Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/2319
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. W. Albers),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat eiser niet op tijd is ingeburgerd en zijn lening moet terugbetalen. Daarnaast heeft verweerder hem een boete opgelegd van € 100,- wegens het niet op tijd inburgeren.
In het besluit van 16 april 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2020 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
In de tussenuitspraak van 23 december 2020 [1] (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen op 21 juli 2021 (bestreden besluit II). Daarbij heeft hij het bestreden besluit I ingetrokken en het bezwaar ongegrond verklaard. Gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dit besluit van rechtswege onderdeel uit van het beroep.
Eiser heeft daarna de gelegenheid gehad om een zienswijze te geven op de herstelpoging ingevolge artikel 8:51b, derde lid, van de Awb. Hij heeft geen zienswijze ingediend. De rechtbank heeft daarna bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Ontwikkelingen sinds de tussenuitspraak
1. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, geoordeeld dat verweerder in bestreden besluit I zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Op basis van de beschikbare medische informatie acht de rechtbank aannemelijk dat eiser in de periode na het primaire besluit in 2019 psychisch onvoldoende in staat was om zelf bezwaar in te stellen of rechtsbijstand daarvoor te zoeken.
2. Verweerder heeft tijdens de bestuurlijke lus een medisch onderzoek laten uitvoeren door verzekeringsarts Ten Hove. Zij heeft op 24 juni 2021 een medisch advies uitgebracht. Op basis van de overgelegde informatie kan de verzekeringsarts binnen de inburgeringstermijn geen aaneengesloten periode van minstens drie maanden vaststellen waarin eiser vanwege zijn medische gesteldheid geen onderwijs heeft kunnen volgen.
3. In bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar ontvankelijk, maar ongegrond verklaard. Verweerder kan geen aaneengesloten periode van drie maanden vaststellen in de periode tussen 20 februari 2015 en 12 november 2018 waarin eiser om medische redenen niet in staat was om in te burgeren. Dit betekent volgens verweerder dat eiser de inburgeringstermijn verwijtbaar heeft overschreden, zijn lening moet terugbetalen en een boete van € 100,- moet betalen.
4. Aangezien bestreden besluit II het primaire besluit handhaaft, beschouwt de rechtbank eisers eerdere inhoudelijke beroepsgronden als ingelast, ook al dateert dit besluit van na de beroepsgronden. Eiser beschouwt de terugbetalingsplicht als oneerlijk, omdat hij naar eigen zeggen voldaan heeft aan zijn inburgeringsverplichtingen en daarbij een geavanceerd niveau in de Nederlandse taal heeft bereikt. De rechtbank verstaat hieronder dat eiser de terugbetalingsverplichting als onevenredig beschouwt. Tot slot stelt eiser dat verweerder zijn persoonlijke omstandigheden niet heeft betrokken in de besluitvorming. De overige gronden betreffen de formele niet-ontvankelijkverklaring bij bestreden besluit I, en blijven daarom buiten beschouwing.
De gang van zaken rond de inburgering
5. Voor de beoordeling van de gronden van eiser zijn de volgende feiten van belang.
6. Eiser is sinds 2015 in het bezit van een verblijfsvergunning op asielgronden. Om te voldoen aan zijn inburgeringsverplichtingen heeft eiser een lening afgesloten met verweerder. Op 12 november 2018 liep zijn inburgeringstermijn af.
7. Eiser heeft in 2017 een viertal certificaten met betrekking tot de beheersing van de Nederlandse taal gehaald en is op grond daarvan vrijgesteld van de corresponderende onderdelen van het inburgeringsexamen. Het examen Kennis Nederlandse Maatschappij heeft hij in april 2018 met het cijfer 9 behaald.
8. Bij het aflopen van de inburgeringstermijn op 12 november 2018 had eiser het examenonderdeel Orientatië op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) nog niet afgelegd. Eiser heeft op 30 april 2019 vrijstelling van dit examenonderdeel aangevraagd. Deze aanvraag is op 3 mei 2019 toegewezen, waardoor eiser alle onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald.
