ECLI:NL:RBAMS:2021:3196

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 20/3265

tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. C.F. Wassenaar),

de Burgemeester van Amsterdam, verweerder

(gemachtigden: mr. F.W.E. Eekhof en mr. F. Ghabri).

Conclusie

1. De rechtbank stelt eiser voorlopig in het gelijk. Verweerder heeft niet aan zijn vergewisplicht voldaan. De rechtbank stelt verweerder met deze tussenuitspraak in de gelegenheid het gebrek in het besluit van 4 mei 2020 (het bestreden besluit) te herstellen. Verweerder kan dit bewerkstelligen door inzichtelijk te maken welke stukken ten grondslag liggen aan de paspoortsignaleringen en deze stukken vervolgens beoordeelt om na te gaan of de paspoortsignalering niet evident onjuist is. Hiervoor moet bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) worden nagegaan op welke stukken de signalering is gebaseerd. Deze stukken, waaronder in ieder geval het proces-verbaal genoemd in 10.2., moeten vervolgens ook onderdeel worden van het dossier zodat de vergewisplicht van verweerder toetsbaar is. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel komt.

Wat ging er aan deze uitspraak vooraf?

2. Op 25 mei 2016 heeft de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) aan verweerder een ambtsbericht toegezonden met betrekking tot het vermoeden dat eiser naar Turkije zal uitreizen om zich vanuit daar aan te sluiten bij één van de jihadistische strijdgroepen in Syrië. Op diezelfde datum heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) op verzoek van de NCTV, namens de minister van Veiligheid en Justitie, de personalia van eiser opgenomen in het Register Paspoortsignalering. Medio juli 2016 heeft de politie het paspoort van eiser ingehouden en op 27 juli 2016 heeft de minister van BZK het nationale paspoort van eiser aan verweerder toegezonden en verzocht dit paspoort vervallen te verklaren. Daarbij is toegelicht dat eiser op verzoek van de NCTV gesignaleerd staat in het Register Paspoortsignalering, op grond van artikel 23 van de Paspoortwet, en dat de signalerende instantie wil dat het paspoort vervallen wordt verklaard.

3. Bij brief van 13 maart 2017 heeft verweerder aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om zijn paspoort vervallen te verklaren. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. Bij besluit van 29 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder vervolgens het paspoort vervallen verklaard. Tegen het primaire besluit heeft eiser op 5 juli 2017 bezwaar gemaakt. Eiser heeft vervolgens op
27 november 2017 kenbaar gemaakt de zaak te willen aanhouden tot het strafvonnis in zijn strafzaak is gewezen.

4. Op 10 oktober 2017 is eiser door deze rechtbank en zittingsplaats veroordeeld tot een gevangenisstraf van 24 maanden, waarvan zes maanden voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar, voor een poging tot deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven.^[1]In hoger beroep^[2]en in cassatie^[3]is de veroordeling in stand gebleven.

5. Op 22 mei 2018 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden. Drie dagen later is de signalering verlengd met twee jaar.

6.1.

Op 30 april 2020 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) een advies uitgebracht. De commissie overweegt dat de beoordeling van verweerder van de signalering in het Register Paspoortsignalering beperkt is, maar dat hij niettemin moet controleren of de door de NCTV verstrekte informatie juist is en of de signalering niet evident onjuist is. Daartoe moet verweerder toetsen of de signalering en de gronden daartoe nog actueel zijn. Verweerder had daarom over onderliggende stukken van de signalering moeten beschikken om aan zijn vergewisplicht te voldoen. De enkele mededeling van de NCTV dat de gronden aanwezig zijn, dan wel de mededeling van de politie en/of het Openbaar Ministerie (OM) dat er geen ontlastende informatie over eiser aanwezig is, is daarvoor, wat daar ook van zij, niet voldoende. Verweerder moet, als voor het besluit verantwoordelijke bestuursorgaan, de feitelijke grondslag van de paspoortsignalering kennen om te beoordelen of deze niet evident onjuist is. Verweerder heeft dus niet voldaan aan de vergewisplicht, omdat verweerder ten tijde van het primaire besluit niet over de onderliggende stukken beschikte. Verweerder heeft echter hangende de bezwaarfase het strafvonnis van eiser ontvangen. De commissie constateert dat verweerder – na kennisneming van dit strafvonnis en de in de bijlage opgenomen bewijsmiddelen – daarmee alsnog aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Conform artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder dit gebrek daarom gerepareerd.

