist wil voorkomen. Eisers verzoeken de rechtbank dan ook om in het kader van de rechtmatigheidstoets bij de door de kabinet aangekondigde lijn aansluiting te zoeken en dus een enge interpretatie van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ bij de beoordeling van artikel 11 van de Wob te hanteren. Eisers wijzen er verder op dat informatie met een objectief karakter geen persoonlijke beleidsopvatting is. Dit geldt bijvoorbeeld voor feitelijke informatie. Het feit dat de weergave van feiten altijd enigermate wordt gekleurd door de persoonlijke beleidsopvattingen is volgens vaste jurisprudentie onvoldoende om die feiten als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. Eisers vinden met name de gelakte informatie in de documenten 29 tot en met 33, 35, 36a en 37c discutabel. Voor wat betreft document 30 is het volgens eisers niet voor te stellen dat de volledige inhoud van deze berichtgeving als persoonlijke beleidsopvattingen bedoeld voor intern beraad is te beschouwen. Eisers wijzen met name op de zienswijze van het ministerie van Algemene Zaken over deze correspondentie bij het Wob-besluit van de voorzitter van de Veiligheidsregio. Daarin staat dat Algemene Zaken op grond van de inhoud van de berichten geen bezwaar heeft tegen openbaarmaking.
Eisers voeren verder aan dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om informatie uit documenten ten behoeve van intern beraad te verstrekken in niet tot de persoon herleidbare vorm. Gelet op de grote maatschappelijke impact van de Damprotesten tijdens de coronacrisis, de maatschappelijke discussie die deze teweeg heeft gebracht en het feit dat een orgaan van de pers om informatie heeft gevraagd, kan de minister volgens eisers niet slechts met de hiervoor genoemde motivering weigeren persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken. Volgens jurisprudentie is het in ieder geval noodzakelijk dat de minister steeds motiveert waarom van deze bevoegdheid geen gebruik wordt gemaakt. In het onderhavige geval ontbreekt een deugdelijke motivering daarvoor.
12.2. De rechtbank overweegt dat uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. [4] Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, worden geweigerd. [5]
12.3. Verweerder heeft deze weigeringsgrond toegepast op de documenten 8, 9a, 11a, 12a, 13a, 14a, 15a, 16a, 17, 17a, 18, 19a, 20, 20a, 22a, 23a, 23b, 24, 25a, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 35, 36a, 37a en 37c. Na kennisneming van deze documenten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de betreffende stukken terecht heeft aangemerkt als intern beraad en de betreffende passages als persoonlijke beleidsopvattingen en dat verweerder de weigeringsgrond dus juist heeft toegepast. Dat verweerder volgens eisers het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ te ver heeft opgerekt kan de rechtbank niet volgen, zeker niet nu verweerder de gelakte passages opnieuw heeft beoordeeld tegen de achtergrond van de door het kabinet aangekondigde lijn naar aanleiding van de Toeslagenaffaire en in dat verband aanzienlijk meer informatie alsnog openbaar heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder, gelet op de aard en de inhoud van de passages, mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Het feit dat eiser een journalistiek belang heeft bij openbaarmaking, leidt niet tot een ander oordeel.
Conclusie
13.1. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de documenten op grond van de verschillende toegepaste weigeringsgronden van de Wob heeft mogen weigeren openbaar te maken. Het beroep is ongegrond.
13.2. Gelet op hetgeen is overwogen in 8.3 tot en met 8.5. ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers in beroep. Deze begroot de rechtbank op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
13.3. Daarnaast ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 181,- aan hen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig - Rocour, voorzitter, en mr. D. Sullivan en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage 1
“Met een beroep op de, Wet openbaarheid van Bestuur zou ondergetekende graag
(digitale) kopie van de volgende documenten, berustend bij of onder uw
bestuursorgaan, ontvangen inzake de `Damdemo’ van 1 juni jl. Het gaat in elk geval -
maar niet uitsluitend- om de volgende stukken:
1.Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende documenten) met medewerkers/vertegenwoordigers/ambtsdragers van de Veiligheidsregio Amsterdam Amstelland en/of de gemeente Amsterdam en(vertegenwoordigers en/of ambtsdragers) van uw bestuursorgaan inzake de Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien de manifestatie. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of WhatsAppverkeer sedert 25 mei tot heden.
2. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende documenten) tussen medewerkers/vertegenwoordigers/ambtsdragers van het Openbaar Ministerie en/of plv. hoofdofficier van justitie in Amsterdam en (vertegenwoordigers en/of hooggeplaatsten) van uw bestuursorgaan inzake de Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien de manifestatie. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of Whatsappverkeer.
3. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende documenten) tussen medewerkers/vertegenwoordigers en/of ambtsdragers en van uw bestuursorgaan en (vertegenwoordigers en/of hooggeplaatsten) van de politie Amsterdam.
4. Alle in- en uitgaande correspondentie (inclusief bijlages en onderliggende documenten) tussen medewerkers/vertegenwoordigers en/of ambtsdragers en van uw bestuursorgaan en (medewerkers/vertegenwoordigers/ambtsdragers) van andere ministeries inzake de Damdemonstratie voorafgaand, gedurende en nadien de manifestatie. Het gaat hierbij niet alleen om brieven, mails en overige (digitale) correspondentie, maar uitdrukkelijk ook om bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend) SMS en/of Whatsapp-verkeer sedert 25 mei tot heden. U kunt hierbij onder andere denken -maar niet uitsluitend- aan het ministerie van BZK,
AZ en/of VWS.
5. Alle overige documenten bij of onder u aanwezig waarin wordt gerept/wordt verwezen naar de demonstratie op de Dam van 1juni 2020. Ook hier gaat ons om de periode 25 mei tot heden.”
Met documenten bedoel ik overigens vastlegging ongeacht de gegevensdrager: dus naast de klassieke papieren documenten bijvoorbeeld ook geluidsdragers, videodragers, e-mails, software, SMS’jes, Whatsappberichten en/of andere computerbestanden. Als ik daarover spreek denk ik bijvoorbeeld aan concepten notulen, rapportages, overzichten, onderzoeken, presentaties, gespreksverslagen, briefwisselingen, faxwisselingen en e-mailwisselingen met zowel interne als externe partijen. Die partijen kunnen bijvoorbeeld dienstverleners, andere overheidsinstanties of deskundigen zijn.”
Bijlage 2
Wet openbaarheid bestuur (Wob)
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
(…)
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
(…)
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
(…)
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden;
(…)
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Artikel 10
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.