Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 20/3858, 20/3859, 20/3860, 20/3861, 20/3862 en 20/3864
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 januari 2022 in de zaken tussen
de vereniging Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad,te Amsterdam, eiseres (hierna: VvAB),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,verweerder (hierna: het college)
(gemachtigde: mr. M.A. van Marle).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder], te Amsterdam (hierna: de vergunninghouder),
[vergunninghouder], te Amsterdam (hierna: de vergunninghouder),
(gemachtigde: mr. M.C. de Smidt).
Procesverloop
Bij diverse besluiten van juli en augustus 2019 (de primaire besluiten) heeft het college aan de vergunninghouder tijdelijke omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen van reclameobjecten (Mobilier Urbain à Publicité Illuminé, hierna: Mupi’s) in de openbare ruimte in het centrum van Amsterdam tot uiterlijk 31 december 2027. VvAB heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij zes besluiten van 27 respectievelijk 29 mei 2020 heeft het college de bezwaren van VvAB ongegrond verklaard.
VvAB heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De vergunninghouder heeft gereageerd bij brief van 8 april 2021.
De zaken zijn gevoegd en het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2021. Namens VvAB zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens de vergunninghouder zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door mr. N. Haireche, kantoorgenoot van haar gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Vanaf medio 2012 zijn analoge Mupi’s in Amsterdam geplaatst. De vergunninghouder is concessiehouder voor het exploiteren van Mupi’s in Amsterdam. De concessie loopt tot en met 31 december 2027. De vergunninghouder heeft de analoge Mupi’s in 2016 en 2017 vervangen door digitale Mupi’s. Het gaat om reclameborden die van binnenuit worden verlicht. Daarvoor is een omgevingsvergunning vereist omdat er sprake is van (nieuwe) bouwwerken. Omdat er tussen de vergunninghouder en het college discussie was over de vraag of de bewegende beelden die de vergunninghouder is gaan vertonen zijn toegestaan, is op 15 maart 2018 een tijdelijke vergunning verleend voor 28 Mupi’s in stadsdeel Centrum voor de duur van 15 maanden, dus tot 15 juni 2019. Onder meer VvAB heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 maart 2018. Die bezwaren zijn gegrond verklaard bij besluit op bezwaar van 31 januari 2019. Door de vergunninghouder is daartegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft met de uitspraak van 21 maart 2019 het beroep van de vergunninghouder gegrond verklaard omdat het besluit op bezwaar onvoldoende was gemotiveerd. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. [1] Het college heeft op 14 mei 2019 opnieuw op de bezwaren beslist. Met dit besluit is het besluit van 15 maart 2018 herroepen en zijn de aanvragen alsnog geweigerd op de grond dat verweerder geen medewerking wil verlenen aan afwijking van het bestemminsplan, onder meer omdat het gemeentebestuur geen bewegende reclamebeelden wil toestaan.
2. Omdat de vorige omgevingsvergunningen afliepen op 15 juni 2019, heeft de vergunninghouder eind april en begin mei 2019 nieuwe omgevingsvergunningen aangevraagd voor de resterende duur van het concessiecontract.
3. De plaatsing van de Mupi’s is in strijd met de bestemmingen “Verkeer”, “Verkeer 1” “Verkeer 2” en “P+S+Vo” zoals gedefinieerd in de ter plaatse geldende bestemmingsplannen respectievelijk “Stationseiland”, “Zuidelijke binnenstad”, “Postcodegebied 1012”, “Rokin parkeergarage”, “Haarlemmerbuurt/Westelijke eilanden”, “Oosterdokseiland zuid” en “Groot Waterloo”. Deze gronden zijn bestemd voor bouwwerken ten dienste van de openbare ruimte. Reclameobjecten vallen hier niet onder. Verder hebben de gronden allemaal de dubbelbestemming “Cultuurhistorie”. Het college heeft omgevingsvergunningen verleend voor in totaal 32 Mupi’s op verschillende locaties in het centrum van Amsterdam, in afwijking van de bestemmingsplannen op grond van artikel 4, derde lid van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) voor een periode van circa 8 jaar en zes maanden, tot uiterlijk 31 december 2027. Aan de vergunningen zijn de voorwaarden verbonden dat er geen bewegende beelden mogen worden getoond en dat de Mupi’s geen geluid mogen produceren.