Oordeel van de rechtbank
9. De rechtbank verwijst voor het juridische kader naar de bijlage bij deze uitspraak.
10. Verweerder heeft in bestreden besluit II bestreden besluit I ingetrokken. Gelet hierop heeft eiser geen belang meer bij een beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit I. De rechtbank verklaart daarom het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk wegens het wegvallen van procesbelang.
11. Niet in geschil is dat eiser binnen de initiële inburgeringstermijn niet alle onderdelen van zijn inburgeringsexamen heeft gehaald.
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de relevante feiten heeft betrokken bij zijn besluit met betrekking tot de boete. Verweerder weegt in bestreden besluit II op kenbare wijze de verschillende medische stukken af, en komt tot de conclusie dat deze steeds zien op een periode na de initiële inburgeringstermijn. Nu eiser geen gronden heeft aangedragen die deze beoordeling van de medische omstandigheden bestrijdt, houdt de rechtbank het ervoor dat verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat eiser verwijtbaar niet-tijdig is ingeburgerd.
13. Daarnaast zijn de overige, tijdig behaalde examenonderdelen meegewogen in de hoogte van de boete en hebben die geleid tot een matiging met € 400,- ten opzichte van het boetevoornemen. De omstandigheid die eiser in dit verband aanvoert, dat hij in 2019 een vrijstelling heeft verzocht en gekregen voor het laatste examenonderdeel, neemt niet weg dat eiser verwijtbaar niet-tijdig is ingeburgerd in de periode van 2015 tot en met 2018. Dat verwijt bestaat er in feite uit dat hij niet tijdig vrijstelling van het laatste examenonderdeel heeft aangevraagd. Met het terugbrengen van de boete tot een bedrag van € 100,-, gelet op de examenonderdelen waar eiser al wel aan had voldaan, acht de rechtbank het boetebedrag redelijk en kan ook niet worden gesproken van onevenredige gevolgen van deze boete voor eiser. De boete is dus niet oneerlijk.
14. Ten aanzien van de opgelegde verplichting om de volledige lening terug te betalen komt de rechtbank tot een ander oordeel. Verweerder stelt terecht dat toepassing van de bepalingen in het Besluit inburgering niet leiden tot kwijtschelding van de schuld, want kwijtschelding kan dan [2] slechts volledig plaatsvinden en slechts indien eiser tijdig was ingeburgerd. Dit is de uitdrukkelijke keuze van de regelgever. Dit neemt echter niet weg dat het volledig terugbetalen van de lening op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ook evenredig moet zijn. De nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
15. Dat betekent in dit geval dat de belangen die worden gediend door de regel dat de volledige lening moet worden terugbetaald als niet binnen een termijn van drie jaar het inburgeringsexamen is gehaald, moeten worden afgewogen tegen de financiële gevolgen van algehele terugvordering van de lening voor eiser. De uitkomst van die afweging mag niet onevenredig zijn.
16. Deze afweging had verweerder in het bestreden besluit II moeten maken, maar dat heeft hij niet gedaan. Het beroep is om die reden ten aanzien van het deelbesluit dat ziet op de lening gegrond.
17. Vervolgens is de vraag of verweerder de gelegenheid moet krijgen om in een nieuw besluit alsnog de evenredigheid van het besluit te overwegen. De rechtbank zal dat niet doen en zal in plaats daarvan deze uitspraak in de plaats van het bestreden besluit II stellen. De rechtbank heeft verweerder namelijk voorafgaand aan dit besluit, op de zitting van 24 november 2020, expliciet de vragen voorgelegd welk belang door deze besluitvorming wordt gediend en of het wel evenredig is om eiser de boete en de terugbetalingsverplichting op te leggen, gelet op de omstandigheden van dit geval, die op die zitting uitgebreid zijn besproken. Verweerder heeft daar op geantwoord dat dit nu eenmaal de consequentie is van het niet tijdig inburgeren, dat het besluit geen onevenredige gevolgen heeft en dat er geen ruimte wordt gezien om iets anders te doen. Gelet op het vervolgens ontbreken van een overweging met betrekking tot de evenredigheid in het bestreden besluit II, gaat de rechtbank ervan uit dat dit ter zitting ingenomen standpunt ongewijzigd is gebleven. De rechtbank kan dit standpunt echter niet volgen, en legt dat als volgt uit.
