Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/244
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2021 in de zaak tussen
[eiser] te Amsterdam, eiser
(gemachtigden: mr. J.H.A. van der Grinten en [naam] )
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. J.R. de Savornin Lohman en mr. M.C. Duits)
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van de omgevingsvergunning voor een dakterras. Op het dak van de woning van eiser aan de [straat] in Amsterdam staat sinds 1990 een dakterras. Daarvoor is niet eerder een omgevingsvergunning aangevraagd. In 2004 is het pand aangewezen als gemeentelijk monument. Om zijn dakterras te legaliseren heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit bouwen en voor het wijzigen van een gemeentelijk monument.
1.2
Verweerder heeft de aanvraag van eiser ook aangemerkt als een aanvraag voor planologisch strijdig gebruik. Verweerder heeft de aanvraag voor advies voorgelegd aan de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (de CRK) en de Dienst Ruimte en Duurzaamheid (de R&D). De CRK heeft op 17 december 2018 een negatief advies uitgebracht over het bouwplan. De R&D heeft eveneens een (ongedateerd) negatief advies uitgebracht. De omgevingsvergunning is bij besluit van 7 januari 2019 (het primaire besluit) geweigerd, omdat het in strijd is met het bestemmingsplan [1] , de redelijke eisen van welstand [2] en het monumentenbelang [3] . Eiser heeft bezwaar aangetekend tegen dat besluit. Tijdens de bezwaarprocedure heeft het college de commissie voor Welstand en Monumenten (de CWM) en de R&D opnieuw om advies gevraagd en zijn de eerdere negatieve adviezen herhaald. Het bezwaar van eiser is vervolgens bij besluit van 4 december 2019 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. Eiser is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
1.3
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarna heeft eiser een deskundigenrapport van ingenieur [naam] , tevens mede-gemachtigde, ingebracht. [4]
1.4
De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 24 november 2021 behandeld. Eiser is verschenen en heeft zich laten bijstaan door zijn gemachtigden. Ook was de echtgenote van eiser aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
2.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder het bezwaar van eiser terecht ongegrond heeft verklaard. Daarvoor moet de rechtbank de vraag beantwoorden of verweerder de omgevingsvergunning die eiser heeft aangevraagd heeft mogen weigeren. De rechtbank maakt deze beoordeling op basis van de beroepsgronden van eiser.
2.2
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Verweerder mocht beslissen dat niet wordt afgeweken van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning is daarom terecht geweigerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
2.3
Voor de zaak van eiser vormen de bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), het bestemmingsplan Westelijke Binnenstad (het bestemmingsplan) en het bestemmingsplan Jordaan 1999 (het oude bestemmingsplan) het toetsingskader. De belangrijkste wettelijke regels en beleidsregels staan in de bijlage van deze uitspraak.
Het overgangsrecht
3.1
Allereerst is in geschil of het dakterras onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Volgens verweerder valt het dakterras van eiser niet onder het overgangsrecht. Bovendien legaliseert het overgangsrecht het ontbreken van een bouwvergunning niet.
3.2
Eiser stelt dat het dakterras wel onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt, omdat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond bij de inwerkingtreding van het (nieuwe) bestemmingsplan en daarmee in strijd is mag worden voortgezet. Eiser doet daarmee een beroep op het gebruiksovergangsrecht. Verweerder betwist niet dat het dakterras van eiser al vanaf 1990 bestaat en in gebruik is. Het dakterras valt volgens eiser daarom onder de overgangsbepalingen van het oude bestemmingsplan en het huidige bestemmingsplan, wat betekent dat eiser het dakterras mag blijven gebruiken. Volgens eiser is het dakterras bovendien geen bouwwerk, maar wordt het dak – dat al bestaat en is vergund – als dakterras gebruikt. Als het dak zich niet onderscheidt van een dakterras, dan is het gebruik onder het overgangsrecht toegelaten. Het enige bouwelement dat moet worden vergund is het hekwerk rond het terras. Verweerder heeft dit miskend.
