Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/6955
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. D.C. Coppens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. H.J.J. Stellinga).
Conclusie
1. De rechtbank stelt [eiser] (eiser) niet in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat verweerder (hierna: de gemeente) aan eiser een bestuurlijke boete mocht opleggen van € 20.500,-, omdat eiser de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) heeft overtreden door zijn woning zonder vergunning aan toeristen te verhuren. Hij heeft hierdoor zijn woning onttrokken aan de woningvoorraad
.De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
.De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Eiser is eigenaar van de woning [adres] te Amsterdam. Eiser heeft voor die woning op 8 februari 2018 een melding gedaan voor het exploiteren van een Bed & Breakfast. Op 30 en 31 januari 2019 is melding gedaan bij de gemeente dat sprake zou zijn van het continu verhuren van het appartement en dat het appartement op een eigen website van eiser en op booking.com wordt aangeboden.
2.2.
Naar aanleiding van de meldingen is de gemeente een onderzoek gestart en heeft op 12 februari 2019 een onaangekondigd huisbezoek plaatsgevonden. In het rapport van bevindingen van het huisbezoek staan de verklaringen van de toeristen, de verklaringen van eiser en de constateringen van de ambtenaren. De toeristen hebben verklaard dat enkel bij de sleuteloverdracht contact is geweest met eiser en dat de toeristen in het bed en op de slaapbank hebben geslapen. Eiser heeft in eerste instantie aangegeven dat hij die nacht op de bank heeft geslapen. Vervolgens heeft eiser aangegeven dat hij tot 01:00 uur aanwezig is geweest en daarna is vertrokken. Later heeft eiser verklaard dat hij vaak drie nachten per week in de woning verblijft omdat hij ook nog andere panden heeft. De ambtenaren hebben in de woning geen persoonlijke spullen van eiser waargenomen. Eiser heeft aangegeven dat zijn persoonlijke spullen in een kast liggen in een andere ruimte en dat die ruimte wordt verhuurd aan een bedrijf. Eiser heeft de kast laten zien maar wilde die niet openen. De ambtenaren hebben geconstateerd dat de kast op het adres [adres2] te Amsterdam staat en dat dit adres met een binnendeur verbonden is met de woning.
2.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het onderzoek blijkt dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast en heeft daarom een voornemen bestuurlijke boete naar eiser gestuurd. Eiser heeft daar zijn zienswijze op gegeven. Vervolgens heeft de gemeente eiser met het besluit van 14 juni 2019 (het primaire besluit) een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, omdat eiser de woning heeft onttrokken aan de woonruimtevoorraad terwijl daarvoor geen vergunning is verleend. Nadat eiser hiertegen bezwaar heeft gemaakt, heeft de gemeente de boete in stand gelaten met het besluit op bezwaar (het bestreden besluit) van 21 november 2019.
2.4.
Eiser is het hier niet mee eens en heeft daarom deze procedure gestart bij de rechtbank. De zitting bij de rechtbank heeft plaatsgevonden op 6 september 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De gemeente heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Wat is het beoordelingskader?
3.1.
Om tot een oordeel te komen heeft de rechtbank gekeken naar de wet- en regelgeving en naar wat de hogerberoepsrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, heeft geoordeeld in soortgelijke zaken. Met de uitspraak van de hogerberoepsrechter van 29 januari 2020 is het beoordelingskader veranderd. [1] De rechtbank legt dat hieronder uit.
