Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/6401
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam] en [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: [naam] en [naam] ).
Procesverloop
Bij besluiten van 24 april 2018, 25 april 2018 en 2 mei 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om de voor bepaalde tijd verleende ligplaatsvergunningen voor zes bedrijfsvaartuigen te wijzigen naar vergunningen voor onbepaalde tijd, afgewezen. Het gaat om de [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] voor de locatie [naam] te [plaatsnaam] .
Bij besluit van 11 september 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder – onder navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 29 augustus 2018 – het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 januari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Achtergrond van het geschil
1.1.
Eiseres biedt rondvaarten aan in het [stadsdeel] van [plaatsnaam] . Zij heeft zes rondvaartboten liggen in het water aan het [locatie] te [plaatsnaam] ( [naam] ).
1.2.
Bij besluit van 30 december 2013 heeft verweerder exploitatievergunningen voor de zes rondvaartboten (passagiersvaartuigen) verleend voor het segment Bemand groot en voor vergunninggebied [locatie] (stadsdeel [stadsdeel] ). Hierbij is bepaald dat de vergunningen een geldigheid hebben tot 1 januari 2020.
Bij besluiten van 6 oktober 2015 heeft verweerder een zestal ligplaatsvergunningen verleend voor de locatie [naam] . Deze vergunningen zijn ook geldig tot 1 januari 2020. Er is aangesloten bij de termijn waarvoor de exploitatievergunningen zijn verleend.
1.3.
Eiseres heeft op 25 juli 2017 bij verweerder een aanvragen ingediend om de ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd te wijzigen naar ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd. Dit in verband met de uitspraak [1] van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 juni 2017, waarin is geoordeeld dat de verlening van de exploitatievergunningen voor het segment Bemand Groot met een beperkte duur tot
1 januari 2020 in de huidige vorm niet toelaatbaar is. De Afdeling heeft geoordeeld dat de intrekkingsbesluiten worden vernietigd en de oude toekenningsbesluiten, waarin de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd zijn verleend, weer van kracht zijn. Eiseres stelt dat zij nu feitelijk weer beschikt over de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd voor de zes rondvaartboten. Aangezien verweerder in de besluiten van 6 oktober 2015 heeft vermeld bij de verlening van ligplaatsvergunningen aansluiting te zoeken bij de termijn waarvoor de exploitatievergunningen zijn verleend en de termijn van de exploitatievergunningen weer is omgezet naar onbepaalde tijd, verzoekt eiseres verweerder om de ligplaatsvergunningen ook te wijzigen naar vergunningen voor onbepaalde tijd.
1.4.
Bij de primaire besluiten, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de aanvragen van eiseres om de ligplaatsvergunningen te wijzigen naar onbepaalde tijd geweigerd. Verweerder stelt zich – kort gezegd – op het standpunt dat een ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is en zich daarom verzet tegen een duur van onbepaalde tijd. Een ligplaatsvergunning kan alleen maar voor bepaalde tijd worden verleend. Dat de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd gelden door de uitspraak van de Afdeling, maakt het niet anders.
1.5.
Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd betwist.
Beoordeling door de rechtbank
Schaarste
2.1.
Eiseres voert in beroep aan dat er geen sprake is van beleidsmatige schaarste aan ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen. Er is in het gemeentelijk beleid voor passagiersvaartuigen geen maximum aantal ligplaatsvergunningen vastgesteld in het stadsdeel [stadsdeel] . De vergunningenstop van 17 december 1996 (Instellingsbesluit) heeft namelijk enkel betrekking op bedrijfsvaartuigen niet zijnde passagiersvaartuigen. Onder III staat dat ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen wel kunnen worden verleend. Ook in de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad (Uitvoeringsnota), die is vastgesteld door het dagelijks bestuur op 11 december 2007 en nadien niet is ingetrokken, is vermeld dat ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd worden verleend en wordt bevestigd dat de vergunningenstop uit 1996 niet geldt voor passagiersvaartuigen. De uitspraken van 28 augustus 2019 van de Afdeling [2] , waarin beleidsmatige schaarste aan ligplaatsvergunningen wordt aangenomen, hadden betrekking op bedrijfsvaartuigen niet zijnde een
passagiersvaartuig. Onderhavige zaak wijkt dus op een doorslaggevend onderdeel af van die uitspraken. De uitspraak [3] van de Afdeling van 23 december 2020 heeft weliswaar betrekking op een passagiersvaartuig, maar, aldus eiseres, in dat geval heeft de Afdeling de passage onder III in het Instellingsbesluit over het hoofd gezien en kan die uitspraak niet worden gevolgd voor zover ook in dat geval beleidsmatige schaarste is aangenomen.
passagiersvaartuig. Onderhavige zaak wijkt dus op een doorslaggevend onderdeel af van die uitspraken. De uitspraak [3] van de Afdeling van 23 december 2020 heeft weliswaar betrekking op een passagiersvaartuig, maar, aldus eiseres, in dat geval heeft de Afdeling de passage onder III in het Instellingsbesluit over het hoofd gezien en kan die uitspraak niet worden gevolgd voor zover ook in dat geval beleidsmatige schaarste is aangenomen.