6.2.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies, het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering zoals vermeld in dit advies, in stand gelaten.

7. Op 9 juni 2020 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiser ontvangen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

8. Het onderzoek op de zitting heeft vanwege de maatregelen rondom het coronavirus via een Skype-videoverbinding plaatsgevonden op 22 april 2021. Eiser is bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek op de zitting gesloten.

Standpunt eiser

9.1.

Ten eerste stelt eiser dat verweerder in het bestreden besluit heeft erkend dat de zorgvuldigheidseisen niet in acht zijn genomen. Het bezwaar had daarom gegrond moeten worden verklaard en er had, ook als de rechtsgevolgen in stand zouden zijn gelaten, een proceskostenveroordeling moeten worden uitgesproken. Alleen al hierom is het beroep gegrond.

9.2.

Verder had verweerder zich moeten vergewissen of de signalerende autoriteit de aan de paspoortsignalering ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden in zijn bezit heeft en daar redelijkerwijs de paspoortsignalering op heeft kunnen baseren. Het feit dat het strafvonnis, met de daarin genoemde bewijsmiddelen, dergelijke feiten mogelijk zou kunnen bevatten betekent nog niet dat deze ook bij de NCTV in het dossier aanwezig zijn. In het AIVD ambtsbericht staat dat er signalen zijn dat eiser op een bepaald moment zou willen uitreizen naar Syrië. Dit bericht is naar alle waarschijnlijkheid ook met de NCTV gedeeld. De NCTV zal de feiten en omstandigheden die daar weer aan ten grondslag zijn gelegd, hebben moeten beoordelen en dat is ook wat verweerder moet beoordelen. Als er alleen een ambtsbericht van de AIVD ligt, is dat onvoldoende. Hoewel er nu naast een AIVD ambtsbericht ook een strafvonnis is, betekent dit nog niet dat het oordeel dat sprake is van een gecontinueerd gevaar van uitreizen ook daarin besloten ligt. De rechtbank doet namelijk geen uitspraak over het gevaar van uitreizen. Daarnaast is die conclusie niet voorbehouden aan verweerder, want die toetst het dossier van de NCTV slechts marginaal. Verweerder heeft dan ook buiten de kaders van diens bevoegdheid gehandeld.

9.3.

Daarnaast mag volgens het Unierecht een uitreisverbod worden uitgevaardigd ten aanzien van een eigen burger. Dit kan in het geval sprake is van een actuele bedreiging voor de openbare orde. Dit is relevant voor eiser omdat hij blijkbaar geen actuele bedreiging voor de openbare orde is, anders was zijn identiteitskaart waarmee hij vrij binnen de Europese Unie (EU) kan reizen ook ingenomen. Nu hij geen bedreiging vormt voor de landen binnen de EU, is moeilijk te begrijpen waarom hij dat voor de landen buiten de EU wel zou zijn. Verweerder had dit moeten motiveren in het kader van de proportionaliteit.

9.4.

Eiser heeft op de zitting nog opgemerkt dat verweerder niet alleen moet controleren welke stukken er aan de signalering ten grondslag liggen, maar dat de rechtbank ook de toepassing van artikel 44 van de Paspoortwet moet kunnen controleren. De rechtbank zal moeten kunnen nagaan op basis waarvan de signalering is gedaan en de vergewisplicht van verweerder moeten kunnen toetsen, zo nodig via artikel 8:29 van de Awb. Omdat deze zaak al sinds maart 2017 loopt en er nog altijd geen overzicht is verstrekt van de door NCTV gebruikte stukken, verzoekt eiser dat de rechtbank de leiding neemt aan de hand van een bestuurlijke lus.