3.3
De rechtbank is van oordeel dat het dakterras van eiser niet onder het overgangsrecht valt en dat betekent dat er een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist. Hiervoor is van belang dat er onderscheid wordt gemaakt in het gebruiksovergangsrecht en het bouwovergangsrecht. Het bestemmingsplan bepaalt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en daarmee in strijd is, mag worden voortgezet. [5] Dit is het zogenaamde gebruiksovergangsrecht. Gebruik van bestaande bouwwerken dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan mag niet worden voortgezet. [6] Volgens vaste rechtspraak geeft het gebruiksovergangsrecht geen recht om te bouwen en is dus alleen het bouwovergangsrecht van belang voor het beantwoorden van de vraag of er vergunningsvrij mag worden gebouwd. [7] Het bestemmingsplan bepaalt ook dat een bouwwerk dat bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan al aanwezig - of in uitvoering is- en daarvan afwijkt, gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd als de afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot. [8] Dit is het zogenaamde bouwovergangsrecht. Bestaande bouwwerken die in strijd zijn met het bestemmingsplan mogen niet worden vernieuwd of veranderd onder het overgangsrecht als zij zonder vergunning (en in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan) zijn gebouwd. [9]
3.4
Volgens de rechtbank is het dakterras van eiser – en niet alleen het hekwerk – een bouwwerk. De Bouwverordening [10] definieert een bouwwerk namelijk als een constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct of indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. [11] Het bestemmingsplan heeft deze definitie overgenomen. [12] Zoals uit de aanvraag van eiser en de daarbij horende bouwtekeningen blijkt, heeft zijn dakterras een hardhouten terrasvloer die op drukverdelende hardhouten balken is geplaatst. Het dakterras voldoet dan ook aan de definitie van een bouwwerk. Bovendien is de aanvraag leidend en die ziet op zowel de legalisatie van het dakterras als het herplaatsen van het hekwerk. Nu het dakterras een bouwwerk is en niet in geschil is dat daarvoor nooit eerder een bouwvergunning is verleend, moet de vraag worden beantwoord of het dakterras in strijd was met de bouwregels van het voorheen geldende bestemmingsplan. [13] Dat is het geval, omdat onder het oude bestemmingsplan dakterrassen niet waren toegestaan. [14] Het dakterras van eiser valt dus niet onder het bouwovergangsrecht en wordt daardoor niet gelegaliseerd. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
4.1
Daarnaast is in geschil of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van de planregels af te wijken van het bestemmingsplan (de zogenaamde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid). Het gebouwgedeelte [straat] heeft de enkelbestemming ‘Gemengd - 1’ met als specifieke bouwaanduiding ‘Orde 1’. Volgens de planregels zijn gronden met de bestemming ‘Gemengd - 1’ onder andere bestemd voor wonen. [15] Verder mogen op deze gronden alleen gebouwen en bouwwerken - geen gebouwen zijnde -, worden opgericht ten dienste van de bestemming, met inachtneming van een aantal bouwregels. [16] Eén van die bouwregels is dat dakterrassen niet zijn toegestaan. [17]
4.2
De planregels bepalen vervolgens dat het college mag afwijken van het bestemmingsplan, maar dat dit niet tot gevolg mag hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan. [18] Afwijken van het bestemmingsplan is mogelijk voor een dakterras met bijbehorende afrastering, waarvan de hoogte ten hoogste 1,20 meter bedraagt ten opzichte van het desbetreffende dak. Het dakterras mag op de tot ‘Gemengd - 1’ bestemde gronden alleen aan de achterzijde van het hoofdgebouw worden gerealiseerd, tot een diepte van maximaal de helft van het gebouw, mits de kapvorm wordt gerespecteerd en het dakterras geen aantasting van het daklandschap oplevert. [19] Volgens verweerder voldoet het bouwplan van eiser niet aan deze criteria voor de binnenplanse afwijking.