Daarnaast is er ook geen sprake van fysieke schaarste van ligplaatsvergunningen. Uit de [omschrijving] van de gemeente blijkt dat het aantal ligplaatsen in [plaatsnaam] de afgelopen jaren juist is toegenomen. Het is onmogelijk dat er enerzijds een vergunningenplafond geldt en anderzijds meer ligplaatsen beschikbaar zijn. Verweerder heeft onvoldoende met stukken onderbouwd dat sprake is van fysieke schaarste. Eiseres stelt dat er 1021 ligplaatsen beschikbaar zijn. Er is meer plek dan er gegadigden kunnen zijn, gelet op het maximale aantal exploitatievergunningen van 550.
Tot slot voert eiseres aan dat eiseres een privaatrechtelijk gebruiksrecht heeft op de locatie [naam] . Dit betekent dat er op die plek geen schaarste kan zijn, omdat er op die plek alleen vaartuigen van eiseres kunnen liggen.
2.2.
Verweerder stelt dat uit de twee uitspraken van de Afdeling van 28 augustus 2019 en uit de recente uitspraak van 23 december 2020 volgt dat op grond van het Instellingsbesluit sprake is van een beleidsmatige schaarste voor ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen. Dat er een uitzondering in het Instellingsbesluit is gemaakt voor passagiersvaartuigen, in die zin dat als daarvoor een exploitatievergunning is verleend, een ligplaatsvergunning kan worden verleend, maakt niet dat hier geen sprake is van beleidsmatige schaarste. Uit artikel 3.1.1, eerste lid, van de Regeling op het binnenwater 2020 volgt immers dat verweerder ten hoogste 550 exploitatievergunningen voor vervoer van personen op het binnenwater verleent. Dit betekent dat ook een maximum aantal ligplaatsvergunningen kan worden verleend. Daarnaast is ook sprake van fysieke schaarste. De Afdeling heeft zich daarover weliswaar in de uitspraken van 28 augustus 2019 en 23 december 2020 niet uitgelaten, maar dat betekent dat moet worden uitgegaan van de uitspraak van de rechtbank, die zich wél heeft uitgelaten over fysieke schaarste. De rechtbank volgde in die uitspraak het college dat er sprake is van fysieke schaarste omdat het aantal beschikbare ligplaatsen sterk achterblijft bij het aantal gegadigden voor ligplaatsen. [4] Zoals de gemachtigde van verweerder in die zaak ter zitting heeft toegelicht zijn 123 ligplaatsvergunningen verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen in het gebied Stadsdeel [stadsdeel] en het [locatie] . Deze gebieden komen nagenoeg overeen met het zogeheten vergunningengebied [locatie] , waar 550 exploitatievergunningen zijn verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen. De locatie van de rondvaartboten van eiseres bevindt zich in dit vergunningengebied [locatie] . Verweerder heeft zich bij zijn beoordeling daarom beperkt tot het vergunningengebied [locatie] . Verder dient bij het verlenen van ligplaatsvergunningen rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat er ruimte moet zijn voor de verschillende functies op het water. Omdat een ligplaats een schaarse vergunning is, kan deze niet voor onbepaalde tijd worden verleend, aldus de gemachtigde van verweerder.
2.3.
De rechtbank overweegt als volgt. In de uitspraak van 2 november 2016 heeft de Afdeling [5] overwogen dat zij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 deelt, dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. In de conclusie [6] van de staatsraad advocaat-generaal wordt onder schaarse vergunningen het volgende verstaan:
“Schaarse vergunningen zijn een species van het genus schaarse publieke rechten. Tot de groep van schaarse publieke rechten behoren behalve vergunningen, andere schaarse overheidstoestemmingen, zoals concessies, ontheffingen of vrijstellingen, schaarse verhandelbare publieke rechten, zoals emissierechten of quota, en schaarse subsidies of andere financiële aanspraken. […]
Volgens een algemeen (en ook door mij) gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten "als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft". […] Deze definitie impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor wat betreft het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld.”
