Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/2483
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. S.T. Blom),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M.F.W. Boermans).
Procesverloop
Met het besluit van 19 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder ambtshalve de exploitatievergunning van eiseres voor een raamprostitutiebedrijf gewijzigd.
Met het besluit van 18 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 30 november 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam] .
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Na de opheffing van het bordeelverbod in het jaar 2000 heeft de gemeente Amsterdam een vergunningenplicht opgelegd aan exploitanten van raamprostitutie. In artikel 151a van de Gemeentewet is opgenomen dat de Raad de bevoegdheid heeft om een verordening vast te stellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen tegen betaling. De Raad heeft vervolgens van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en een vergunningenstelsel in het leven geroepen. In 2013 zijn de APV [1] -bepalingen voor prostitutiebedrijven in werking getreden. Exploitanten moesten nieuwe vergunningen aanvragen met een bedrijfsplan dat aan de in de APV gestelde eisen voldeed. De vergunningen zijn vervolgens onder vergunningvoorschriften aan exploitanten verleend. De exploitanten waren het met veel van die voorschriften niet eens en zijn procedures gestart bij deze rechtbank en vervolgens – in hoger beroep – bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
1.2.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 augustus 2018 [2] per voorschrift beoordeeld of deze aan de Dienstenrichtlijn voldoet: of het voorschrift een dwingende reden van algemeen belang dient, of de burgemeester redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat het voorschrift geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, of het voorschrift verder gaat dan nodig om dat doel te bereiken en of het niet met andere, beperktere maatregelen kon worden bereikt. De Afdeling heeft geoordeeld dat persoonsgegevens over het seksuele leven van sekswerkers niet mochten worden verwerkt ten behoeve van het vergunningstelsel van de gemeente Amsterdam. De Afdeling heeft artikel 3.31, eerste lid, van de APV onverbindend verklaard voor zover hierin wordt vereist bijzondere persoonsgegevens in de zin van art. 16 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) op te nemen in de bedrijfsadministratie die op grond van artikel 16, tweede lid, beschikbaar zijn voor toezichthouders en opsporingsambtenaren. Het in de exploitatievergunning opgenomen voorschrift over intake- en vervolggesprekken mocht niet worden gesteld voor zover daarbij de verplichting is opgenomen gespreksverslagen te maken en daarin bijzondere persoonsgegevens op te nemen, zonder dat is voldaan aan een van de uitzonderingen van artikel 23 Wbp Pro.
1.3.
De gemeente heeft vervolgens bepaald dat dergelijke gegevens in geanonimiseerde vorm opgenomen moesten worden. Een aantal exploitanten was het ook met deze wijze van registreren niet eens, en heeft zich weer tot de rechtbank gewend om een oordeel te krijgen over de naar aanleiding van de Afdelingsuitspraak gewijzigde voorwaarden.
1.4.
De rechtbank Amsterdam heeft in de uitspraak van 24 februari 2021 [3] beoordeeld of deze wijze van geanonimiseerd verslagleggen wel was toegestaan en deze vraag positief beantwoord. De rechtbank oordeelde als volgt:
“14.3 De rechtbank stelt vast dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling het voorschrift is gewijzigd in ‘De exploitant is verplicht een administratie te voeren conform de eisen zoals gesteld in artikel 3.31 van de APV (inclusief de verslagen van de intake- en vervolggesprekken); voor de toezichthouders dient een niet tot de persoon herleidbare bedrijfsadministratie beschikbaar te zijn. Dit verschilt met de situatie die heeft geleid tot de uitspraak van 29 augustus 2018. Daar was de bedrijfsadministratie niet geanonimiseerd.
14.4
Anders dan eisers stellen, volgt niet uit de Afdelingsuitspraak 2018 dat verweerder helemaal niet mag eisen dat de bedrijfsadministratie wordt overgelegd. Artikel 3.31 van de APV is door de Afdeling onverbindend verklaard voor zover daarin wordt vereist bijzondere persoonsgegevens op te nemen in de bedrijfsadministratie. Uit de uitspraak volgt dat geen tot de persoon herleidbare bijzondere persoonsgegevens mogen worden opgenomen in de administratie die aan verweerder wordt overgelegd. Door van eisers te eisen dat zij hun administratie anonimiseren voordat die aan verweerder wordt overgelegd, is verweerder hiermee aan de uitspraak van de Afdeling tegemoet gekomen.
14.5
De rechtbank is van oordeel dat het voorschrift niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het voorschrift heeft als doel mensenhandel tegen te gaan. Dit is een dwingende reden van algemeen belang. Daarbij is het voorschrift geschikt om het doel te bereiken, namelijk het geeft verweerder de mogelijkheid om te controleren of eisers zich wel houden aan de andere voorschriften. Het voorschrift gaat ook niet verder dan noodzakelijk om het doel te bereiken. Verweerder kan niet op een andere manier controleren of eisers zich houden aan de andere voorschriften. Dat eisers nu extra handelingen moeten verrichten om een geanonimiseerde administratie op te stellen, maakt nog niet dat het voorschrift niet evenredig is.
14.6
Verder is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met de AVG. Eisers moeten immers een geanonimiseerde bedrijfsadministratie aan verweerder overleggen. Het is dan ook niet voor de toezichthouders herleidbaar om welke sekswerkers het gaat.”Besluitvorming in deze procedure
2.1.
Met het primaire besluit heeft verweerder de vergunning van eiseres aangepast voor de onderdelen intake en bedrijfsadministratie. De eis van het voeren van intake- en vervolggesprekken is opnieuw ingevoerd. Verder dient een niet tot de persoon herleidbare bedrijfsadministratie beschikbaar te zijn voor de toezichthouders.
2.2.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gewijzigd en de motivering aangevuld. Bij de onderdelen intake en bedrijfsadministratie worden geen tot de persoon herleidbare gegevens geadministreerd. Er mogen dus geen bijzondere persoonsgegevens worden opgenomen.
Standpunt van eiseres
Standpunt van eiseres
3.1
Eiseres voert in beroep aan dat verweerder geen passende opvolging heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018. Kort samengevat stelt eiseres dat het maken van een verslag van de intake onevenredig bezwarend is ten opzichte van het te bereiken doel. De Afdeling heeft volgens eiseres niet geoordeeld dat het maken van een verslag van intake en vervolggesprekken de evenredigheidstoets doorstaat. Daarnaast is het enkele feit dat iemand sekswerker is al een bijzonder persoonsgegeven en mag dat gegeven daarom niet worden verwerkt. De voorwaarde van het bijhouden van een niet tot de persoon herleidbare bedrijfsadministratie kan vanuit praktisch oogpunt geen stand houden. Voorschrift 3 van het onderdeel exploitatie algemeen en voorschrift 1 van het onderdeel administratie moeten daarom volgens eiseres vernietigd worden wegens strijd met de (Europese) privacywetgeving.
3.2
Eiseres heeft op de zitting nog aangevoerd dat de uitspraak van deze rechtbank van 24 februari 2021 ziet op een aantal grote exploitanten. Anders dan deze exploitanten heeft eiseres maar één raam en werken er slechts zes of zeven sekswerkers voor haar. Dat maakt dat alles wat eiseres over de individuele sekswerker registreert al tot de persoon herleidbaar is en daarmee niet is toegestaan. Bovendien wordt het doel van het vergunningenstelsel – het voorkomen van mensenhandel – er volgens eiseres niet mee bereikt. Eiseres heeft met de sekswerkers dagelijks informeel contact. De sekswerkers moeten eerlijk en open kunnen vertellen. Als eiseres daar verslag van moet maken, zijn zij minder bereid hun verhaal te vertellen en heeft het voorschrift een averechts effect, aldus eiseres.
Beoordeling door de rechtbank
3.
4.1.
