Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/5329
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de stichting Koepel van DBC-vrije Praktijken van Psychotherapeuten en Psychiaters (KDVP), te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. A. van Eldijk),
en
de Autoriteit Persoonsgegevens, verweerster
(gemachtigde: mr. H.A.H.D. de Vries),
en
de Staat der Nederlanden (de Minister van Rechtsbescherming), de Staat,
Conclusie
De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk en volgt de overwegingen van de rechtbank Midden-Nederland in de uitspraak van 23 juli 2019 [1] . Omdat verweerder gedurende de procedure een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen, moet verweerder het griffierecht van eiseres vergoeden. Ook krijgt eiseres een schadevergoeding van de Staat vanwege de lange duur van deze procedure. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Aanleiding voor deze rechtszaak
Handhavingsverzoek
1.1.
Eiseres is een in 2007 opgerichte Koepel van DBC [2] -vrije Praktijken van Psychotherapeuten en Psychiaters die zich inzet voor onder meer het behoud van privacy en vertrouwelijkheid binnen de (geestelijke) gezondheidszorg. Eiseres heeft meerdere juridische procedures gevoerd die bijvoorbeeld gingen over declaraties van GGZ-zorgverlening en verwerking van gegevens door middel van het DBC-Informatiesysteem.
1.2.
In een in 2013 door eiseres gevoerde procedure voor de rechtbank Amsterdam is aan de orde gesteld of het College bescherming persoonsgegevens [3] de destijds voorliggende verlenging van de Gedragscode zorgverzekeraars van een goedkeurende verklaring had mogen voorzien. Deze rechtbank oordeelde op 13 november 2013 [4] dat dit niet het geval was en dat de Gedragscode onvoldoende waarborgen bevatte dat de persoonsgegevens op juiste wijze in de systemen worden verwerkt. Eiseres baseert zich in onderhavige procedure vooral op haar interpretatie van deze uitspraak.
1.3.
Eiseres heeft bij brief van 2 maart 2015 een handhavingsverzoek ingediend bij verweerster. Eiseres heeft verzocht handhavend op te treden tegen:
de bij de Zorgverzekeraars Nederland aangesloten zorgverzekeraars die medische gegevens van verzekerden onrechtmatig verwerken volgens procedures en bedrijfsprocessen die geen juiste uitwerking vormen van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM);
Zorgverzekeraars Nederland als opsteller van regels en procedures voor de verwerking van medische gegevens zoals vastgesteld in de Gedragscode Zorgverzekeraars.
Reactie verweerster op het handhavingsverzoek
2. Op 22 juni 2015 heeft verweerster gereageerd op het handhavingsverzoek van eiseres. Gelet op de door eiseres overgelegde correspondentie is verweerster ervan uitgegaan dat het handhavingsverzoek ziet op het vragen om een verwijsbrief en behandelplan door zorgverzekeraars indien sprake is van een privacyverklaring. Verweerster stelt vast dat het standaard opvragen van de verwijsbrief van de huisarts en het behandelplan door de zorgverzekeraar niet is toegestaan. Verweerster is daarom voornemens om hierover met de zorgverzekeraars en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) in gesprek te gaan. Eiseres zal worden geïnformeerd over de volgende stappen die plaatsvinden.
3. Bij brief van 14 december 2015 heeft verweerster eiseres nader geïnformeerd. Verweerster heeft overleg gevoerd met de NZa en een inlichtingenverzoek gestuurd aan de vier grootste zorgverzekeraars, te weten VGZ, Achmea Zilveren Kruis, CZ en Menzis. Verweerster heeft de zorgverzekeraars gevraagd of zij om een verwijsbrief en behandelplan vragen in het geval sprake is van een privacyverklaring en waarom zij deze verwerking rechtmatig achten. Uit de reacties van deze zorgverzekeraars is gebleken dat, voor zover werd gevraagd naar deze informatie, dit naar aanleiding van het inlichtingenverzoek van verweerster is beëindigd. Daarom heeft verweerster de vier zorgverzekeraars een eindbrief gestuurd. In deze eindbrieven staat vermeld dat nieuwe signalen of klachten over deze zorgverzekeraars voor verweerster aanleiding kunnen zijn om een nieuw onderzoek te starten.
4. Bij het primaire besluit van 8 februari 2016, gehandhaafd bij bestreden besluit I van 11 juli 2016, heeft verweerster het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Verweerster heeft ervoor gekozen in eerste instantie vier zorgverzekeraars aan te schrijven omdat zij gezamenlijk het overgrote deel (88%) van de markt in handen hebben. Daarbij heeft verweerster mede overwogen dat er geen signalen over de overige zorgverzekeraars waren. Verweerster heeft eiseres bij brief van 14 december 2015 over het onderzoek geïnformeerd.
5. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op
18 juli 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het onderzoek ter zitting is vervolgens lange tijd geschorst om partijen middels mediation tot een schikking te laten komen en – nadat dit traject vastliep – de uitkomst van een vergelijkbare procedure bij de rechtbank Midden-Nederland af te wachten. Na de tussenuitspraak van
Nieuw besluit
6. Bij bestreden besluit II van 20 november 2019 heeft verweerster bestreden besluit I ingetrokken en het bezwaar van eiseres (opnieuw) ongegrond verklaard. Bestreden besluit II is opgesteld naar aanleiding van het door verweerster verrichte onderzoek naar zorgverzekeraars na de tussenuitspraak van 7 juli 2017 van de rechtbank Midden-Nederland. Aanleiding voor die procedure was een verzoek handhavend op te treden tegen het verzamelen en verwerken van medische gegevens door de Nederlandse zorgverzekeraars zonder een goedgekeurde gedragscode. Deze procedure werd gevoerd door een andere stichting dan eiseres [7] . Verweerster acht het onderzoek dat in die procedure is gedaan van belang omdat het verzoek van eiseres in de onderhavige procedure daarmee inhoudelijk overeenstemt. Verweerster ziet, ook na het nieuw verrichte onderzoek naar zorgverzekeraars, geen aanleiding het primaire besluit in de onderhavige procedure te herroepen. De reden hiervoor is -samengevat weergegeven- dat verweerster reeds voor de overtredingen die zij heeft geconstateerd bij het onderzoek naar de verwerking van persoonsgegevens door zorgverzekeraars, in het kader van de procedure bij rechtbank Midden-Nederland, twee lasten onder dwangsom heeft opgelegd. Nu deze lasten niet zijn opgeheven, kan verweerster niet (nogmaals) tot handhaving overgaan ten aanzien van dezelfde overtredingen.
Vervolg van de procedure bij de rechtbank
7. Verweerster heeft op 5 december 2019 stukken overgelegd met een beroep op
artikel 8:29, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en meegedeeld dat uitsluitend de rechtbank van die stukken kennis mag nemen.
8. De rechtbank heeft in een andere samenstelling bij uitspraak van 17 december 2019 geoordeeld dat de beperking van kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is. Eiseres heeft vervolgens bij brief van 30 december 2019 geen toestemming als bedoeld in het vijfde lid van dat artikel verleend om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
9. Een tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerster is vertegenwoordigd door
mr. J.M.A. Koster en mr. O.S. Nijveld. Tevens is ter zitting verschenen [naam] , belangstellende namens Zorgverzekeraars Nederland.
Oordeel rechtbank
Beroep tegen bestreden besluit I
10. Het beroep van eiseres, gericht tegen bestreden besluit I wordt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb, geacht ook gericht te zijn tegen bestreden besluit II. Omdat bestreden besluit I is ingetrokken, is het beroep, voor zover gericht tegen dat besluit, niet-ontvankelijk. De rechtbank behandelt in het navolgende de beroepsgronden die gericht zijn tegen bestreden besluit II.
Beroep tegen bestreden besluit II
11.1.
De rechtbank stelt vast dat het handhavingsverzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen het zonder goedgekeurde gedragscode verzamelen en verwerken van medische persoonsgegevens door zorgverzekeraars in onderhavige procedure inhoudelijk overeenstemt met het verzoek dat bij de rechtbank Midden-Nederland onderwerp van geschil was. In de tussenuitspraak in die zaak is geconstateerd dat verweerster onvoldoende heeft gemotiveerd of de werkwijze van de zorgverzekeraars in overeenstemming is met de Wbp, artikel 8 van Pro het EVRM en het Handvest [8] . Op hun website geven de zorgverzekeraars namelijk aan nog steeds met dezelfde gedragscode te werken die in een andere procedure niet is goedgekeurd door verweerster. Verweerster is in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen. Naar aanleiding van de tussenuitspraak van 7 juli 2017 van die rechtbank heeft verweerster onderzoek gedaan ten aanzien van vijf knelpunten die verband houden met de volgende aspecten;
digitale declaratie;
doelbinding (in relatie tot marketingdoeleinden);
ongeautoriseerde toegang tot persoonsgegevens;
bewerkers;
medisch beroepsgeheim.
11.2.