18. Voor de te maken belangenafweging moet worden nagegaan welke belangen in het onderhavige geval door de regel worden gediend. Uit de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van de Wet inburgering (Wib) blijkt dat de wetgever met deze wet beoogt de eigen verantwoordelijkheid van vreemdelingen voor de inburgering te versterken. De inburgeringsplichtige dient zelf het initiatief te nemen om ten minste de taalvaardigheden en kennis te verwerven die nodig zijn voor deelname aan de samenleving en dient zelf de kosten hiervan te dragen. Op deze wijze wordt recht gedaan aan de eigen kracht van vreemdelingen die ervoor hebben gekozen zich duurzaam in ons land te vestigen. [3] De vreemdeling die in Nederland wil verblijven, moet de inburgering zelf regelen en betalen. De lening moet, behoudens uitzonderingen, geheel worden terugbetaald. [4] Voor asielgerechtigden (zoals eiser) is later een afwijkende regeling vastgesteld, die volgens de toelichting op die regeling inhoudt dat de lening wordt kwijtgescholden na het behalen van het inburgeringsexamen, zodat de asielgerechtigde een goede start in de Nederlandse samenleving kan maken. Slaagt de asielgerechtigde niet en zijn er onvoldoende aantoonbare inspanningen gepleegd, dan moet alsnog worden terugbetaald naar draagkracht gedurende tien jaar met een laag rentepercentage. Uiteraard wordt er rekening gehouden met overmachtssituaties, bijvoorbeeld in geval van langdurige ziekte, aldus de minister. [5]
19. De minister heeft dus reden gezien om voor asielgerechtigden een andere benadering te kiezen dan voor andere inburgeringsplichtigen. Daarbij heeft de minister overwogen wat er dient te gebeuren als de asielgerechtigde tijdig slaagt voor het inburgeringsexamen - volledige kwijtschelding van de lening - en wat er dient te gebeuren als hij niet slaagt en ook niet voldoende inspanning heeft geleverd - terugbetalen. De minister heeft zich niet uitgelaten over de vraag wat er met de lening dient te gebeuren als een asielgerechtigde wel slaagt voor het inburgeringsexamen, maar niet binnen drie jaar, of wat er dient te gebeuren als de asielgerechtigde niet (tijdig) slaagt maar wél aantoonbaar voldoende inspanningen heeft geleverd. De regeling geeft geen afwijkende regels voor die situaties. Wel is duidelijk dat de bedoeling is geweest om een regeling te maken die de asielgerechtigde de gelegenheid geeft een goede start te maken in de Nederlandse samenleving.
20. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser binnen de hem gestelde inburgeringstermijn voldeed aan alle inhoudelijke eisen die hem in het kader van de inburgeringsplicht worden gesteld. Hij heeft de Nederlandse taal op hoog niveau leren beheersen (Staatsexamen NT2 Programma II – dit is het taalniveau dat nodig is om een studie op HBO of WO-niveau te kunnen volgen). Wat hem verweten kan worden is dat hij niet tijdig de vrijstelling heeft aangevraagd van het onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt. Voor dit onderdeel heeft hij later alsnog vrijstelling gekregen, omdat hij (naar de rechtbank begrijpt al binnen de inburgeringstermijn) voldoende uren daadwerkelijk op de Nederlandse arbeidsmarkt heeft gewerkt. Daar heeft hij een boete voor gekregen, die verweerder zelf met 80% heeft gematigd tot een bedrag van honderd euro, dat kennelijk in de ogen van verweerder een proportionele reactie weerspiegelt. Aan het belang van handhaving van de regel dat inburgeraars tijdig vrijstelling voor examenonderdelen aanvragen is daarmee dus al tegemoet gekomen.