3.2.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woning aan de woningvoorraad te onttrekken zonder daarvoor een onttrekkingsvergunning te hebben. De hogerberoepsrechter heeft al eerder geoordeeld dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen (zoals bij vakantieverhuur) volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. [2] Ook al is het voor één nacht, de woning is daarmee onttrokken aan de woningvoorraad. Als iemand zijn of haar woning verhuurt aan toeristen, wijzigt de functie van het gebruik van de woning. De woning is dan niet meer beschikbaar voor duurzame bewoning. Dit geldt ook als iemand zijn hoofdverblijf nog wel in de woning heeft op het moment dat hij of zij deze verhuurt aan toeristen. [3] Als een woning gedeeltelijk wordt verhuurd aan toeristen (zoals bij Bed & Breakfast), is sprake van gedeeltelijke onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is op grond van de Huisvestingswet een onttrekkingsvergunning vereist. [4] Tijdens de verhuur van het desbetreffende deel van de woning aan en het gebruik door toeristen, is dat deel van de woning immers niet beschikbaar voor duurzame bewoning en is de woning dus gedeeltelijk aan de woonruimtevoorraad onttrokken.
3.3.
De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening 2016 (de verordening) [5] regels vastgesteld voor vakantieverhuur en Bed & Breakfasts. De regels voor Bed & Breakfasts zijn opgenomen in artikel 3.1.2, zesde lid, van de verordening. De regels voor vakantieverhuur zijn opgenomen in artikel 3.1.2, zevende lid, van de verordening. In deze regels maakt de gemeente een uitzondering op de hoofdregel dat bij vakantieverhuur en Bed & Breakfasts een onttrekkingsvergunning moet worden aangevraagd. Als wordt voldaan aan alle strikte voorwaarden van de gemeente, mag volgens de verordening een woning worden verhuurd aan toeristen zonder onttrekkingsvergunning. Dit heet begunstigend beleid.
3.4.
De hogerberoepsrechter heeft geoordeeld in de uitspraak van 29 januari 2020 [6] dat dit begunstigend beleid over vakantieverhuur onverbindend is. Dit brengt mee dat de manier waarop de gemeente het begunstigend beleid toepaste, niet (meer) geldig is. De reden hiervoor is dat artikel 21a van de Huisvestingswet (waarin het verbod op onttrekking staat) de gemeenteraad geen bevoegdheid geeft om vrijstelling te verlenen van de vergunningenplicht. Er is bij vakantieverhuur volgens de regels dus altijd een onttrekkingsvergunning nodig en begunstigend beleid is niet toegestaan. De gemeente kan wel bij de beslissing om daadwerkelijk een boete op te leggen rekening houden met de feiten en omstandigheden, genoemd in haar begunstigend beleid. De hogerberoepsrechter heeft niet expliciet geoordeeld over het begunstigend beleid voor Bed & Breakfasts. Het oordeel van de hogerberoepsrechter dat het begunstigend beleid over vakantieverhuur onverbindend is, geldt volgens de rechtbank ook voor het begunstigend beleid over Bed & Breakfasts.
Is sprake van een overtreding van de Huisvestingswet?
4. Partijen verschillen niet van mening over de vraag dat er toeristen zijn aangetroffen in de woning van eiser en dat de woning daarmee is onttrokken aan de woningvoorraad. Uit het beoordelingskader hiervoor volgt dat er een onttrekkingsvergunning is vereist, als een woning wordt verhuurd aan toeristen. Eiser had geen onttrekkingsvergunning. Er is daarom sprake van een overtreding van de Huisvestingswet. [7]
Heeft eiser voldaan aan de voorwaarden van het begunstigend beleid?
5.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat, zoals op zitting is besproken, niet in geschil is dat eiser niet voldeed aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast. Eiser heeft erkend dat hij de gehele woning heeft verhuurd en dat hij niet in de woning heeft overnacht. Reeds om die reden is niet voldaan aan de voorwaarden van het begunstigend beleid voor een Bed & Breakfast.
5.2.
