Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/4390
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] ,te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Monster),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. K. van Driel en mr. F.W. Schokking).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de exploitatievergunningen van eiser voor de boten [boot 1] en [boot 2] ingetrokken.
Met toestemming van verweerder heeft de rechtbank het bezwaar van eiser aangemerkt als beroepschrift (sprongberoep).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Conclusie
1. De rechtbank stelt
eiser in het gelijk. Dit betekent dat verweerder de exploitatievergunningen van eiser niet mocht intrekken. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
eiser in het gelijk. Dit betekent dat verweerder de exploitatievergunningen van eiser niet mocht intrekken. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2. Eiser is bij besluit van 20 november 2017 in het bezit gesteld van exploitatievergunningen voor de vaartuigen [boot 1] en [boot 2] . Op 2 juli 2019 en 15 juli 2019 heeft verweerder eiser laten weten voornemens te zijn om de exploitatievergunningen in te trekken, omdat eiser er geen gebruik van maakt. Op 19 augustus 2019 heeft eiser het vaartuig [boot ] aangeboden voor een schouw bij de afdeling Nautisch Toezicht van verweerder voor ingebruikname van de vergunning ‘ [boot 2] ’. Naar aanleiding van deze schouw is het vergunningbewijs ‘ [boot 2] ’ aan eiser verstrekt. Op 19 september 2019 heeft eiser het vaartuig ‘ [vaartuig] ’ voor een schouw aangeboden voor ingebruikname van de vergunning ‘ [boot 1] ’. Naar aanleiding van deze schouw is het vergunningbewijs ‘ [boot 1] ’ aan eiser verstrekt. Bij brief van 15 oktober 2019 heeft verweerder eiser laten weten dat de vergunningen niet worden ingetrokken omdat ze inmiddels in gebruik zijn genomen. Op 6 mei 2020 heeft verweerder eiser laten weten toch voornemens te zijn om de exploitatievergunningen in te trekken, omdat is gebleken dat de vergunningen niet in gebruik zijn genomen. Dit heeft verweerder vervolgens bij het primaire besluit gedaan. Volgens verweerder heeft eiser gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden geen gebruik gemaakt van de vergunningen. Daarom mocht verweerder de exploitatievergunningen intrekken.
Waarover verschillen partijen van mening?
3. Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder de exploitatievergunningen van eiser heeft kunnen intrekken.
3.1.
Volgens verweerder mogen de vergunningen worden ingetrokken indien er langere tijd geen gebruik van is gemaakt. Deze bevoegdheid is belangrijk omdat er sinds de Nota Varen – deel 1 slechts 550 vergunningen voor passagiersvaart worden verleend. Deze schaarse vergunningen moeten worden verdeeld onder vele belangstellenden. Het is dan ook onwenselijk om vergunningen die niet worden gebruikt boven de markt te laten hangen. Daarom is besloten om alle ongebruikte vergunningen in te trekken. Van intrekking wordt alleen afgezien als er vóór het kenbaar maken van het voornemen tot intrekking reële onomkeerbare voorbereidingshandelingen zijn verricht voor de ingebruikneming van de vergunning én de vergunning binnen een redelijke termijn, dat wil zeggen uiterlijk maart 2020, in gebruik zal worden genomen. Aangezien eiser niet vóór de voornemens van 2 en 15juli 2019 reële onomkeerbare voorbereidingshandelingen heeft verricht, is tot intrekking overgegaan. Voor de [boot ] en de [vaartuig] zijn al vergunningen verstrekt, die nog steeds van kracht zijn. De vaartuigen zijn en blijven verbonden met die vergunningen. Het veranderen van een naam of een vergunningbewijs doet hier niet aan af. De vaartuigen konden niet worden gebruikt om ook de vergunningen voor [boot 1] en [boot 2] in gebruik te nemen. De nieuwe vergunningen zijn dan ook niet in gebruik genomen.
3.2.