Standpunt verweerder

10.1.

Verweerder is van mening dat het bestreden besluit juist is en op goede gronden is genomen. Op basis van het ambtsbericht heeft verweerder kunnen aannemen dat de paspoortsignalering niet evident onjuist was. Deze aannemelijkheid is in bezwaar nogmaals bevestigd door middel van het strafvonnis. Uit het ambtsbericht blijkt dat de AIVD beschikte over informatie dat eiser van plan was naar Turkije te reizen en zich vanuit daar bij één van de jihadistische strijdgroepen in Syrië te voegen. Op basis van het ambtsbericht heeft verweerder zich vergewist van de onderliggende feiten en omstandigheden waaronder eiser is opgenomen in het Register Paspoortsignalering. Daarbij komt dat verweerder zich, voordat het primaire besluit is genomen, middels de Integrale Persoonsgerichte Aanpak, waarin onder andere de NCTV en het OM aansluiten, extra vergewist heeft van de onderliggende feiten en omstandigheden. De informatie waarover verweerder beschikte voor het nemen van het besluit blijkt ook uit de als bijlage bij het verweerschrift bijgevoegde Oplegger van 29 mei 2017, die aan verweerder is voorgelegd samen met het primaire besluit. Daarnaast heeft verweerder hangende de bezwaarfase zich vergewist door middel van het strafvonnis. Dat niet is komen vast te staan dat de NCTV over dezelfde bewijsmiddelen beschikte als de rechtbank heeft gebruikt in het strafvonnis maakt dit niet anders. Verweerder is meerdere keren nagegaan of de gronden die aan de signalering ten grondslag lagen nog actueel waren. Twee dagen voor de hoorzitting van 22 mei 2018 is dat nogmaals nagegaan. Er is dan ook voldoende vergewist of de signalering niet evident onjuist was en of deze nog actueel was.

10.2.

Op de zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat verweerder zich ook mondeling heeft vergewist middels de regie overleggen die plaatsvonden met de NCTV en het OM in het kader van de Integrale Persoonsgerichte Aanpak. Ook heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de NCTV eveneens beschikte over het ambtsbericht alsook over een proces-verbaal betreffende eiser. Verweerder heeft zich ook vergewist door middel van het checken van het proces-verbaal.

10.3.

Verweerder heeft op de zitting ook naar voren gebracht dat verlenging van de paspoortsignalering op 25 mei 2018 op dezelfde grondslag is gedaan als de eerste paspoortsignalering van 25 mei 2016. Verweerder is in dit kader bij de NCTV nagegaan of de gronden van de paspoortsignalering nog van kracht waren. Dit bleek het geval te zijn. Daarbij stelt verweerder dat, omdat aan de feitelijke grondslag niets was veranderd, verweerder niet gehouden was opnieuw de feitelijke grondslag te checken. Dit is enkel het geval als de grondslag zou zijn gewijzigd.

10.4.

Verder stelt verweerder dat eiser nog steeds de beschikking heeft over een identiteitskaart, waarmee hij zonder beperking binnen de EU kan reizen. Van een inbreuk op het recht op vrijheid van verkeer en verblijf binnen de EU is dan ook geen sprake.

Oordeel rechtbank

11.1.