Eiser voert aan dat de gemeente onterecht heeft geoordeeld dat hij zijn woning niet als vakantieverhuur kan verhuren. Eiser heeft zijn woning in februari 2018 aangemeld als een Bed & Breakfast. In januari 2019 heeft eiser zijn woning niet langer als Bed & Breakfast, maar volgens de regels van vakantieverhuur verhuurd. Op de website van de gemeente staat dat het per kalenderjaar niet toegestaan is om Bed & Breakfast en vakantieverhuur te combineren. Daar is niet vermeld dat eiser een Bed & Breakfast moet afmelden bij de gemeente, als hij daarmee stopt. Daarom ging eiser er van uit dat hij het volgende kalenderjaar zijn woning kon verhuren volgens de regels van vakantieverhuur. Eiser meent dat hij mocht vertrouwen op de informatie die de gemeente op haar website plaatst.
5.3.
Voor zover eiser hiermee een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, is de rechtbank van oordeel dat dat beroep niet slaagt. Als eiser een deel van zijn woning als Bed & Breakfast wil exploiteren of zijn woning volgens de regels van vakantieverhuur wil verhuren, is het zijn verantwoordelijkheid om gedegen onderzoek te doen naar de regelgeving en de daaraan verbonden voorwaarden. Als de informatie op de website wordt gelezen in de context van de regelgeving, is het duidelijk dat Bed & Breakfast en vakantieverhuur niet per kalenderjaar kunnen worden gecombineerd, maar dat in een volgend kalenderjaar wel overgestapt kan worden van de ene vorm van verhuur naar de andere, wanneer dit op juiste manier wordt gemeld. De aanmelding van Bed & Breakfast is doorlopend, terwijl bij vakantieverhuur elke keer een melding moet worden gemaakt. De aanname en de eigen interpretatie van eiser over de informatie op de website was onjuist. Dat eiser geen gedegen onderzoek heeft gedaan naar de geldende regels, dient voor zijn eigen rekening en risico te komen.
5.4.
Vervolgens voert eiser aan dat hij aan de voorwaarden voor vakantieverhuur heeft voldaan, behalve dat hij het vakantieverhuur niet heeft gemeld. Hij heeft in de zienswijze gemotiveerd dat hij zijn hoofdverblijf heeft in de woning. Hij heeft een foto overgelegd van een kast met persoonlijke spullen waaruit volgens hem hoofdverblijf blijkt. Volgens eiser heeft de gemeente daar geen nadere overweging meer aan gewijd, zodat eiser ervan uit gaat dat de gemeente aanneemt dat sprake is van hoofdverblijf. Hij staat ook op het adres ingeschreven. Eiser stelt dat de gemeente op grond van de verordening een boete van € 6.000,- had moeten opleggen in plaats van € 20.500,-.
5.5.
De rechtbank is van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Naast het niet melden van de vakantieverhuur, is ook niet voldaan aan de voorwaarde van hoofdverblijf. Gelet op de verklaringen van de toeristen, de tegenstrijdige verklaringen van eiser en het feit dat de ambtenaren tijdens het huisbezoek geen persoonlijke spullen in de woning hebben waargenomen, is het niet aannemelijk dat eiser zijn hoofdverblijf had in de woning. Het achteraf opsturen van foto’s van persoonlijke spullen in een kast en een inschrijving in de Basisregistratie personen (BRP) zijn onvoldoende voor een andere conclusie. Immers, is een inschrijving in de BRP een administratieve handeling, die niet altijd overeenkomt met het feitelijk verblijf. Daarnaast is onbekend of de inhoud van de kast op de overgelegde foto’s hetzelfde was op het moment van het huisbezoek. Bovendien stond die kast buiten de woning, op een apart adres, dat werd verhuurd aan een bedrijf als opslagruimte. Dat de ruimte waar de kast stond via een binnendeur toegankelijk is vanuit de woning en ook eigendom is van eiser, is onvoldoende om tot een andere conclusie te leiden.
Moet de boete worden verlaagd?
6.1.
De verordening kent een gefixeerd boetestelsel, waarbij rekening is gehouden met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel en per overtreding een vast boetebedrag is vastgesteld. De gemeente is bij het onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad in beginsel verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,-. De gemeente kent een ‘lik op stuk beleid’ waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moet zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben.