Standpunt van het college
4. Het college heeft de beslissing om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid onderbouwd met een ruimtelijke afweging per locatie. Daarbij is rekening gehouden met het bijzondere karakter van het stadsgezicht. Een stedenbouwkundige, bouwhistoricus, ontwerper openbare ruimte, planoloog en jurist ruimtelijk ordening hebben gekeken naar de
omgeving van de te plaatsen Mupi, het karakter van de locatie, de zichtlijnen en de verkeersveiligheid en zij hebben hun bevindingen vastgelegd in een locatietoets (per locatie). Uit de verschillende locatietoetsen blijkt dat de Mupi’s geen onaanvaardbare gevolgen hebben voor de openbare ruimte en veiligheid. Bovendien leiden de Mupi’s ook niet tot een onevenredige verstoring van het stadsbeeld en de ruimtelijke kwaliteit van het beschermd stadsgezicht. Bij het bepalen van de locaties is de voorkeur gegeven aan drukke gebieden, gelet op de informatieve en “crowd-management” mogelijkheden. Verder is rekening gehouden met lange zichtlijnen omdat de Mupi’s dan als minder storend worden aangemerkt en zijn de Mupi’s bewust in lijn met andere objecten geplaatst. Het plaatsen van de Mupi’s op deze locaties vormt een aanvaardbare aantasting van het historisch stadsbeeld. Het college heeft geen welstandsadvies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) gevraagd omdat er tijdelijke omgevingsvergunningen zijn verleend en zij daarom daartoe niet verplicht was. Ook was het college niet verplicht om aan de CRK een monumentenadvies te vragen. De omstandigheid dat de zeventiende-eeuwse grachtengordel van Amsterdam binnen de Singelgracht is toegevoegd aan de lijst van het Werelderfgoed van UNESCO maakt dat niet anders. De plaatsing op de werelderfgoedlijst brengt geen nieuwe regels met zich mee en laat de wettelijke afwijkingsmogelijkheden onverlet. Bovendien staan de Mupi’s niet in de kernzone van het werelderfgoed. Het college heeft wel getoetst aan de welstandscriteria zoals die zijn geformuleerd in het stedelijk kader buitenreclame (SKB). Het college is verder van mening dat het bedrijfseconomische belang van de vergunninghouder niet hoeft te wijken voor de door VvAB gestelde belangen. De belangen van VvAB worden niet zodanig geschaad dat de omgevingsvergunning daardoor niet kan worden verleend.
Standpunt van VvAB
5. VvAB is het niet eens met de bestreden besluiten en heeft daartegen op 7 juli 2020 - bij afzonderlijke beroepschriften - beroep ingesteld. De beroepen zijn gericht tegen de bestreden besluiten met betrekking tot de aanvragen met OLO-nummers: 4286129 (beroep met zaaknummer AMS 20/3858) - 4388925 (beroep met zaaknummer AMS 20/3864) - 4388993 (beroep met zaaknummer AMS 20/3861) - 4381527, 4381623, 4381683, 4381701, 4381717, 4387407, 4387653, 4387675, 4387685, 4384375, 4384537, 4385881, 4387101, 4388733, 4388793, 4388835, 4388881 (beroep met zaaknummer AMS 20/3862) - 4384153, 4384127, 4387135, 4387327, 4387245, 4381773, 4389067, 4389081 (beroep met zaaknummer AMS 20/3859) en 4387051, 4384299, 4384067, 4381743 (beroep met zaaknummer AMS 20/3860). De gronden van VvAB zien er - kort samengevat - op dat de locatiekeuze voor de Mupi’s en de verlichte Mupi’s zelf een verstoring van het beschermd stadsgezicht en het UNESCO-werelderfgoed opleveren. Er had advies van de CRK moeten worden gevraagd. Op de beroepsgronden zal de rechtbank hierna ingaan.
Het oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank stelt voorop dat bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning door het college moet worden getoetst aan de weigeringsgronden die in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn opgenomen. Het systeem van dit artikel is dwingend en limitatief. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de bouwactiviteit in strijd is met één of meer van deze weigeringsgronden. Als de bouwactiviteit niet in strijd is met één van deze weigeringsgronden dan moet de omgevingsvergunning worden verleend.
Advies CRK over welstand en monumenten
7. VvAB voert aan dat de locatiekeuze voor de Mupi’s en de verlichte Mupi’s zelf in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand en een verstoring van het beschermd
stadsgezicht opleveren. Het college had de bouwplannen moet voorleggen aan de CRK, die in Amsterdam eveneens de functie van gemeentelijke monumentencommissie vervult.