De rechtbank overweegt als volgt. Uit de memorie van toelichting bij artikel 23 van de Paspoortwet blijkt dat dit artikel is bedoeld onder meer voor de situatie dat de betrokken persoon in het buitenland handelingen zal gaan verrichten, die gericht zijn tegen de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk. De ratio van deze bepaling is gelegen in de bescherming van de staat tegen handelingen die de veiligheid en andere met de veiligheid samenhangende belangen in gevaar brengen. Naast staatsgevaarlijke activiteiten kan hierbij worden gedacht aan terroristische activiteiten.^[4]Dit motief ligt ook ten grondslag aan het bestreden besluit. Nu verweerder een ambtsbericht van de AIVD heeft ontvangen waaruit blijkt dat het vermoeden bestaat dat eiser naar Turkije zal uitreizen om zich vanuit daar aan te sluiten bij één van de jihadistische strijdgroepen in Syrië, die één van de grootste terroristische dreigingen tegen Nederland, haar bondgenoten en haar bevriende mogendheden vormt, heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, terecht gesteld dat het belang van de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk in het geding zijn. Ter bescherming van deze belangen wordt op grond van artikel 23 van de Paspoortwet de vrijheid van eiser om te reizen beperkt door het vervallen verklaren van zijn nationale paspoort. Met deze informatie is het bestaan van een gegrond vermoeden van het plegen van handelingen, die de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk in gevaar kunnen brengen, aannemelijk gemaakt. Van een onjuiste toepassing van artikel 23 van de Paspoortwet door verweerder is dan ook geen sprake.

11.2.

Uit artikel 25, eerste lid, van de Paspoortwet, gelezen in samenhang met het tweede lid, volgt dat de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan bij de autoriteit die een verzoek tot weigering of vervallenverklaring doet. Op grond van artikel 44, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a van de Paspoortwet, is verweerder bevoegd om een paspoort op grond van artikel 23 van de Paspoortwet vervallen te verklaren. Verweerder moet zich volgens artikel 44, tweede lid, van de Paspoortwet terstond overtuigen of de gronden tot vervallenverklaring ten aanzien van eiser nog bestaan. Uit de wetsgeschiedenis valt op te maken dat het beantwoorden van deze vraag een marginale toets vergt. Uit de memorie van toelichting bij de Paspoortwet blijkt immers dat verweerder een meer lijdelijke positie heeft dan de tot weigering of vervallenverklaring verzoekende autoriteit (tenzij de grond daartoe bij verweerder zelf bestaat) en dat de wetgever het ongewenst heeft geacht dat de bezwaren van de autoriteit die het verzoek doet op hun inhoud zouden worden getoetst door de autoriteit die over de weigering of vervallenverklaring van het reisdocument beslist.^[5]De rechtbank vindt voor dit oordeel tevens steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 november 2014.^[6]De Afdeling heeft in zijn uitspraak van 14 maart 2018^[7]ten aanzien van de vergewisplicht van artikel 44, tweede lid, van de Paspoortwet bepaald dat deze beperkt is tot de vraag of de paspoortsignalering niet evident onjuist is. Daarvoor moet verweerder de feitelijke grondslag van de paspoortsignalering kennen. Daarover heeft de Afdeling in zijn uitspraak van 9 mei 2018^[8]bepaald dat niet is voldaan aan de vergewisplicht door enkel inlichtingen in te winnen over de actualiteit van de paspoortsignalering en het bestaan van de gronden die aan die paspoortsignalering ten grondslag liggen.

11.3.

