Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/4759
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres 1] , te Amsterdam, eiseres 1
[eiseres 2], te Amsterdam, eiseres 2
hierna samen te noemen: eiseressen
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
Inspecteur-Generaal van het Onderwijs (de Inspectie); Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. R.J. Oskam)
Als derde-partij neemt aan deze zaak deel
[bedrijf 1], te [plaats] , zijnde het bevoegd gezag van [de school] , te Amsterdam
[bedrijf 1], te [plaats] , zijnde het bevoegd gezag van [de school] , te Amsterdam
hierna te noemen: [de school] ,
(gemachtigde: mr. G.J. Heussen).
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het Inspectierapport van 15 november 2018 (hierna: het rapport) openbaar gemaakt en de verzoeken van eiseressen om rectificatie van het rapport en handhavend op te treden tegen [bedrijf 1] afgewezen.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij separate gelijkluidende besluiten van 31 juli 2019
(de bestreden besluiten) deels niet‑ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft een beroepschrift van eiseressen tegen de bestreden besluiten ontvangen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2020. Eiseres 1 is verschenen en eiseres 2 is – met bericht – niet verschenen. Eiseressen zijn respectievelijk bijgestaan en vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Namens de derde-partij is [de persoon] (rector van [de school] ) verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Overwegingen
Wat voorafging aan deze procedure
1. Eiseres 2 volgde voortgezet onderwijs op [de school] in Amsterdam. [de school] heeft eiseres 2 op 19 februari 2018 met terugwerkende kracht per 3 september 2017 uitgeschreven. De Onderwijsinspectie heeft in september 2018 een onderzoek uitgevoerd met als centrale vraag of [de school] eiseres 2 rechtmatig heeft uitgeschreven. De bevindingen van de Onderwijsinspectie zijn neergelegd in het rapport van 15 november 2018. In het primaire besluit is dat rapport openbaar gemaakt.
Ten aanzien van het verzoek tot rectificatie van het rapport
2. Eiseressen hebben op 10 december 2018 verzocht om rectificatie van het rapport. Volgens eiseressen bevat het rapport meerdere onjuistheden. In het rapport staat volgens eiseressen ten onrechte dat de aanleiding van het onderzoek door de Inspectie een signaal over [de school] was in mei 2018. De Inspectie is pas op 25 juni 2018, na een tv-uitzending van EenVandaag op [datum] 2018, overgegaan tot actie. Verder staat in het rapport ten onrechte dat [de school] is overgegaan tot uitschrijving nadat zij hoorde dat de leerling naar een andere school ging. Daarnaast gebruikt de Inspectie ten onrechte het woord ‘school’ in haar rapport bij de aanduiding van het [College] . Het [College] was namelijk destijds geen school in de zin van de Leerplichtwet. Ook heeft de Inspectie in het rapport ten onrechte vastgesteld dat [de school] gedurende langere tijd de zorgen om de leerling heeft uitgesproken en dat vanaf het schooljaar 2016-2017 meerdere passende maatregelen zijn getroffen. Tevens staat ten onrechte in het rapport dat minstens twee scholen bereid waren om de leerling in te schrijven, maar dat deze scholen door de leerling en ouder zijn afgewezen omdat deze voor hen niet acceptabel waren. Eveneens staat ten onrechte in het rapport ‘nadat bleek dat het behalen van de beoogde opleiding op deze school niet haalbaar was’. Leerlingen kunnen niet worden verwijderd of uitgeschreven omdat het behalen van een opleiding ‘niet haalbaar wordt geacht’, aldus eiseressen. Tot slot laat de Inspectie ten onrechte na om in het rapport te vermelden dat [de school] in haar protocol bij verwijdering niet expliciet had opgenomen dat ook sprake kan zijn van verwijdering op het moment dat een leerling twee keer doubleert op school.
3. Verweerder heeft het verzoek om rectificatie in het primaire besluit afgewezen. In het bestreden besluit is het hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft daarvoor als reden gegeven dat de vaststelling van een inspectierapport niet aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De weigering om het rapport te rectificeren is daarom evenmin een besluit. Dat betekent volgens verweerder dat de inhoud van het rapport in een bestuursrechtelijke procedure niet ter discussie kan worden gesteld. Verweerder verwijst hiertoe naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 oktober 2015. [1]
4. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het rapport in deze zaak niet aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van de Awb. De mededeling van verweerder dat hij geen aanleiding ziet om de inhoud van het rapport aan te passen, kan hiermee op een lijn worden gesteld, zodat ook deze mededeling geen besluit is in de zin van de Awb. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eiseressen op dit punt terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De hiertegen gerichte beroepsgrond slaagt niet. Daarmee komt de rechtbank dus niet toe aan de vraag of reden is om het rapport te rectificeren. De vraag of de inhoud van het rapport onjuist is, kan alleen aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. [2]
Ten aanzien van het verzoek tot openbaarmaking van het rapport, na rectificatie
5. Op de zitting is namens eiseressen toegelicht dat hun verzoek ertoe strekt dat verweerder een gerectificeerd rapport openbaar moet maken en dat daarnaast het huidige gepubliceerde rapport moet worden verwijderd van internet. Tegen openbaarmaking van het rapport op zich hebben eiseressen namelijk geen bezwaar.
6. Verweerder heeft in het primaire besluit besloten het rapport alsnog openbaar te maken. Volgens verweerder is het rapport terecht openbaar gemaakt. Daarnaast vraagt verweerder zich af of eiseressen nog procesbelang hebben bij dit verzoek nu het rapport reeds openbaar is gemaakt en dit niet meer ongedaan gemaakt kan worden.
7.1
De rechtbank overweegt als volgt. Uit de bewoordingen en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 15, tweede lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot), volgt dat de Inspectie in beginsel verplicht is tot openbaarmaking van alle inspectierapporten, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich daartegen verzet. Niet in geschil is dat de aard of omvang van het onderzoek zich in dit geval niet tegen openbaarmaking verzet.
7.2
Omdat de rechtbank in deze bestuursrechtelijke procedure niet kan beoordelen of aanleiding is om de inhoud van het rapport te rectificeren, gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen in rechtsoverweging 4, bestaat naar het oordeel van de rechtbank voor verweerder geen verplichting om een gerectificeerd rapport openbaar te maken. Verweerder heeft dit verzoek terecht afgewezen. Deze beroepsgrond slaagt daarom evenmin.
Ten aanzien van het verzoek om handhavend op te treden
8. Eiseressen hebben in eerste instantie verzocht om handhaving van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo), het Inrichtingsbesluit Wvo en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en/of chronische ziekte (Wgbh/cz). Het verzoek is ingediend zodat een einde komt aan de uitsluiting van eiseres 2 van de toegang tot van overheidswege bekostigd (openbaar) onderwijs. Op de zitting hebben eiseressen dit verzoek gewijzigd en de rechtbank verzocht om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat de rechtbank zal bepalen dat de Inspectie handhavend zal optreden tegen [de school] door [de school] op te dragen haar zorgplicht na te komen door middel van het voldoen aan eiseres 1 van de facturen ten aanzien van het door eiseres 2 genoten particuliere onderwijs. Ook hebben eiseressen op de zitting de rechtbank verzocht om te bepalen dat de Inspectie het bevoegd gezag van [de school] zal opdragen om de onrechtmatige uitschrijving van eiseres 2 van deze school ongedaan te maken.
9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat zij binnen haar wettelijke bevoegdheden handhavend heeft opgetreden. Verweerder heeft geconstateerd dat het bevoegd gezag van [de school] verzuimd heeft een verwijderingsbesluit ten aanzien van de verwijdering van eiseres 2 te nemen. Dit is in het rapport vastgelegd en de school is daarop aangesproken. [de school] is gevraagd deze tekortkoming te herstellen. [de school] heeft in dat verband de (beschrijving) van de verwijderingsprocedure aangepast en daarmee was de zaak voor verweerder afgedaan en was er geen reden om verder op te treden. Verweerder ziet niet in dat zij verplicht was om een boete op grond van artikel 27 van de Leerplichtwet op te leggen dan wel de schoolbekostiging geheel of gedeeltelijk op te schorten. De hiertegen gerichte bezwaargrond heeft verweerder ongegrond verklaard. In het verweerschrift vraagt verweerder zich verder af of eiseressen nog procesbelang hebben omdat eiseres 2 haar school inmiddels heeft afgerond. Een herinschrijving bij [de school] behoort dan sowieso niet meer tot de mogelijkheden.
