Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 20/2403 en 20/6361
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2021 in de zaak tussen
[eisers] , te Amsterdam, eisers,
(gemachtigde: mr. A.M. Straver)
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. Duits).
Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder], te Amsterdam, vergunninghouder
[vergunninghouder], te Amsterdam, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. A. van Dorsten).
Partijen worden hierna eisers, het college en [vergunninghouder] genoemd.
Procesverloop
Op 6 augustus 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het omzetten van één zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten (hierna: de omzettingsvergunning). Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Op 3 maart 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend. Tegen dit besluit hebben eisers ook bezwaar gemaakt.
Op 19 maart 2020 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar van eisers tegen de omzettingsvergunning ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep staat geregistreerd onder zaaknummer AMS 20/2403.
Op 22 oktober 2020 (het bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar van eisers tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep staat geregistreerd onder zaaknummer AMS 20/6361.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 23 november 2021. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [vergunninghouder] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] , [functie] van Nobilon Vastgoed B.V (hierna: [naam 1] ). Ook aanwezig waren [naam 2] en [naam 3] , bewoonsters van de woning [adres 1] in Amsterdam.
Overwegingen
1. [vergunninghouder] is eigenaar van het pand [adres 2] . Eisers huren de woning op het adres [adres 3] . [vergunninghouder] verhuurt op het adres [adres 1] sinds 2016 vier onzelfstandige woonruimten aan studenten / recent afgestudeerden. Hiervoor heeft [vergunninghouder] op 13 juni 2019 een omzettingsvergunning aangevraagd. Tevens heeft hij voor dit adres op 16 december 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van een brandcompartiment door het verplaatsen van een woningtoegangsdeur. Eisers delen het gemeenschappelijke trappenhuis met de vier bewoonsters van de tweede verdieping.
Beoordeling van de beroepen
Zaaknummer 20/2403 (omzettingsvergunning)
2. De relevante wettelijke en andere bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
3. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, heeft het college aan de omzettingsvergunning een aantal voorwaarden verbonden: de woning moet over een gemeenschappelijke verblijfsruimte beschikken en de geluidisolatie moet op 1 juli 2022 aan bepaalde vereisten voldoen.
4. Eisers voeren aan dat met de omzetting naar vier onzelfstandige woonruimten het woongenot, de privacy en de leefbaarheid sterk zijn verminderd. De studenten hebben een leefstijl die sterk afwijkt van die van een gezin, met muziek en feestjes. De opeenvolging van studenten draagt hier aan bij en de geluidsisolatie is onvoldoende. Het openen en (niet) sluiten van de toegangsdeur verstoort de nachtrust en de privacy. Deze deur is in 2016 van de tweede verdieping naar de eerste verdieping verplaatst en grenst aan de slaapkamer, douche, keuken en zijkamer van eisers.
5. Het college kan een omzettingsvergunning weigeren indien het met de omzetting gediende belang naar het oordeel van het college kleiner is dan het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad of de omzetting naar het oordeel van het college een negatief effect heeft op de leefbaarheid en het college dat negatieve effect of de aantasting van de woonruimtevoorraad niet kan ondervangen door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de omzettingsvergunning. [1] Het college heeft in paragraaf 2.3.2 van beleidsregel 12 van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad (hierna: de Beleidsregels) invulling gegeven aan deze bevoegdheid.
Uit de Beleidsregels volgt dat het college een belangenafweging heeft gemaakt over de aantasting van de leefbaarheid door een groter woningaanbod na een omzetting. Op basis van die afweging hanteert het college als uitgangspunt dat een omzettingsvergunning voor vier onzelfstandige woonruimten wordt verleend als de woning over een voldoende ruime gemeenschappelijke woonkamer beschikt en aan de eisen van geluidsisolatie voldoet.
Met die voorwaarden wordt beoogd een onaanvaardbare aantasting van de leefbaarheid te voorkomen. [2]
6. Het bestreden besluit I berust op het advies van de bezwaarschriftencommissie van 3 maart 2020 (hierna: de commissie). Volgens de commissie voldoet de woning aan de in overweging 3. genoemde voorwaarden. Met deze voorwaarden wordt aan de belangen van, onder andere, de leefbaarheid tegemoetgekomen. In dat geval wordt het belang dat is gediend met de omzetting zwaarwegender geacht dan de belangen die hierdoor worden getroffen en wordt de omzettingsvergunning in beginsel verleend. Met de omzetting naar onzelfstandige woonruimten wordt juist beoogd een groter woningaanbod voor starters, en dus veelal jongeren, te creëren. Volgens de commissie doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die aanleiding geven om, in afwijking van het beleid, de gevraagde vergunning te weigeren. Niet is gebleken dat door de wijze van bewoning onaanvaardbare overlast wordt veroorzaakt.