Voorts heeft de Afdeling verder overwogen in de uitspraak van 2 november 2016 dat doorgaans dit plafond in een getal zal worden uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd.
2.4.
De rechtbank stelt vast dat in de hiervoor door verweerder genoemde uitspraken van de Afdeling (rov. 2.2.), de Afdeling heeft geoordeeld dat uit het Instellingsbesluit volgt dat voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen in vergunningengebied [locatie] (het [naam] is daar onderdeel van) een plafond bestaat en dat het college zich reeds om die reden op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van beleidsmatige schaarste en dat de aangevraagde ligplaatsvergunning dus een schaarse vergunning is. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de beleidsmatige schaarste niet geldt voor passagiersvaartuigen omdat hiervoor een uitzondering is opgenomen in het Instellingsbesluit onder III. De rechtbank is van oordeel dat uit het Instellingsbesluit volgt dat ook een plafond bestaat voor ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen. Daarbij is van belang dat op basis van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal een plafond ook meer ‘verstopt’ kan zijn en dus niet expliciet wordt genoemd in een wettelijk voorschrift. In het Instellingsbesluit is onder nummer III weliswaar een uitzondering gemaakt voor passagiersvaartuigen, maar er staat ook dat ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen alleen kunnen worden verleend indien ook een exploitatievergunning is verleend. In samenhang gelezen met artikel 3.1.1, eerste lid, van de Regeling op het binnenwater 2020, waarin staat dat verweerder ten hoogste 550 exploitatievergunningen kan verlenen, volgt hieruit dat ook voor passagiersvaartuigen een maximum aantal ligplaatsvergunningen kan worden verleend, nu deze twee typen vergunningen onder nummer III aan elkaar zijn gekoppeld. Als er een plafond is voor de exploitatievergunningen, dan is deze er ook voor de ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen, nu slechts een ligplaatsvergunning kan worden verleend als er een exploitatievergunning is verleend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde ligplaatsvergunningen schaarse vergunningen zijn. Nu de rechtbank van oordeel is dat er een beleidsmatige schaarste is voor ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen, kunnen de gronden over de fysieke schaarste buiten bespreking blijven, waaronder de vraag of verweerder de fysieke schaarste voldoende heeft onderbouwd en het argument over de privaatrechtelijke gebruiksovereenkomst.
(Niet)-economische activiteiten
3.1.
Eiseres stelt subsidiair dat als sprake zou zijn van schaarste, dit het verlenen van ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd niet in de weg staat omdat het
innemen van een ligplaats met een passagiersvaartuig geen economische activiteit
is. Dergelijke niet-economische activiteiten kunnen voor onbepaalde tijd worden
vergund, aldus eiseres.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het innemen van een ligplaats op zichzelf geen economische activiteit is, maar dat neemt niet weg dat met de vaartuigen een economische activiteit wordt verricht (het vervoeren van passagiers tegen betaling). Dat brengt met zich mee dat de ligplaatsvergunning, een vergunning is voor een economische activiteit.
3.3.
De rechtbank overweegt dat in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 staat dat er voor de tijdelijkheid van een vergunning principieel minder reden bestaat indien een vergunning geen betrekking heeft op een economische activiteit, omdat van een onevenredige bevoordeling van gegadigden in economische zin geen sprake is. Op grond van artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op het Binnenwater 2010 (Vob) is het verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van verweerder met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. In de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob staat dat bedrijfsvaartuigen gericht moeten zijn op het uitoefenen van watergebonden activiteiten om voor vergunning in aanmerking te komen. Vaststaat dat de rondvaartboten van eiseres worden ingezet voor het vervoeren van passagiers tegen betaling. Omdat uit de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob volgt dat een ligplaatsvergunning alleen voor een economische activiteit wordt verleend en met de rondvaartboten van eiseres economische activiteiten worden verricht, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunningen, vergunningen zijn voor een economische activiteit. Nu de aangevraagde ligplaatsvergunningen schaarse vergunningen zijn voor een economische activiteit, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat die in beginsel niet voor onbepaalde duur kunnen worden verleend. Deze grond faalt dan ook.