Eiser is het er niet mee eens dat de vergunningen zijn ingetrokken. De oorzaak van het niet in gebruik nemen van de vergunningen ligt in de grote beleidsonzekerheid die is ontstaan door het steeds veranderende beleid van verweerder. Pas in mei 2019 is de Nota Varen – deel 1 bekend gemaakt en kwam er meer duidelijkheid over hoe het vergunningenstelsel vorm zou krijgen. Door deze langdurige onzekerheid kon eiser niet eerder – dure en onomkeerbare - investeringen doen en konden de vergunningen nog niet in gebruik worden genomen.
Wat ging aan deze procedure vooraf? Een kleine geschiedenis
4. Om de grachten te beschermen en het gebruik ervan te reguleren voert de gemeente Amsterdam sinds 1948 een volumebeleid voor passagiersvervoer te water. Het volumebeleid kende een maximum van het aantal vergunningen voor passagiersvervoer met uitzondering van bijzondere, vernieuwende initiatieven. In de loop van de tijd nam echter de drukte op de grachten toe en werd steeds meer overlast ervaren. Daarnaast stelde verweerder vast dat een onbedoeld neveneffect van het volumebeleid was dat de markt voor passagiersvervoer te water op slot zat en dat nieuwe gegadigden vrijwel geen kans hadden om een vergunning te krijgen. Gelet hierop besloot verweerder het beleid te herzien.
[boot 2] . Dit nieuwe beleid heeft uiteindelijk in oktober 2013 geresulteerd in de nota Varen in Amsterdam en de wijziging van de Verordening op het binnenwater 2010. Ook is in september 2013 de Regeling Passagiersvaart (RPA) 2013 vastgesteld.
6. Hiertegen zijn diverse procedures gevoerd. Naar aanleiding van een uitspraak [1] van het HvJEU [2] is op 10 mei 2016 de RPA 2013 gewijzigd. Een gevolg hiervan is dat schaarse vergunningen niet langer voor onbepaalde tijd worden uitgegeven.
7. In de uitspraak van 7 juni 2017 [3] heeft de Afdeling [4] geoordeeld dat een beperking van het aantal vergunningen voor boten langer dan 14 meter, vanwege de beschikbare stuurmiddelen, in Amsterdam niet voldoende werd gerechtvaardigd door het belang van een veilige en vlotte doorvaart en niet evenredig was. De Afdeling heeft de toepasselijke bepalingen in de RPA 2013 onverbindend verklaard wegens strijd met artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet, zoals uitgelegd in het licht van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. [5]
8. In reactie hierop en in afwachting van nieuw op te stellen beleid heeft het college op 13 juni 2017 artikel 1.3 van de RPA 2013 gewijzigd en daarin een vergunningstop voor onbepaalde tijd opgenomen voor alle segmenten vaartuigen. Op grond van die vergunningstop werden geen exploitatievergunningen passagiersvervoer meer verleend.
9. In de uitspraak van 12 september 2018 [6] heeft de Afdeling geoordeeld dat het invoeren van een vergunningstop in het kader van het formuleren van nieuw beleid om een met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie te herstellen in beginsel redelijk is. Het instellen van een vergunningenstop voor onbepaalde tijd is echter onredelijk, omdat deze niet langer kan worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met het Unierecht strijdige situatie te herstellen. Hierbij is van belang geacht dat onduidelijk is hoe lang deze situatie zal duren en wanneer het nieuwe beleid in werking zal treden.
10. Op 8 januari 2019 heeft het college de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart vastgesteld. In deze Regeling is onder andere vastgelegd dat een vergunning slechts wordt verleend als daarvoor een aanvraag is ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 08.00 uur en 31 maart 2020 18.00 uur. [7] Aanvragen die buiten die periode worden ingediend zullen worden afgewezen.
11. Op 9 mei 2019 is de Nota Varen – deel 1 vastgesteld, nadat deze Nota in november 2018 ter inzage had gelegen. In deze Nota is het nieuwe beleid voor het verlenen van exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen neergelegd. Hierin staat onder andere dat er maximaal 550 exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen worden verleend. Het aantal vergunningen dat daadwerkelijk is verleend en in gebruik is genomen is 471.