In geschil is of verweerder zich heeft vergewist van de onderliggende feiten en omstandigheden waaronder eiser is opgenomen in het Register Paspoortsignalering. Ten tijde van het bestreden besluit zijn er twee momenten geweest waarop deze vergewisplicht aan de orde was, namelijk bij de eerste paspoortsignalering op 25 mei 2016 en de verlenging daarvan op 25 mei 2018. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder zich, ten aanzien van de eerste paspoortsignalering, enkel heeft gebaseerd op het ambtsbericht van de AIVD. Gelet op de bovenstaande vaste jurisprudentie van de Afdeling is dit onvoldoende om de feitelijke grondslag van de paspoortsignalering te kennen. Uit het bestreden besluit volgt ook dat verweerder pas na het nemen van het primaire besluit, doormiddel van het strafvonnis, kennis heeft genomen van de informatie waarop het ten aanzien van eiser bestaande gegronde vermoeden van de NCTV mogelijk gebaseerd is. In tegenstelling tot de commissie en verweerder, is de rechtbank van oordeel dat met kennisname van het strafvonnis en de daarin opgenomen bewijsmiddelen verweerder zich eveneens niet heeft vergewist van de feitelijke grondslag van de paspoortsignalering. De rechtbank acht hierbij van belang dat de NCTV nooit heeft bevestigd dat de in het strafvonnis opgenomen bewijsmiddelen inderdaad de onderliggende stukken van de paspoortsignalering betreffen. Bovendien zijn in het strafvonnis slechts delen van bewijsmiddelen opgenomen. Het ter zitting ingenomen standpunt dat verweerder zich ook mondeling heeft vergewist middels de regie overleggen die plaatsvonden in het kader van de Integrale Persoonsgerichte Aanpak en dat zowel de NCTV als verweerder beschikte over het proces-verbaal betreffende eiser en het ambtsbericht van de AIVD is niet voldoende voor een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat verweerder het pas op zitting genoemde proces-verbaal niet heeft overgelegd en ook verder geen onderbouwing heeft gegeven wat in de regie overleggen is besproken. Op deze wijze valt voor de rechtbank niet te controleren of verweerder zich aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Bovendien is het de rechtbank onduidelijk op grond van welke stukken de NCTV over is gegaan tot de signalering en of er naast voornoemd proces-verbaal ook andere stukken daaraan ten grondslag zijn gelegd.

11.4.

Ook ten aanzien van de verlenging van de paspoortsignalering op
25 mei 2018 heeft verweerder niet voldaan aan zijn vergewisplicht. Verweerder heeft immers enkel aan de NCTV gevraagd of de gronden die tot de paspoortsignalering hebben geleid nog actueel zijn. Gezien de bovengenoemde jurisprudentie van de Afdeling is dit onvoldoende om de feitelijke grondslag van de paspoortsignalering te kennen. De stelling van verweerder dat zij niet gehouden was de feitelijke grondslag opnieuw te checken, omdat deze niet was veranderd, is onjuist. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich ook bij de verlenging van de paspoortsignalering moet vergewissen van de feitelijke grondslag. Uit artikel 25, vijfde lid van de Paspoortwet volgt namelijk dat een paspoortsignalering na twee jaar verwijderd wordt, tenzij daarvoor een nieuw verzoek om vervallenverklaring wordt gedaan. Verweerder moet ook de feitelijke grondslag van het nieuwe verzoek kennen.

11.5.

Uit het voorgaande volgt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb. Verweerder heeft zich onvoldoende vergewist van de feitelijke grondslag die aan de paspoortsignalering, en de verlenging daarvan, ten grondslag lag.

Hoe gaat het nu verder?

12.1.

Uit het bovenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat kan als verweerder inzichtelijk maakt welke stukken ten grondslag liggen aan de paspoortsignaleringen en deze stukken vervolgens beoordeelt om na te gaan of de paspoortsignalering niet evident onjuist is. Hiervoor moet bij de NCTV worden nagegaan op welke stukken de signalering is gebaseerd. Deze stukken, waaronder in ieder geval het betreffende proces-verbaal, moeten vervolgens ook onderdeel worden van het dossier zodat de vergewisplicht van verweerder toetsbaar is. Voor zover mogelijk verzoekt de rechtbank verweerder ook de notulen van de regie overleggen toe te voegen aan het dossier.

12.2.

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb, en om onnodige vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen twee weken, mededelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als verweerder gebruik maakt van deze gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen om binnen vier weken na de herstelpoging van verweerder hierop te reageren. In beginsel zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep, zo ook in de situatie dat verweerder de herstelmogelijkheid ongebruikt laat.

12.3.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank,

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; en

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. Moussaoui, voorzitter, mr. M.M.L.A.T. Doll en mr. V.F.J. Bernt, leden, in aanwezigheid van mr. T.J.M. Schilder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier

voorzitter

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak