ECLI:NL:RBAMS:2020:3292

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 19/2103, AMS 19/2104 en AMS 19/2123

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen

[eiseres 1], (eiseres 1)

[eiseres 2], (eiseres 2)

[eiser 1] , [eiser 2] , en [eiser 3], (eisers 3) allen gevestigd te Amsterdam,

gezamenlijk te noemen, eisers

(gemachtigde: mr. R.P.A. van der Meer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. H.D. Hosper).

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 16 januari 2018 en 31 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eiseres 1 en 2 om een omzettingsvergunning geweigerd.

Bij afzonderlijke besluiten van 27 februari 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Met toestemming van partijen is het onderzoek op de zitting achterwege gebleven.

Overwegingen

- Waar gaat deze procedure over?

1.1.

Op 1 december 2017 heeft eiseres 2 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar vijf onzelfstandige woonruimtes aan het adres [adres 1] in Amsterdam. Bij besluit van 16 januari 2018 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Het door eiseres 2 en [eiser 2] gemaakte bezwaar is bij besluit van 27 februari 2018 ongegrond verklaard. Eisers 3 hebben hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep staat geregistreerd onder nummer AMS 19/2123.

1.2.

Op 12 december 2017 heeft eiseres 2 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimtes aan het adres [adres 2] in Amsterdam. Bij besluit van 16 januari 2018 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Het door eiseres 2 gemaakte bezwaar is bij besluit van 27 februari 2018 ongegrond verklaard. Eiseres 2 heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep staat geregistreerd onder nummer AMS 19/2104.

1.3.

Op 23 januari 2018 heeft eiseres 1 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimtes aan het adres [adres 3] in Amsterdam. Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Het door eiseres 1 gemaakte bezwaar is bij besluit van 27 februari 2018 ongegrond verklaard. Eiseres 1 heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep staat geregistreerd onder nummer AMS 19/2103.

- De besluitvorming

2.1.

Verweerder heeft de aanvragen afgewezen omdat niet is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in paragaaf 2.3.2 van de Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (de beleidsregel). Deze paragraaf bevat een aanvullende voorwaarde voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar vijf of meer onzelfstandige woonruimtes. Deze aanvullende voorwaarde is dat van het totaal aantal woningen dat door eenzelfde trappenhuis of galerij wordt ontsloten of onderdeel uitmaakt van hetzelfde bouwblok bij eengezinswoningen, maximaal 25% van het totaal aantal woningen kan worden omgezet in woningen met 5 of meer onzelfstandige woonruimtes. Onderhavige adressen voldoen niet aan dit percentage en daarom worden de vergunningen niet verleend.

2.2.

In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat de beleidsregel niet onredelijk is. Het doel van de beleidsregel is het negatieve effect op de leefbaarheid van de omzetting te beperken. Omzetting is in het geval van eisers wel mogelijk, maar dan tot maximaal vier onzelfstandige woonruimtes. In alle gevallen gaat het om een centraal trappenhuis dat ontsluiting biedt aan drie woningen, waarvan op grond van de beleidsregel geen enkele woning mag worden omgezet in een woning met vijf of meer onzelfstandige woonruimtes. De woning op de begane grond wordt niet meegerekend omdat deze woning een aparte toegangsdeur heeft die uitkomt op de straat. Deze woning wordt niet door het centrale trappenhuis ontsloten en telt daarom niet mee bij de berekening. De toepassing van de beleidsregel is ook niet onevenredig bezwarend. Eisers kunnen immers de woonruimte omzetten, maar dan naar vier onzelfstandige woonruimtes. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen. Indien al sprake is van vergelijkbare situaties, hoeft verweerder eens gemaakte fouten niet te herhalen.

- De ontvankelijkheid

3. De rechtbank stelt vast dat [eiser 3] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 16 januari 2018. Niet blijkt dat dit niet verwijtbaar is. Dat betekent dat het beroep in de zaak AMS 19/2123, voor zover dat is ingediend door [eiser 3] , niet-ontvankelijk is.

- Toetsingskader

4.1.

Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage.

4.2.