12. In mei 2019 is de Verordening op het Binnenwater aangepast, zodat alle uitgangspunten van de Nota Varen – deel 1 ook uitgevoerd kunnen worden.
13. Op 23 december 2019 [8] is de regeling om tot de nieuwe verdeling te komen gepubliceerd. Hierin is geregeld dat er totaal 550 vergunningen worden uitgegeven. Er wordt niet langer onderscheid gemaakt tussen zones. De vergunningen worden verdeeld door middel van uitgifterondes, waarbij telkens een deel van de beschikbare vergunningen wordt verleend.
14. Op 14 januari 2020 zijn ook de beleidsregels [9] voor het wijzigen van de duur van exploitatievergunningen voor vervoer van personen in vergunningen voor bepaalde tijd vastgesteld. Hierin staat dat de voor onbepaalde tijd uitgegeven vergunningen zullen worden omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd en dat ze opnieuw zullen worden verdeeld. Verder wordt geregeld in welke tijdsvakken de vergunningen worden omgezet. Niet alle vergunningen worden tegelijk omgezet, maar dit wordt gedaan met tussenpozen van twee jaar. [10]
15. In de uitspraak van 11 maart 2020 [11] heeft de Afdeling geoordeeld dat het college de Regeling 2022 mocht invoeren.
Welke regels zijn van toepassing?
16. De regels die van toepassing zijn staan in de Verordening op het binnenwater 2010 (Verordening) en de RPA 2013. De toepasselijke artikelen staan opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
17. Uit de Verordening volgt dat de exploitatievergunning kan worden ingetrokken als er geen gebruik van wordt gemaakt binnen een redelijke termijn. In de RPA 2013 is geregeld dat verweerder bevoegd is de vergunning in te trekken, indien deze gedurende een aaneengesloten periode van twaalf maanden niet is gebruikt.
Mocht verweerder de exploitatievergunningen intrekken?
18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in beginsel bevoegd is om exploitatievergunningen in te trekken indien deze gedurende een periode van twaalf maanden niet gebruikt worden. Deze bevoegdheid, die voortvloeit uit de Verordening en de RPA 2013, komt de rechtbank niet onredelijk voor. Het is immers ongewenst om ongebruikte vergunningen op de plank te laten liggen. De rechtbank merkt verder op dat de bevoegdheid tot intrekking al langer bestaat. Dat verweerder hier tot de zomer van 2019 niet of nauwelijks gebruik van heeft gemaakt, maakt nog niet dat verweerder niet bevoegd was om in te trekken. Of zone 2 vergunningen al dan niet schaars zijn, iets wat eiser bestrijdt, doet er voor de bevoegdheid tot intrekking dan ook niet toe. [12]
19. Dat verweerder - in beginsel - bevoegd is om de vergunningen in te trekken, maakt nog niet dat verweerder hiertoe ook in redelijkheid heeft kunnen overgaan. Gezien de grote onzekerheid die was ontstaan naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling en het feit dat pas in mei 2019, met het vaststellen van de Nota Varen – deel 1, duidelijk werd wat het beleid ging inhouden, kan eiser niet tegengeworpen worden dat hij de vergunningen niet eerder in gebruik heeft genomen of voor 2 juli 2019 geen reële onomkeerbare voorbereidingshandelingen heeft getroffen. Dat de Nota Varen – deel 1 al sinds november 2018 ter inzage heeft gelegen, maakt dit niet anders. Tot mei 2019 stond immers nog niet met zekerheid vast wat het beleid zou worden, aangezien de Nota Varen nog aangepast kon worden naar aanleiding van de ingediende zienswijzen. Het is daarom onredelijk van verweerder om te eisen dat eiser begin juli 2019 al – vaak zeer kostbare - onomkeerbare voorbereidingshandelingen moest hebben getroffen. De termijn tussen het vaststellen van de Nota Varen – deel 1 en het voornemen was zeer kort. Dat zou betekenen dat eiser direct na vaststelling van het beleid binnen twee maanden onomkeerbare voorbereidingshandelingen had moeten treffen. Oftewel, hij had binnen deze korte periode van twee maanden al moeten zijn begonnen met het