Rechtszekerheid
4.1.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres heeft er een groot belang bij dat zij zekerheid heeft over het blijvend met haar schepen ligplaats kunnen innemen. Eiseres maakt al sinds 1949 gebruik van de ligplaatsen op deze locatie die voor een efficiënte dienstverlening essentieel zijn. Daarbij heeft eiseres gewezen op de Uitvoeringsnota, die is vastgesteld door het dagelijks bestuur op 11 december 2007 en nadien niet is ingetrokken. De Uitvoeringsnota is door verweerder verlengd. [7] Hierin is vermeld dat ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd zullen worden verleend, om zodoende de bedrijfsvoering van de ondernemers te waarborgen. Waarom verweerder van deze beleidsregel afwijkt is onduidelijk en in ieder geval ten onrechte niet gemotiveerd. De vermeende schaarste die verweerder hiervoor aanvoert is onvoldoende. Eventueel nieuw beleid inzake [locatie] -locaties rechtvaardigt ook niet dat verweerder de ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd weigert. Het nieuwe beleid is nog volstrekt onzeker. Tot slot voert eiseres aan dat verweerder in ieder geval de ligplaatsvergunningen had kunnen verlengen in deze procedure, zodat zij hiervoor niet een aparte procedure had hoeven voeren.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Uitvoeringsnota bij de komst van een nieuw bestuurlijk stelsel tezamen met vijftig andere beleidsdocumenten abusievelijk is verlengd. De Uitvoeringsnota is niet in overeenstemming met het leerstuk van schaarse vergunningen. Verweerder ziet niet dat er strijd zou zijn met het rechtzekerheidsbeginsel. Ten tijde van de beslissing op bezwaar heeft verweerder het zogenoemde beleid inzake de [locatie] -locaties, tijdelijk ‘on hold’ gezet. Dat houdt vanzelfsprekend niet in dat ligplaatsvergunningen om die reden maar voor onbepaalde tijd moeten worden verleend. Verder zijn de ligplaatsvergunningen van eiseres inmiddels verlengd, aldus verweerder.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat eiseres verwijst naar hetgeen is vermeld in artikel 6.1 van de Uitvoeringsnota, waarin staat: “Daarnaast worden vergunningen voor onbepaalde tijd verleend om zodoende de bedrijfsvoering van de ondernemers te waarborgen. Er zijn geen concrete aanknopingspunten waaruit blijkt dat het noodzakelijk is om vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen vanwege ontwikkelingen in de toekomst. (…)”. Zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft toegelicht is de Uitvoeringsnota abusievelijk verlengd, zodat eiseres hierop geen beroep kan doen. De rechtbank kan verweerder hierin volgen, nu de betreffende vergunningen schaarse vergunningen zijn en de Uitvoeringsnota zich daarmee niet verhoudt. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat voorheen een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd werd verleend niet betekent dat dit moet blijven gebeuren en verweerder gehouden zou zijn om aan de abusievelijk verlengde Uitvoeringsnota uitvoering te geven, terwijl er ander beleid is ingevoerd. Eiseres als rondvaartondernemer kon, dan wel had moeten weten dat er sinds 2017 ontwikkelingen zijn in het rondvaartbeleid. Al eerder zijn voor schepen ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd verleend, zoals in de zaak die speelde in de uitspraak van de Afdeling [8] van 28 augustus 2019. Het feit dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit voor de zes vaartuigen beschikte over exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd, leidt niet tot een ander oordeel. Ook voor exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd, geldt dat deze in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn als, zoals in [plaatsnaam] , een volumebeleid wordt gehanteerd. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel de ligplaatsvergunningen niet zijn gewijzigd naar onbepaalde tijd. Deze grond faalt.
4.4.
De rechtbank kan verweerder volgen dat wanneer beleid over [locatie] -locaties ‘on hold’ wordt gezet, dit niet met zich brengt dat de ligplaatsvergunningen moet worden gewijzigd naar onbepaalde tijd. Het een staat los van het ander, nu sprake is van een schaarse vergunningen en deze niet voor onbepaalde tijd kúnnen worden verleend. Deze grond faalt eveneens.
4.5.
Eiseres verzoekt om vernietiging van het bestreden besluit en vergoeding van de proceskosten omdat verweerder inmiddels de duur van de ligplaatsvergunningen heeft verlengd, waarbij is aangesloten bij de duur van de exploitatievergunningen (procedurenummer 20/1623). De rechtbank is van oordeel dat dit verzoek niet kan worden ingewilligd, omdat de verlenging van de ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd niet voorligt in onderhavige procedure. De onderhavige aanvragen van eiseres waren alleen gericht op het wijzigen van de duur van de verleende ligplaatsvergunningen van bepaalde naar onbepaalde tijd. Eiseres heeft bij aparte aanvragen verweerder gevraagd om de duur van de ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd te verlengen. Die vergunningen lagen voor in de zaak met procedurenummer 20/1623. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de duur van de ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd verlengd is door latere ontwikkelingen en niet omdat de besluitvorming onrechtmatig bleek.
Conclusie
5. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep ongegrond.
6. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier.
griffier
rechter
(niet aanwezig om te tekenen)
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.