Uit artikel 21 van de Huisvestingswet, gelezen in samenhang met artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening 2016, volgt dat een omzettingsvergunning kan worden geweigerd als naar het oordeel van verweerder de omzetting een negatief effect heeft op de leefbaarheid, en als dit niet voldoende kan worden ondervangen door het verbinden van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning. In art. 3.3.1 van de Huisvestingsverordening is deze weigeringsgrond nader ingevuld in die zin dat daarin is bepaald dat een omzettingsvergunning mag worden geweigerd als het belang van de leefbaarheid groter is dan het belang van de aanvrager en dit belang niet door het stellen van voorwaarden of voorschriften kan worden gediend en dat burgemeester en wethouders nadere regels kunnen stellen.

4.3.

Uit paragraaf 2.3.2 van de beleidsregel blijkt dat verweerder een vergunning voor het omzetten van een woning onder de volgende voorwaarden verstrekt. Een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woning naar vijf of meer onzelfstandige woonruimtes wordt in beginsel verstrekt, als de woning – samengevat weergegeven – over een voldoende ruime gemeenschappelijke woonkamer beschikt, als aan de eisen van geluidsisolatie wordt voldaan en de te realiseren onzelfstandige woonruimtes worden beheerd door een instelling die zich richt op de verhuur en beheer van onzelfstandige woonruimtes. Verder geldt dat van het totaal aantal woningen dat door eenzelfde trappenhuis of galerij wordt ontsloten, of onderdeel uit maakt van hetzelfde bouwblok bij eengezinswoningen, maximaal 25% van het totaal aantal woningen kan worden omgezet in woningen met vijf of meer onzelfstandige woonruimtes (de 25% norm). Wordt een woning door meerdere trappenhuizen ontsloten, dan geldt een maximum van 25% van het totaal aantal woningen per verdieping. Tot slot geldt de eis dat het percentage zelfstandige woningen met vijf of meer kamers minimaal gelijk is aan het stedelijke percentage zelfstandige woningen met vijf of meer kamers.

- Oordeel van de rechtbank

5. In geschil is de vraag of de woning op de begane grond moet meetellen voor de berekening van de 25% norm, of dat alleen de woningen die worden ontsloten door hetzelfde portiek dan wel centrale trappenhuis meetellen voor de berekening van deze norm. In dit kader hebben eisers ook een beroep gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Verder hebben eisers naar voren gebracht dat het beleid van verweerder onredelijk is. De rechtbank zal eerst de vraag beantwoorden of de woningen op de begane grond moeten worden meegenomen in de berekening en of de door verweerder gehanteerde uitgangspunten al dan niet onredelijk zijn. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de vraag of het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel geschonden zijn.

Dient de woning op de begane grond te worden meegeteld en zijn verweerders uitgangspunten redelijk?

6.1.

Eisers hebben aangevoerd dat alle woningen op één adres moeten worden meegeteld om te bepalen of aan de 25% norm is voldaan. Volgens eisers is deze uitleg ook de meest redelijke, omdat anders binnen de stadsring het vrijwel onmogelijk wordt om een woning om te zetten naar meer dan vier onzelfstandige woonruimtes. Volgens verweerder leggen eisers de beleidsregel onjuist uit. Het gaat niet om het totaal aantal woningen op één adres, maar om het aantal woningen dat wordt ontsloten door een centraal trappenhuis of portiek. Verder stelt verweerder dat het beleid niet onredelijk is. Omzettingen zijn in het geval van eisers nog steeds mogelijk, alleen met een maximum van vier kamers.

6.1.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woningen op de begane grond die een eigen opgang hebben, niet meetellen bij de berekening van de 25% norm. Het volgende is hiertoe redengevend.

6.1.2.

De rechtbank stelt allereerst vast dat uit de Huisvestingsverordening volgt dat verweerder beoordelings- en beleidsvrijheid heeft. Verweerder heeft deze beoordelings-en beleidsvrijheid ingevuld in zijn beleidsregels.

6.1.3.

Verweerder heeft zich bij het opstellen van de voorwaarden waaronder de vergunning wordt verleend rekenschap gegeven van de verschillende aspecten die ‘verkamering’ met zich kan brengen voor de leefbaarheid van de buurt. Uit de beleidsregel en bijbehorende toelichting komt voldoende duidelijk naar voren dat omzetting naar meer dan vier onzelfstandige woonruimtes een grotere negatieve invloed heeft op de leefbaarheid dan woningen met maximaal vier onzelfstandige woonruimtes. Dit komt de rechtbank niet onredelijk voor. Immers, indien meer kamers worden verhuurd bevinden zich in de regel ook meer mensen in de woningen en de gezamenlijke verkeersruimtes. Zoals verweerder verder terecht heeft opgemerkt is het niet onmogelijk om woningen om te zetten naar onzelfstandige woningen. Dat de meeste woningen die zich binnen de stadsring bevinden zich volgens eisers niet lenen voor omzetting naar vijf of meer onzelfstandige woonruimtes, maakt, wat daar ook van zij, nog niet dat het beleid daardoor onredelijk is. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid deze aanvullende regels mogen stellen voor woningen met meer dan vier onzelfstandige woonruimtes.