Verweerster heeft onderzoek gedaan naar deze knelpunten in de gedragscode en naar het privacybeleid van de zorgverzekeraars. Zij heeft vastgesteld dat de zorgverzekeraars niet alleen werken met de gedragscode, maar in aanvulling daarop ook werken met de Uniforme Maatregelen van Zorgverzekering Nederland. Verweerster komt tot de conclusie dat de werkwijze van de zorgverzekeraars materieel in orde is en geen overtreding oplevert, op één onderdeel na. Twee van de vier onderzochte zorgverzekeraars hebben hun autorisaties namelijk niet op orde. Verweerster heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd tegen deze twee zorgverzekeraars. Samenvattend concludeert de rechtbank Midden-Nederland dat verweerster voldoende onderzoek heeft gedaan naar de in de tussenuitspraak gesignaleerde knelpunten in de gedragscode en dat zij zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de zorgverzekeraars feitelijk niet in strijd handelen met de Wbp. Voorts stelt de rechtbank vast dat de beroepsgronden van eiseres in de onderhavige procedure van een zelfde strekking zijn als al beoordeeld in de einduitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juli 2019. De rechtbank Midden-Nederland oordeelt dat de beroepsgronden van eiseres niet slagen. Deze rechtbank ziet geen aanleiding over die beroepsgronden anders te oordelen dan de rechtbank Midden-Nederland heeft gedaan. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting niet kunnen uitleggen wat zij anders aanvoert dan waar de rechtbank Midden-Nederland al uitspraak over heeft gedaan. De rechtbank verwijst dan ook naar die uitspraak en maakt de overwegingen die gaan over de hierboven benoemde knelpunten tot de hare. De einduitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juli 2019 is aan deze uitspraak toegevoegd als bijlage I.
11.3.
Gelet op het voorgaande heeft verweerster op goede gronden het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen omdat zij voor de overtredingen die zij heeft geconstateerd bij het onderzoek naar de verwerking van persoonsgegevens door zorgverzekeraars, in het kader van de procedure bij rechtbank Midden- Nederland, twee lasten onder dwangsom heeft opgelegd. Nu deze lasten niet zijn opgeheven, kan verweerster niet (nogmaals) tot handhaving overgaan ten aanzien van dezelfde overtredingen.
Horen na nieuw besluit
12. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat verweerster haar had moeten horen voordat de nieuwe beslissing op bezwaar werd genomen, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres is naar aanleiding van haar bezwaarschrift tegen het primaire besluit op 19 mei 2016 gehoord. Verweerster heeft het bestreden besluit I ingetrokken en aan de hand van wat eiseres in bezwaar en op deze hoorzitting heeft aangevoerd, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Eiseres is dus al gehoord en wat zij op de destijds gehouden hoorzitting heeft aangevoerd, is in het bestreden besluit II door verweerster betrokken. Gelet hierop heeft verweerster geen aanleiding hoeven zien eiseres opnieuw te horen. Bovendien is eiseres in de gelegenheid gesteld haar standpunt over het bestreden besluit II op het tweede onderzoek ter zitting mondeling toe te lichten.
Overschrijding van de redelijke termijn
13. Eiseres heeft aanspraak gemaakt op schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
14. Gelet op het verzoek is de Staat na sluiting van het onderzoek aangemerkt als derde-belanghebbende. Gelet op de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van
15. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. De te beoordelen periode begint met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen maken dat een langere behandelduur gerechtvaardigd is. Als de redelijke termijn is overschreden, geldt voor de schadevergoeding als uitgangspunt, een tarief van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank moet beoordelen op welke manier de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bezwaar- en aan de beroepsfase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan of, als de overschrijding van de termijn heeft plaatsgevonden in beroep, ten laste van de Staat.
16. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 26 februari 2016 tegen het bestreden besluit I door verweerster is minder dan een half jaar verstreken tot het bestreden besluit I van 11 juli 2016 van verweerster. Gelet hierop hoeft verweerster geen schadevergoeding te betalen. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerster tot de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan zijn bijna vijf jaar (59 maanden) verstreken. De schadevergoeding komt dan ook geheel ten laste van de Staat, omdat de overschrijding van de redelijke termijn alleen in de beroepsfase is ontstaan. Het gaat om een overschrijding van 35 maanden. De Staat wordt daarom veroordeeld tot vergoeding van schade aan eiseres tot een bedrag van € 3.000,-.
17. Omdat eiseres terecht beroep heeft ingesteld tegen bestreden besluit I en ten aanzien van dat beroep griffierecht is geheven, draagt de rechtbank verweerster op dit te vergoeden.
18. De rechtbank is verder niet gebleken dat eiseres proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;
- bepaalt dat verweerster het griffierecht van € 334,- aan eiseres dient te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres van € 3.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. R.B. Kleiss en
mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
de griffier
de voorzitter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage I
ECLI:NL:RBMNE:2019:3448 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBMNE:2019:3448)