6.2.
Hoewel het gaat om vaste boetebedragen, kan de gemeente het boetebedrag matigen op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht, als eiser aannemelijk maakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hogerberoepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
6.3.
Eiser heeft op de zitting aangevoerd dat de boete moet worden gematigd en heeft daarbij verwezen naar de uitspraken van de hogerberoepsrechter van 28 oktober 2020 [8] en 2 december 2020 [9] . Eiser stelt dat uit die uitspraken blijkt dat de gemeente moet kunnen nuanceren en dat niet dezelfde boete opgelegd mag worden bij eenmalig of bedrijfsmatig verhuren. Daarnaast matigt de gemeente volgens eiser de boetes naar huidig inzicht standaard naar € 11.000,-.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat de boete gematigd had moeten worden. De verwijzing naar de uitspraken van de hogerberoepsrechter kunnen eiser niet baten, omdat in die zaken is geoordeeld dat een overtreder aannemelijk moet maken dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit heeft eiser niet gedaan. De enkele stelling dat de gemeente naar huidig inzicht de boetes matigt, maakt dat niet anders. De stelling is door eiser niet onderbouwd en eiser heeft niet aangegeven waarom de gemeente in dit geval zou moeten matigen.
Krijgt eiser de kosten van deze procedure vergoed?
7. Omdat de rechtbank eiser niet in het gelijk stelt, heeft hij geen recht op een vergoeding door de gemeente van de kosten die hij maakte voor deze procedure (de kosten voor zijn advocaat en het griffierecht).
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, rechter, in aanwezigheid van mr. K.H.E. Swinkels, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2021.
griffier
rechter
Bent u het niet eens met deze beslissing?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.raadvanstate.nl).
Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening. Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden.
BIJLAGE – Wettelijk kader
(zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit)
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Huisvestingsverordening 2016
Artikel 3.1.2
Uitzondering op de vergunningsplicht
[…]
6. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
7. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 30 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. voor de eerste overtreding van de in artikel 8 van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 1;
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
c. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel 1 of 2;
d. voor het overtreden van artikel 24 van de wet zoals verwoord in artikel 3.3.2. van deze verordening overeenkomstig de in bijlage 3 genoemde tabel 3.
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeelte- lijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimte- voorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
Niet melden
vakantieverhuur of bed & breakfast
€ 6.000,-
* wettelijk maximum
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad
12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad
2.1.2 Onttrekken ten behoeve van een niet-woonfunctie
[…]
Bed & Breakfast
Op grond van artikel 3.2.1 vierde lid van de Huisvestingsverordening, is geen onttrekkingsvergunning vereist voor het exploiteren van een Bed & Breakfast, onder de in dit artikel genoemde voorwaarden.
Hieronder worden deze eisen nader uitgewerkt:
De hoofdbewoner heeft zijn hoofdverblijf in de woning en woont daar feitelijk ook (en staat dus ingeschreven in Basisregistratie personen (BRP) van Amsterdam);
Maximaal 40 % van de gebruiksoppervlakte van de woning mag gebruikt worden voor de B&B;
Er wordt aan maximaal 4 personen logies verleend, en de B&B beschikt over maximaal 4 slaapplaatsen voor gasten;
De hoofdbewoner exploiteert de B&B zelf;
Het exploiteren van een B&B in een woning mag niet worden gecombineerd met ‘vakantieverhuur’ (de verhuur van de gehele woning zoals gedefinieerd in de Huisvestingsverordening). Indien de hoofdbewoner op vakantie is, mag dan ook niet de gehele woning aan toeristen worden verhuurd.
Een B&B mag alleen worden gevoerd in een deel van een zelfstandige woning. Dit is niet het geval indien het toeristenverblijf beschikt over eigen voorzieningen (keuken en toilet en wasgelegenheid) en een eigen opgang.
[…]