8. De rechtbank stelt voorop dat ten aanzien van tijdelijke bouwwerken - zoals de onderhavige Mupi’s - de toetsing aan redelijke eisen van welstand achterwege blijft. Dat is bepaald in artikel 2.10, aanhef en onder d, van de Wabo. Het college kon dus afzien van het vragen van een welstandsadvies aan de CRK. Dat het college getoetst heeft aan het SKB en in dat kader ook welstandscriteria heeft betrokken, maakt dit niet anders.
9. Ook was het college niet verplicht om advies te vragen aan een Monumentencommissie. Het vragen van een monumentenadvies is alleen verplicht voor bouwplannen waarvoor een monumentenvergunning is vereist. Daarbuiten is het inschakelen van een monumentencommissie niet verplicht, tenzij dit uit de planregels volgt. Dat is hier niet het geval. Voor zover VvAB betoogt dat bij bouwen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht altijd een advies van de monumentencommissie moet worden gevraagd, faalt dit ook. Uit de Erfgoedverordening Amsterdam blijkt - anders dan VvAB meent - niet dat het college het advies van de CRK had moeten inwinnen. Verder is het ontbreken van een advies van de monumentencommissie, gelet op artikel 2.10 van de Wabo, geen grond om de vergunning te weigeren. [2]
10. VvAB voert verder aan dat UNESCO buitenreclame, waarbij expliciet “videoscreens” worden genoemd, beschouwt als een aantasting van het Werelderfgoed.
11. De rechtbank stelt vast dat de status van “World Heritage Site” geen aanvullende regels meebrengt ten opzichte van de geldende Nederlandse wet- en regelgeving. Bovendien heeft alleen de grachtengordel een “Outstanding Universal Value”. De Mupi’s liggen niet in de grachtengordel, maar in het gebied eromheen. Dit is de zogenaamde bufferzone die zelf geen “Outstanding Universal Value” heeft en als zodanig niet is beschermd. Een bufferzone is bedoeld om de “Heritage site” te beschermen tegen ontwikkelingen die vanuit de bufferzone een negatief effect hierop kunnen hebben. Voorbeelden zijn hoogbouw of industrie, maar niet Mupi’s want die hebben maar een beperkte lokale impact. De Mupi’s zijn bovendien geen “videoscreens” waarop reclamefilms, clips of bewegende beelden worden vertoond. Het argument dat het college verzuimd heeft om UNESCO te informeren gaat reeds daarom niet op. Maar dit argument gaat bovendien niet op omdat dit geen element is van het onderhavige juridische toetsingskader zoals dat is opgenomen in artikel 2.10 van de Wabo.
12. VvAB heeft ook gewezen op een besluit waarbij een omgevingsvergunning voor een Mupi op de locatie Spui 10A is geweigerd. In dat geval is wel advies gevraagd aan de CRK
en de CRK heeft geconcludeerd dat er sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand. De omstandigheid dat het college in dat geval wel een welstandsadvies heeft gevraagd aan de CRK maakt niet dat dit in de onderhavige gevallen ook had moeten worden gevraagd. Voor de Mupi op het Spui 10A was immers niet een tijdelijke omgevingsvergunning gevraagd. Het college was daarom in dat geval wel gehouden om een welstandstoets uit de voeren. Deze situatie is niet te vergelijken met de onderhavige situatie waarin een tijdelijke vergunning is gevraagd voor de Mupi’s en waarop artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo van toepassing is.
Strijd met bestemmingsplan en kruimelgevallenbeleid
13. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning eveneens geweigerd als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo. In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 20 is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en - voor zover hier van belang - het Bor die afwijking mogelijk maakt.
14. Niet in geschil is dat de Mupi’s in strijd zijn met de op de locaties geldende bestemmingsplannen. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 20 van de Wabo in samenhang met artikel 4, derde lid van bijlage II bij het Bor de omgevingsvergunningen verleend. Het verlenen van een omgevingsvergunning door gebruikmaking van een afwijkingsbevoegdheid is een discretionaire bevoegdheid van het college. Bij het uitoefenen van deze bevoegdheid heeft het college beleidsruimte. De rechterlijke toetsing is beperkt tot de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de vergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het college dient bij de afweging of al dan niet een vergunning wordt verleend, rekening te houden met het eigen beleid.
15. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid een omgevingsvergunning voor de Mupi’s heeft kunnen verlenen. Daarvoor is het volgende redengevend.