4.3
Eiser stelt dat het dakterras wel voldoet aan de voorwaarden voor binnenplanse afwijking. Het dakterras is namelijk niet zichtbaar vanaf de openbare ruimte, ligt aan de achterzijde van het hoofdvolume en blijft binnen aanvaardbare omvang. Ook stelt eiser dat hij onevenredig wordt benadeeld als hij het dakterras dat al jaren aanwezig is niet van een behoorlijk hekwerk kan voorzien.
4.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van zijn binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Allereerst is van belang dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van verweerder een discretionaire bevoegdheid is. Dat betekent dat verweerder daarbij grote beleids- en beoordelingsruimte heeft. De toets van de rechtbank beperkt zich daarom alleen tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om niet binnenplans af te wijken. Verweerder heeft zijn motivering in dat kader gebaseerd op het negatieve advies van de R&D. Uit dat advies blijkt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor de binnenplanse afwijking. Het dakterras is op een centraal geplaatste opbouw op het dak van een al relatief hoog pand geplaatst, gaat ten koste van de herkenbare beëindiging van het pand en leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het daklandschap in het beschermde stadsgezicht. Het belang van het handhaven van het bestemmingsplan weegt volgens verweerder daarom zwaarder dan het belang van eiser bij het realiseren van het dakterras. Verweerder heeft daarmee voldoende gemotiveerd waarom het dakterras van eiser niet voldoet aan de binnenplanse afwijkingsregels. Dat het dakterras niet zichtbaar is vanuit de straat is niet van doorslaggevend belang in het kader van de vraag of het daklandschap onevenredig wordt aangetast, omdat het daklandschap driedimensionaal is. [20] Dat betekent dat verweerder de gevraagde vergunning – ook al is het dakterras niet zichtbaar vanuit de straat – in redelijk heeft kunnen weigeren. [21] De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
De welstand- en monumententoets
5 In het bestreden besluit is ook overwogen dat het bouwplan van eiser in strijd is met de welstandseisen en dat het monumentenbelang zich ertegen verzet. Zoals onder 4.4 is geoordeeld heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning al kunnen weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. Dit is een dwingende weigeringsgrond. [22] De beroepsgronden van eiser over de welstand- en monumententoets kunnen daarom niet leiden tot het oordeel dat de omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd. [23] Eisers stelling dat de welstandstoets doorwerkt in de toets aan de binnenplanse afwijkingsregels volgt de rechtbank niet. Het gaat immers om twee afzonderlijke toetsen. Bij de welstandstoets wordt namelijk de welstandscommissie gevraagd om een beoordeling, terwijl bij de binnenplanse toets verweerder grote beoordelingsvrijheid heeft waarbij (ook) naar andere aspecten wordt gekeken dan de welstandseisen. De beroepsgronden over dit onderdeel worden dan ook niet inhoudelijk besproken.
Gelijkheidsbeginsel
6.1
Tot slot is in geschil of het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Volgens verweerder zijn de door eiser genoemde panden waarop dakterrassen staan niet vergelijkbaar en slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet.
6.2
Eiser stelt dat de dakterrassen van de panden [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] niet te onderscheiden – en dus gelijk – zijn aan zijn dakterras. Op grond van het gelijkheidsbeginsel moet zijn dakterras daarom ook worden vergund. Verweerder kent de feitelijke situatie niet, omdat hij nooit is komen kijken. Eiser verzoekt de rechtbank daarom om een onderzoek ter plaatse in te stellen. [24]
6.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op juiste gronden heeft geconcludeerd dat de genoemde panden niet vergelijkbaar zijn en het beroep op het gelijkheidsbeginsel daarom niet opgaat. Het vergunde dakterras van de [adres 1] voldoet aan de voorwaarden voor de binnenplanse afwijking. Het ligt op de achterzijde van het binnenterrein en is op een lager dakdeel gelegen, wat bij eiser juist niet het geval is. Het vergunde dakterras van de [adres 2] is op een plat dak gerealiseerd en niet op een getrapte opbouw en op een hoog middendeel zoals bij eiser het geval is. Het dakterras van de [adres 3] is in 1998 en dus onder een ander bestemmingsplan vergund, waardoor er al geen sprake is van gelijke gevallen. In tegenstelling tot wat eiser stelt heeft verweerder dus duidelijke verschillen genoemd tussen het dakterras van eiser en die van de aangehaalde panden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het instellen van een onderzoek ter plaatse, omdat de situatie aan de hand van de informatie uit het dossier en de overgelegde foto’s voldoende duidelijk is om een beoordeling te kunnen maken. Verweerder was ook niet verplicht om te gaan kijken naar de feitelijke situatie. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten of de kosten voor het deskundigenrapport.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Biçer, rechter, in aanwezigheid van B.J. van Eijk, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2021.