21. Welk belang daarnaast nog wordt gediend met het opleggen van een terugbetalingsverplichting van een lening van duizenden euro’s is de rechtbank noch uit het bestreden besluit, noch uit de uitleg van verweerder ter zitting, noch uit de wetsgeschiedenis duidelijk geworden. Blijkens de hiervoor al aangehaalde toelichtingen is de bedoeling van de wet om de eigen verantwoordelijkheid te versterken en recht te doen aan de eigen kracht van vreemdelingen die ervoor hebben gekozen zich duurzaam in Nederland te vestigen en die in Nederland willen verblijven. Uitgangspunt voor die inburgeraars is dat zij zelf het initiatief moeten nemen om de vaardigheden aan te leren die nodig zijn voor deelname aan de samenleving en dat zij de inburgering zelf dienen te betalen. Op deze algemene regeling heeft de minister voor asielgerechtigden een uitzondering willen maken. Kern van die uitzondering is dat het uitgangspunt dat de inburgeraar de inburgering zelf moet betalen niet geldt voor asielgerechtigden. Uit de toelichtingen is niet af te leiden dat dit uitgangspunt direct en volledig zou moeten worden verlaten bij om het even welke (administratieve) tekortkoming van de asielgerechtigde. Dat komt de rechtbank ook bepaald niet vanzelfsprekend voor, aangezien die tekortkoming al door middel van een boete wordt bestraft. Het is bovendien juist de bedoeling van de regeling om de asielgerechtigde een goede start in de samenleving te geven, dus dan ligt het niet voor hand om de kleinste vergissing of nalatigheid meteen hard aan te pakken op deze manier. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat er geen reden is om het uitgangspunt dat een asielgerechtigde zijn inburgering niet zelf hoeft de betalen in deze zaak te verlaten. Aan het andere uitgangspunt heeft eiser volledig voldaan, te weten dat inburgeraars zelf het initiatief moeten nemen om de vaardigheden aan te leren die nodig zijn voor deelname aan de samenleving. Wat resteert zijn doelstellingen uit de toelichtingen die gaan over de eigen verantwoordelijkheid en eigen kracht van vreemdelingen die ervoor hebben gekozen zich in Nederland te vestigen en die hier willen verblijven. Die doelstellingen zijn te vaag en onvoldoende van toepassing op asielgerechtigden om daarin een concreet belang bij de terugbetalingsverplichting in dit geval te kunnen zien.
22. Het is de rechtbank dus niet gebleken dat enig doel wordt gediend met het besluit dat eiser de lening moet terugbetalen. De nadelige gevolgen voor eiser van het opleggen van de verplichting de lening volledig terug te betalen zijn dan ook onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Verweerder had daarom af moeten zien van het toepassen van de regels die leiden tot deze terugbetalingsverplichting en had de schuld ambtshalve moeten kwijtschelden.
23. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is ten aanzien van het deelbesluit over de lening. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd voor zover daarbij de beslissing over de lening in stand is gelaten. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen wat betreft de lening en door te bepalen dat aan eiser volledige kwijtschelding van de schuld wordt verleend. De boete moet eiser wel betalen, want zijn beroep tegen dat deelbesluit is ongegrond.
24. Gelet op het geconstateerde gebrek, moet verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoeden.
25. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II met betrekking tot de opgelegde boete ongegrond;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II met betrekking tot de verplichting de lening terug te betalen gegrond;
- vernietigt bestreden besluit II voor zover verweerder daarbij de lening niet ambtshalve heeft kwijtgescholden;
- bepaalt dat de schuld van eiser aan verweerder volledig wordt kwijtgescholden;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit II;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.F. Ferdinandusse, rechter, in aanwezigheid van mr. G.J. Tingen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage I: Juridisch kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Wet inburgering
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2 De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3 Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 8
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
a. de verdere verlenging van de termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, en de toepassing van de artikelen 7a, derde lid, en 7b, derde lid;
(…)
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
2 In afwijking van het eerste lid, legt Onze Minister geen boete op, indien bij of krachtens artikel 18 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt afgewezen dan wel bij of krachtens artikel 19 van Pro die wet de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt ingetrokken.
Besluit inburgering
Artikel 4.1a
Aan de inburgeringsplichtige kan, behoudens het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de wet op aanvraag een lening van ten hoogste € 10.000,– worden verstrekt ten behoeve van de kosten voor:
a. het volgen van een cursus die opleidt tot de in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet bedoelde onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal I of II als bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
b. het afleggen van het staatsexamen, bedoeld in onderdeel a, of het inburgeringsexamen; of
c. het volgen van een alfabetiseringscursus.
(…)
Artikel 4.13
(…)
3 Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van Pro de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4 De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.