16. Het college heeft bij de beoordeling of de plaatsing van de Mupi’s niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, getoetst aan de op de locaties van toepassing zijnde bestemmingsplannen waarin rekening is gehouden met de cultuur historische waarden, zoals stedenbouwkundige structuur, inrichting van de openbare ruimte, de aanwezige monumenten en karakteristieke bebouwing. Daarnaast heeft het college getoetst aan het beleid neergelegd in het SKB. In het SKB is opgenomen dat reclame niet toelaatbaar is als deze naar het oordeel van het college ontsierend is voor het stadsbeeld of afbreuk doet aan de kwaliteit van de openbare ruimte, de veiligheid van het verkeer in gevaar kan brengen of onevenredige hinder kan veroorzaken voor de omgeving. Het SKB is in principe alleen van toepassing op reclame waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Het vormt het toetsingskader voor een ontheffing op grond van artikel 4.11 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) voor het voeren van reclame in de openbare ruimte. Het college heeft het SKB echter wel - onverplicht - betrokken in de belangenafweging om af te wijken van de bestemmings-plannen.
17. Het college heeft een team bestaande uit drie tot vijf personen, waaronder een stedenbouwkundige en afhankelijk van de locatie, een ontwerper openbare ruimte, planoloog, jurist ruimtelijke ordening en een bouwhistoricus per locatie laten beoordelen of de Mupi negatieve gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid en de kwaliteit van de openbare
ruimte; met name of de doorlooproutes voldoende zijn gewaarborgd en of de verreikende
zichtlijnen worden gewaarborgd. Om de zichtlijnen te waarborgen heeft het college geen Mupi’s toegestaan aan grachten en op bruggen en brugvleugels. Er is de voorkeur gegeven aan drukke gebieden. Bij lange zichtlijnen worden de Mupi’s als minder storend aangemerkt
en de Mupi’s zijn bewust in lijn met andere objecten geplaatst. De bevindingen per locatie zijn in een locatietoets vastgelegd en als bijlage aan de bestreden besluiten gehecht.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarmee voldoende inzichtelijk en transparant gemotiveerd dat de plaatsing van de Mupi’s op de verschillende locaties niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. VvAB heeft niet concreet onderbouwd dat deze motivering onvoldoende zou zijn. Daarbij is van belang dat - hoewel VvAB heeft aangevoerd dat de Mupi’s mede door de lichtintensiteit een aantasting van het monumentale karakter van de binnenstad vormen - de normen van het Activiteitenbesluit en de criteria opgenomen in de Richtlijn Lichthinder van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde (NSVV) niet worden overschreden. Evenmin is nog in geschil dat het college moet toetsen aan artikel 4.11 van de APV. De APV-normen staan op zichzelf en behoren niet tot het toepasselijke toetsingskader, zodat het college deze normen bij de onderhavige vergunningverlening terecht niet bij de beoordeling heeft betrokken. Overigens zijn de APV-normen wel uitgewerkt in het SKB dat het college wel bij de beoordeling heeft betrokken.
Concessiecontract
19. Volgens VvAB dient het concessiecontract tussen vergunninghouder en de gemeente onderdeel te zijn van het dossier, omdat het bedrijfseconomisch belang van de aanvrager prevaleert boven het belang van de ruimtelijke kwaliteit van het beschermd stadsgezicht.
20. De rechtbank stelt voorop dat het contract geen deel uitmaakt van de op de zaak betrekking hebbende stukken. [3] De toetsing van en aan het contract en de daarin vastgelegde privaatrechtelijke afspraken maakt geen onderdeel uit van het juridische kader voor de toestemmingen voor bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan. Bovendien is het concessiecontract tot stand gekomen door inschrijving door de vergunninghouder in een openbare aanbestedingsprocedure. Het aantal te plaatsen Mupi’s per stadsdeel was in deze aanbestedingsprocedure al bekend. Dit aantal was opgenomen in de zogenaamde locatielijsten en is daarna niet gewijzigd. Dat het concessiecontract geen deel uitmaakt van het dossier, maakt niet dat de belangenafweging daardoor onvoldoende heeft plaatsgevonden.
Conclusie
21. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het door VvAB betaalde griffierecht bestaat bij die uitkomst geen aanleiding.
22. VvAB heeft de rechtbank verzocht om de beroepen aan te merken als samenhangende beroepen en voor de zes beroepen slechts één keer griffierecht te heffen.
23. Op grond van artikel 8:41, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is eenmaal griffierecht verschuldigd indien een belanghebbende in één beroepschrift beroep instelt tegen
twee of meer met elkaar samenhangende besluiten. Daarvan is hier geen sprake, omdat VvAB zes beroepschriften heeft ingediend tegen zes verschillende besluiten. De
griffier heeft daarom terecht zes keer griffierecht geheven.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. J.H.M. van de Ven en mr. S.J. Mees - Bolle, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 januari 2022.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 januari 2022.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.