7. In het verweerschrift heeft het college hier nog aan toegevoegd dat niet aannemelijk is dat kamergewijze bewoning van een woning door vier personen zodanig intensiever is dan bewoning door een regulier huishouden, dat dit tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat leidt. In de woning zou immers ook een gezin met opgroeiende kinderen kunnen wonen. Het leefritme van de doelgroep wijkt niet in grote mate af van het leefritme van een regulier huishouden. Van onevenredige gevolgen is het college dan ook niet gebleken.
8. Niet ter discussie staat dat de aanvraag van [vergunninghouder] aan de in de Beleidsregels gestelde voorwaarden voldoet. Het is vaste rechtspraak dat het college de omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing mag laten. [3] In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan moet dus alle omstandigheden van het geval betrekken in zijn beoordeling en bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
9. De gronden van beroep zien op (vrees voor) overlast door het andere leefritme van de bewoonsters van de onzelfstandige woonruimten. Verweerder is niet bekend met klachten van (geluid)overlast door deze bewoners. Op de zitting is gebleken dat [vergunninghouder] en ook de bewoonsters niet bekend zijn met klachten over hun leefritme en geluidsoverlast als gevolg daarvan. Verder is op zitting gebleken dat de twee hoofdhuursters al sinds 2016 in de woning wonen en inmiddels werkzaam zijn en dus geen afwijkend leefritme hebben; en dat zij als hoofdhuursters zelf voor geschikte medehuurders zorgen. Ook hebben de bewoonsters op de zitting het geven van feestjes of luid afspelen van muziek betwist. Op grond van het voorgaande mocht verweerder zich op het standpunt stellen dat de omzetting van de woning naar vier onzelfstandige woonruimten geen onaanvaardbaar negatief effect heeft op de leefbaarheid in de woonomgeving van eisers.
10. Het is duidelijk dat eisers het er niet mee eens zijn dat de toegangsdeur in het gemeenschappelijk trappenhuis in 2016 naar hun verdieping is verplaatst. De rechtbank overweegt echter dat de gestelde geluidsoverlast van die deur buiten het toetsingskader van de verleende omzettingsvergunning valt; de toegangsdeur komt aan de orde bij de procedure over de verleende omgevingsvergunning.
11. Op grond van het bovenstaande oordeelt de rechtbank dat het college gezien de met het besluit te dienen doelen en alle omstandigheden van het geval, de omzettingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Zaaknummer 20/6361 (omgevingsvergunning)
12. Het college heeft [vergunninghouder] in afwijking van de bepalingen van het bestemmingsplan “Tuindorp Frankendael” (hierna: het bestemmingsplan) een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van een brandcompartiment van de woning met vier onzelfstandige woonruimten op het adres [adres 1] , door het plaatsen van een woningtoegangsdeur in de hal op de eerste verdieping.
13. In het bestemmingsplan is het pand [adres 2] gelegen op gronden met de bestemming ‘Maatschappelijk’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 2’. Uit de aanvraag blijkt dat het pand voor wonen wordt gebruikt. Omdat wonen niet is toegestaan op de bestemming maatschappelijk, is het bouwplan in strijd met artikel 9.1 van de planregels.
14. Het college kan in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verlenen. [4] Het bouwplan moet dan voldoen aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening en het moet gaan om een geval zoals genoemd in artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Volgens het college valt het bouwplan in de categorie van gevallen waarvoor het op basis van artikel 4, negende lid, van Bijlage II bij het Bor mogelijk is om van de bepalingen van het bestemmingsplan af te wijken. Het gebruik als woning valt onder het overgangsrecht, maar dit is vervallen met de omzetting naar onzelfstandige woonruimten. Omdat de functie feitelijk niet is gewijzigd, heeft het college de omgevingsvergunning verleend.
15. In het besluit van 3 maart 2020 staat dat het bouwplan voldoet aan de relevante voorschriften van het Bouwbesluit 2012 met inachtneming van de voorschriften behorende bij deze omgevingsvergunning. In het bestreden besluit II overweegt het college dat het Bouwbesluit 2012 geen eisen bevat over waar een deur wel of niet mag worden geplaatst. Eisers betwisten dit in beroep ook niet. Zij benoemen ook niet met welke bepalingen uit het Bouwbesluit 2012 het bouwplan in strijd zou zijn. De rechtbank vindt daarom dat het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012.
16. Eisers benoemen in beroep vooral dat het openen en sluiten van de toegangsdeur geluidsoverlast geeft. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het feitelijk gebruik van de deur buiten de vergunningverlening valt. Het is aan eisers en de bewoonsters om met elkaar in gesprek te blijven over het dagelijks gebruik van de toegangsdeur. Op de zitting hebben de aanwezige bewoonsters benadrukt dat zij daartoe steeds bereid waren en nog steeds bereid zijn. Verder heeft [naam 1] op de zitting verklaard dat de voorstellen die eerder zijn gedaan om de geluidshinder die eisers ervaren zoveel mogelijk te beperken, nog steeds gelden.