De rechtbank verwijst naar de hierboven genoemde uitspraken van de Afdeling van 28 augustus 2018 en deze rechtbank van 24 februari 2021. Zoals in de uitspraak van 24 februari 2021 is geoordeeld, volgt uit de uitspraak van de Afdeling niet dat de bedrijfsadministratie inclusief intake- en vervolgverslagen niet mag worden overgelegd, maar alleen dat daarin geen tot de persoon herleidbare bijzondere persoonsgegevens mogen worden opgenomen.
4.2.
Eiseres voert aan dat de Afdeling geen rekening houdt met exploitanten met één raam en een beperkt aantal sekswerkers. De rechtbank ziet in de kleinschaligheid van de onderneming van eiseres evenwel geen reden om af te wijken van de eerdere uitspraken van de Afdeling en deze rechtbank. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting uitgelegd op welke wijze de verslaglegging en de bedrijfsadministratie geanonimiseerd kunnen worden. Daarbij is ook uiteengezet hoe het toezicht in de praktijk verloopt. De toezichthouders komen drie keer per jaar langs bij de ongeveer 400 locaties in Amsterdam. De toezichthouders krijgen op de locaties uitsluitend de geanonimiseerde administratie en verslagen te zien en de sekswerkers wordt niet gevraagd om hun persoonsgegevens aan de toezichthouders te tonen. Zo mogen zij bij controle van hun werkvergunning of leeftijd hun naam in het getoonde document afdekken. Bovendien worden de verslagen niet individueel opgevraagd, maar worden eenmaal per jaar bij de exploitant alle verslagen van alle prostituees opgevraagd. Dit betekent dat het in totaal om een veelheid van geanonimiseerde verslagen gaat die betrekking hebben op nog veel meer sekswerkers. De rechtbank acht op deze manier voldoende gewaarborgd dat voor de toezichthouders niet herleidbaar is op welke sekswerker het desbetreffende geanonimiseerde verslag betrekking heeft.
4.3.
De rechtbank heeft begrip voor het standpunt van eiseres, maar acht het van belang dat van de intake- en vervolggesprekken een verslag gemaakt wordt, zodat de toezichthouders kunnen controleren of de exploitant zich aan de vergewisplicht houdt. De bepaling heeft als doel mensenhandel tegen te gaan. Dit is een dwingende reden van algemeen belang, waarbij geen uitzondering gemaakt kan worden voor kleine bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder meer waarde aan dit algemene belang kunnen hechten dan aan het belang van eiseres.
4.4.
De rechtbank deelt ook niet het standpunt van eiseres dat het voorschrift een averechts effect zal hebben. Het doel is juist dat de exploitant, die dichtbij de sekswerker staat, de sekswerker kan helpen indien er aanwijzingen van uitbuiting zijn. Om die reden moet er niet alleen een intakegesprek plaatsvinden, maar dienen er daarna ook nog ieder half jaar vervolggesprekken plaats te vinden. Verweerder heeft op zitting uitgelegd dat het doel van de gesprekken is dat de exploitant een beeld krijgt van de vrijwilligheid waarmee de prostituee aan het werk is en zeker niet dat dit vervolgens wordt gerapporteerd aan de toezichthouders. De toezichthouders willen door middel van de – geanonimiseerde - verslaglegging kunnen zien dat de gesprekken van voldoende niveau zijn. Als het niveau onder de maat is, dan gaan zij het gesprek aan met de exploitant om de gesprekken en/of verslaglegging op een hoger niveau te krijgen. De rechtbank acht het door eiseres geschetste risico, dat de prostituees bij verslaglegging geen openheid van zaken meer zouden geven, onvoldoende reden om van verslaglegging af te zien en ziet hierin juist een taak voor de exploitant om uit te leggen dat verslaglegging geanonimiseerd plaatsvindt en wat het doel ervan is.
Conclusie
5. De aangevoerde gronden leiden niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2021.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het met deze uitspraak niet eens?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.