bouwen van de vaartuigen. Daar komt bij dat ten tijde van het vaststellen van het nieuwe beleid het voor de betrokken partijen nog niet duidelijk was dat verweerder op korte termijn tot intrekking zou overgaan. Dit geldt te meer nu verweerder daarvóór – ondanks het toen al ruimschoots verstreken zijn van de twaalf maanden – niet of nauwelijks is overgegaan tot intrekking, juist vanwege de onduidelijkheden over het toekomstig beleid. Het had dan ook op de weg van verweerder gelegen om, indien zij nu wel voornemens was om op korte termijn van haar intrekkingsbevoegdheid gebruik te maken, dit bij de vaststelling van het beleid direct aan te geven aan betrokkenen. In dat geval zou eiser immers gewaarschuwd zijn dat de termijn van twaalf maanden eigenlijk al verlopen was en dat hij nog maar kort de tijd had om de vergunning in gebruik te gaan nemen. Samengevat is de rechtbank dan ook van oordeel dat de termijn tussen de vaststelling van het nieuwe beleid met de Nota Varen – deel 1 in mei 2019 en het voornemen tot intrekking van 2 juli 2019, te kort is om eiser tegen te kunnen werpen dat hij geen reële onomkeerbare voorbereidingshandelingen heeft getroffen om de vergunningen in gebruik te nemen. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid niet kunnen overgaan tot de intrekking van de vergunningen met ingang van14 juli 2020. Dit betekent dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Of de andere vaartuigen gebruikt konden worden om ook de vergunningen voor [boot 1] en [boot 2] in gebruik te nemen kan daarom onbesproken blijven.
20. De rechtbank wil nog aan partijen meegeven dat deze uitspraak niet betekent dat verweerder de exploitatievergunningen van eiser niet alsnog kan intrekken indien zij deze vergunningen niet binnen een redelijke termijn in gebruik neemt dan wel geen onomkeerbare voorbereidingshandelingen verricht. Deze uitspraak betekent alleen dat verweerder de exploitatievergunningen niet per 14 juli 2020 mocht intrekken.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.0682.136,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. P. Sloot en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE – WETTELIJK KADER
Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent binnenwater (Verordening op het binnenwater 2010)
Artikel 1.2.8 Intrekking of wijziging
1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
a. ter verkrijging daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt;
b. van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt overeenkomstig een daarin gestelde termijn of, bij gebreke van een termijn, binnen een redelijke termijn;
c. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, or de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
d. de aan de vergunning of ontheffing gestelde voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nagekomen.
2. Intrekking of wijziging op grond van het eerste lid, onderdeel a, kan met terugwerkende kracht geschieden.
3. Het eerste en tweede lid zijn overeenkomstig van toepassing op voorschriften of beperkingen als bedoeld in artikel 1.2.6, tweede lid.
Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013
artikel 1.4 ingebruikname van de vergunning
De vergunning kan in gebruik worden genomen indien hiervoor een vergunningbewijs is verstrekt.
Het vergunningsbewijs wordt afgegeven nadat de vergunninghouder naar het oordeel van Burgemeester en wethouders voldoende heeft aangetoond:
a. dat hij over een legale ligplaats beschikt,
b. dat aan alle vergunningsvoorwaarden is voldaan en
c. dat het vergunde vaartuig door de vergunninghouder in gebruik kan worden genomen.
3. In aanvulling op het bepaalde in leden 1 en 2 en onder verwijzing naar artikel 1.2.8 lid 1 onder b VOB 2010 zijn Burgemeester en wethouders bevoegd een verleende vergunning in te trekken als deze gedurende een periode van twaalf aaneengesloten maanden niet is gebruikt.