6.1.4.

In de beleidsregel is verder opgenomen dat het percentage wordt berekend door het aantal woningen dat wordt ontsloten door eenzelfde trappenhuis of galerij. Hieruit volgt dat het moet gaan om woningen die allemaal hetzelfde trappenhuis delen. Woningen op de begane grond met een eigen opgang worden niet ontsloten door een dergelijk trappenhuis. Deze woningen tellen dan ook niet voor de berekening van de norm. Verweerder heeft de beleidsregel over de 25% norm dan ook juist uitgelegd.

Zijn het rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel geschonden?

7.1.

Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat het rechtszekerheids- en het gelijkheidsbeginsel zijn geschonden. Volgens eisers wordt de 25% norm in andere stadsdelen anders uitgelegd. Daar worden woningen op de begane grond wel meegeteld bij de berekening. Verder hebben eisers gewezen op een aantal volgens hen vergelijkbare adressen waar wel een omzettingsvergunning is afgegeven.

7.2.

Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In de mail van 11 juli 2018 waar eisers zich in dit kader op hebben beroepen wordt alleen uitgelegd hoe het beleid werkt. Uit deze mail blijkt dat in het geval vier appartementen door eenzelfde trappenhuis worden ontsloten de omzetting van één appartement in vijf onzelfstandige woonruimtes is toegestaan. Woningen die zijn gelegen op de begane grond worden niet door een centraal trappenhuis ontsloten. Daarom tellen die woningen niet mee voor de 25% norm. Daarbij blijkt uit de bouwtekeningen dat alle drie de panden al sinds de bouw een aparte opgang hebben voor de begane grond en een aparte opgang voor de daarboven gelegen verdiepingen. Ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder aangevoerd dat in de meeste gevallen geen sprake is van gelijke gevallen. En zelfs als wel sprake is van gelijke gevallen, dan is in die zaken kennelijk een fout gemaakt en het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat verweerder eerder gemaakte fouten dient te herhalen.

7.3.

De rechtbank overweegt als volgt.

7.3.1.

Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich dat de burger moet kunnen vertrouwen op het consequent handelen van de overheid. Uit het gelijkheidsbeginsel volgt dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. De rechtbank leest de grond van eisers zo dat zij bedoelen dat doordat verweerder in de door haar genoemde gevallen wel een omzettingsvergunning heeft afgegeven, zowel het rechtszekerheidsbeginsel als het gelijkheidsbeginsel zijn geschonden. In de grond van eisers liggen deze beginselen in elkaars verlengde. Daarom zal de rechtbank deze twee gronden samen bespreken.

7.3.2.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel niet geschonden. Zoals de rechtbank hierboven al heeft overwogen volgt uit de beleidsregel voldoende duidelijk dat woningen op de begane grond die een aparte opgang hebben, niet worden meegeteld voor de berekening van de 25% norm. Eisers kunnen dan ook niet stellen dat het in strijd is met rechtszekerheidsbeginsel dat zij geen vergunning heeft gekregen. De rechtbank constateert met eisers dat verweerder in het verleden op een aantal adressen^[1]inderdaad omzettingsvergunningen heeft verleend voor vijf of meer kamers terwijl de 25% norm werd overschreden. Dit maakt echter niet dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel slaagt. Hoewel het opmerkelijk is dat verweerder in het verleden kennelijk niet strikt toetste aan de 25% norm, betekent dat echter niet dat eisers daaraan zonder meer rechten kunnen ontlenen. Verweerder heeft genoegzaam toegelicht dat in die gevallen een fout is gemaakt en verweerder is niet gehouden om eerder gemaakte fouten opnieuw te maken. Deze grond slaagt niet.