Conclusie
17. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn ongegrond.
18. Voor vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2021.
griffier
rechter
De rechter is verhinderd om de
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk
U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
Bijlage
Huisvestingswet 2014
Artikel 21:
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…];
[…];
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
Artikel 3.3.14 Overgangsrecht omzetting:
1. Vóór 1 januari 2020 aangevraagde omzettingsvergunningen worden verleend op basis van de in 2019 geldende voorwaarden op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden:
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
[…].
Artikel 3.3.2 Voorwaarden en voorschriften:
Burgemeester en wethouders kunnen aan de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet voor onttrekken, samenvoegen, omzetten of woningvormen een of meer voorwaarden en voorschriften verbinden:
[…]
f. bij omzetting een gemeenschappelijk verblijfsruimte aanwezig is;
g. bij omzetting wordt voldaan aan de door burgemeester en wethouders vast te stellen normen voor geluidsisolatie;
[…]
o. geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte optreedt.
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017
12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad
[…]
1.1
Inleiding: Huisvestingswet
De Huisvestingswet (art. 21) biedt gemeenten de mogelijkheid om te sturen op het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad (voorraad). Een gemeente kan hiervoor in de huisvestingsverordening opnemen dat voor het wijzigen van de voorraad een vergunning verleend moet worden, de woningonttrekkingsvergunning. De vergunningplicht heeft als doel de samenstelling van de voorraad te beschermen en negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen. Beleidsregel 12 beschrijft het afwegingskader voor het verlenen van een woningonttrekkingsvergunning in Amsterdam. De Huisvestingswet onderscheidt vier categorieën bij het wijzigen van de voorraad:
1. Onttrekken: de woonruimte verliest de woonfunctie door sloop of wijziging naar een niet-woon-bestemming.
2. Samenvoegen: meerdere woonruimtes worden samengevoegd.
3. Omzetten: zelfstandige woonruimte wordt omgezet in onzelfstandige woonruimte.
4. Woningvorming: woonruimte wordt verbouwd tot meerdere woonruimten.
Alle woonruimte in Amsterdam is schaars en sturing is daarom in de hele voorraad noodzakelijk. Daarom geldt het vergunningstelsel voor woningonttrekking voor de gehele woningvoorraad. Om de vergunningplicht genuanceerd te kunnen toepassen, heeft Amsterdam de woningvoorraad onderverdeeld in 3 prijssegmenten, conform de bedoeling van de Huisvestingswet. De prijssegmenten worden toegelicht in het Beleid woonruimtevoorraad Amsterdam.
Naast schaarste is de bescherming van de leefbaarheid een belangrijk aspect bij veranderingen in de woningvoorraad en kan bij de vergunningverlening een afwegingscriterium zijn. Onder ‘leefbaar’ wordt in het kader van behoud en samenstelling van de woonruimte op het niveau van een buurt verstaan: Een (woon)wijk waarin voldoende menging is van woon-, werk- en recreatieve functies en een wijk die de bewoners een veilig en vertrouwd aanvoelende woonomgeving biedt in een geordend woon- en leefmilieu. Om de sociale cohesie te waarborgen moet binnen de woonfunctie een duidelijk aandeel zijn van ‘wonen’ in de zin zoals die in de jurisprudentie voor de Huisvestingswet geldt. Aanvullend kan de leefbaarheid in het geding zijn als woningen op een zodanige manier gebruikt of bewoond worden dat dit een onevenredig grote druk op de woonomgeving betekent. Een voorbeeld hiervan is het gebruik van een woning als illegaal hotel. Ook het begrip leefbaarheid wordt toegelicht in het Beleid woonruimtevoorraad Amsterdam.
[…]
2.3
Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte
Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.
[…]
2.3.2
Omzetten naar 4 onzelfstandige woonruimten
Een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar 4 onzelfstandige woonruimten wordt onder de volgende voorwaarden verstrekt:
• De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11 m² met een minimale breedte van 3 m (Bouwbesluit Art 4.3, vierde lid).
• Uiterlijk op 1 juli 2022 heeft de geluidsoverdracht tussen de woning waar de aanvraag betrekking op heeft en de omliggende woningen een volgens NEN 5077 bepaalde karakteristieke lucht-geluidniveauverschil niet kleiner dan 47 dB en een volgens NEN 5077 bepaalde gewogen contact-geluidniveau niet groter 59 dB. Daarnaast mag de vloerbedekking de geluidsisolatie niet verslechteren.
2.3.2
Omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten
Naarmate het aantal onzelfstandige woonruimten toeneemt, neemt ook het verschil met reguliere bewoning door een huishouden toe. Dit leidt tot een groter negatief effect op de leefbaarheid. Daarnaast gaat het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten ten koste van de in sommige delen van Amsterdam, beperkte voorraad grote woningen. Voor het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten gelden daarom aanvullende voorwaarden om het belang van de voorraad en de leefbaarheid te dienen. […].