De griffier is verhinderd deze rechter
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleid
Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
(...)
b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…);
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Artikel 2.18
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Erfgoedverordening Amsterdam
Artikel 12 Vergunningverlening Pro
De vergunning kan slechts worden verleend als het belang van de gemeentelijke monumentenzorg zich daartegen niet verzet.
Bestemmingsplan ‘Westelijke binnenstad’
1.21
Bouwwerk:
elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;
6.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 6.2.16 en 6.5.6;
6.2
Bouwregels
Op de tot 'Gemengd - 1' bestemde gronden mogen uitsluitend gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, worden opgericht ten dienste van de bestemming, met inachtneming van de volgende bouwregels.
6.2.8
Dakbeëindiging
(…)
c. Dakterrassen zijn niet toegestaan.
(…)
6.4
Bij omgevingsvergunning afwijken van de bouwregels
Toepassing van een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken mag niet tot gevolg hebben dat de karakteristiek van het stadsgezicht in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan.
Het dagelijks bestuur is bevoegd om bij omgevingsvergunning af te wijken van de volgende bouwregels:
(…)
6.4.7
Dakterrassen
het bepaalde in artikel 6.2.5 onder b, artikel 6.2.6 onder b en artikel 6.2.8 onder c, voor een dakterras met bijbehorende afrastering, waarvan de hoogte ten hoogste 1,20 meter bedraagt ten opzichte van het desbetreffende dak. De afwijking kan alleen worden verleend voor dakterrassen ten behoeve van de woonfunctie.
Het dakterras mag op de tot 'Gemengd - 1' bestemde gronden alleen aan de achterzijde van het hoofdgebouw worden gerealiseerd, tot een diepte van maximaal de helft van het gebouw, mits de kapvorm wordt gerespecteerd en het dakterras geen aantasting van het daklandschap oplevert. Het dakterras mag tevens op een aanbouw of een bijgebouw worden gerealiseerd.
Bestemmingsplan ‘Jordaan 1999’
Art. 3
GEMENGDE DOELEINDEN
1. Doeleindenomschrijving
De gronden die op de plankaart zijn bestemd tot gemengde doeleinden, zijn
aangewezen voor:
a. woningen, behalve daar waar op de plankaart de aanduiding woningen niet toegestaan voorkomt en met inachtneming van het bepaalde in lid 2, sub F en sub G;
(…)
3. Bebouwingsvoorschriften
Op de tot gemengde doeleinden bestemde gronden mogen uitsluitend gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd met inachtneming van de volgende bepalingen.
(…)
n. Dakterrassen zijn niet toegestaan.
(…)
Art. 15
OVERGANGSBEPALINGEN
1. Bouwwerken
Bouwwerken die bestaan op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan dan wet daarna worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet en die in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen, mits de bestaande afwijkingen naar aard en omvang niet worden vergroot, tenzij een raadsbesluit tot onteigening is genomen:
a gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd en
b in geval van teloorgaan .ten gevolge van een calamiteit worden herbouwd,
mits de bouwvergunning binnen twee jaar na het teloorgaan is aangevraagd.
2. Gebruik
Het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voorzover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in het plan naar aard en omvang niet wordt vergroot.
3. Uitzondering
Het in lid 2 bepaalde is niet van toepassing op gebruik dat in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, voorzover daarmee een aanvang is gemaakt na het tijdstip van térinzagelegging van het ontwerp van het plan.