Conclusie

8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden de gevraagde omzettingsvergunningen heeft geweigerd. De panden aan de [adres 5] , [adres 4] en de [adres 6] bestaan allemaal uit maximaal vier verschillende woningen. De woningen op de begane grond hebben alle een eigen opgang en tellen hierdoor niet mee voor de berekening van de 25% norm. Dit beleid van verweerder acht de rechtbank redelijk. Omdat in de genoemde panden drie woningen gelegen zijn aan het centraal trappenhuis, wordt, indien wordt omgezet naar een woning met vijf of meer onzelfstandige woonruimtes, de 25% norm overschreden. Ook is geen sprake van schending van het rechtszekerheids- en het gelijkheidsbeginsel. De beroepen van eiseressen 1 en 2 en het beroep van eisers 3 voor zover ingediend door [eiser 1] . en [eiser 2] zijn dan ook ongegrond.

9. Het beroep van eisers 3, voor zover het is ingediend door de [eiser 3] is niet-ontvankelijk.

10. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers 3, voor zover het is ingediend door [eiser 3] niet ontvankelijk;
verklaart de beroepen van eiseressen 1 en 2 en het beroep van eisers 3 voor het overige ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. A.J. Dondorp, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier

voorzitter

is verhinderd om te tekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Bijlage – Wettelijk kader

Huisvestingswet 2014

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

Huisvestingsverordening Amsterdam 2016

Artikel 3.3.1. Weigeringsgronden

1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang.

b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.

c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.

d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het eerste lid van dit artikel.

Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad

2.3

Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte

Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.

2.3.2

Omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten

Naarmate het aantal onzelfstandige woonruimten toeneemt, neemt ook het verschil met reguliere bewoning door een huishouden toe. Dit leidt tot een groter negatief effect op de leefbaarheid.

Daarnaast gaat het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten ten koste van de in

sommige delen van Amsterdam, beperkte voorraad grote woningen. Voor het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten gelden daarom aanvullende voorwaarden om het belang van de voorraad en de leefbaarheid te dienen. Een vergunning voor het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten wordt verleend onder de volgende voorwaarden:

De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11m2 met een minimale breedte van 3m (Bouwbesluit Art 4.3, vierde lid).
Het geluidsniveau tussen de om te zetten woning en de omliggende woningen heeft een luchtgeluidisolatie (Ilu;k) en een contactgeluidisolatie (Ico) die maximaal 5 dB minder is dan de waarde voor nieuwbouw woningen, deze eis is dan een vergelijkbare eis met die voor logiesfuncties. De eis voor nieuwbouw woningen volgens het Bouwbesluit 2012 afdeling 3.4, art. 3.16 en 3.17, bedraagt: Ilu;k van 0 dB (DnT,A,k > 52 dB) en de Ico + 5 dB (LnT,A < 54 dB). Vanwege Europese normering hebben deze geluidwaarden van het Bouwbesluit een andere grootheid gekregen. Een Ilu;k van -5 dB komt overeen met de Bouwbesluit norm van DnT,A,k > 47 dB en een Ico van 0 dB met LnT,A < 59 dB.
De gestelde geluidseisen hebben betrekking op de isolerende werking van de woningscheidende constructie. De gekozen vloerbedekking mag de geluidsisolatie niet verslechteren.

Aanvullende voorwaarden:

De te realiseren onzelfstandige woonruimtes worden beheerd door een instelling die zich krachtens haar statuten richt op de verhuur en het beheer van onzelfstandige woonruimte (bijv. voor jongeren, studenten, of huishoudens met een specifieke zorgbehoefte). De instelling is tevens als zodanig ingeschreven bij de Kamer van Koophandel.
Van het totaal aantal woningen dat door eenzelfde trappenhuis of galerij wordt ontsloten, of onderdeel uit maakt van hetzelfde bouwblok bij eengezinswoningen, kan maximaal 25% van het totaal aantal woningen worden omgezet in woningen met 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Wordt een woning door meerdere trappenhuizen ontsloten, dan geldt een maximum van 25% van het totaal aantal woningen per verdieping.

 Van het totaal aantal woningen in het stadsdeel is het percentage zelfstandige woningen met 5 of meer kamers minimaal gelijk aan het stedelijk percentage zelfstandige woningen met 5 of meer kamers om omzetting van zelfstandige woningen tot 5 of meer onzelfstandige woonruimten toe te staan. De percentage worden ontleend aan het meest recente gemeentelijke jaarboek Amsterdam in cijfers, onderdeel woningvoorraad.