10. De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 3 van de Wot (zie de bijlage bij deze uitspraak) zijn de taken van de Onderwijsinspectie opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiseressen verzoeken, niet valt onder de taken en bevoegdheden van verweerder. De rechtbank toetst in dit geschil of verweerder in redelijkheid heeft gehandhaafd. Dat is naar het oordeel van de rechtbank het geval. Verweerder was niet gehouden om op een andere manier handhavend op te treden, want daarvoor ontbreekt een wettelijke grondslag. Het verzoek van eiseressen aan de rechtbank om verweerder op te dragen [de school] de facturen van het particuliere onderwijs te laten betalen, alsmede het verzoek aan de rechtbank om verweerder op te dragen om deze facturen zelf te betalen op kosten van [de school] , omdat niet is voldaan aan de door eiseressen gestelde zorgplicht, is in deze bestuursrechtelijke procedure niet toewijsbaar omdat die verzoeken buiten het publiekrechtelijk handhavingsinstrumentarium van verweerder vallen. Dit geldt ook voor het verzoek aan de rechtbank om te bepalen dat verweerder [de school] moet opdragen de onrechtmatige uitschrijving juridisch en feitelijk ongedaan te maken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid om te beslissen over de toelating of verwijdering van een leerling bij het bevoegd gezag van de school ligt. Dit blijkt onder meer uit artikel 27 van de Wvo en de artikelen 2, 14 en 15 van het Inrichtingsbesluit Wvo. De beroepsgrond faalt.
11. Het beroep is ongegrond. Omdat de rechtbank het beroep ongegrond verklaard, bestaat geen aanleiding om zelf in te zaak te voorzien.
12. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, voorzitter, en mr. J.T. Kruis en mr. H.J. Doets, leden, in aanwezigheid van mr. E.D. Dalman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Conc.:
D:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Volgens artikel 3, eerste lid, van de Wot heeft de Inspectie de volgende taken:
a. het toezien op:
1°. de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften,
2°. de naleving van de bij of krachtens de Wet kinderopvang gegeven voorschriften, voor zover het betreft de voorschoolse educatie op kindercentra,
b. het bevorderen van:
1°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten met uitzondering van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voor zover het niet betreft het onderzoek bedoeld in artikel 12a, derde lid,
2°. de kwaliteit van de uitoefening van de taken van de samenwerkingsverbanden,
3°. de kwaliteit van de uitoefening van de taken van de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven, en
4°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het stelsel van hoger onderwijs, met inbegrip van het stelsel van accreditatie, bedoeld in hoofdstuk 5 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
c. het beoordelen en bevorderen van de financiële rechtmatigheid door in ieder geval het verrichten van onderzoek naar de rechtmatige verkrijging van de bekostiging, naar de controlerapporten van de door het bestuur aangewezen accountant, naar de rechtmatigheid van de bestedingen en naar de rechtmatigheid van het financieel beheer, alsmede het beoordelen en bevorderen van de financiële doelmatigheid en het bevorderen van de financiële continuïteit van de bekostigde instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven,
d. het rapporteren over de ontwikkeling van, in bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan, en
e. het verrichten van andere bij of krachtens de wet aan de Inspectie opgedragen taken.
In het tweede lid is bepaald dat Onze Minister de Inspectie mandaat kan verlenen om:
a. de bekostiging voor ten hoogste vijftien procent in te houden of geheel of gedeeltelijk op te schorten, op grond van artikel 164 van de Wet op het primair onderwijs, artikel 129 van de Wet primair onderwijs BES, artikel 146 van de Wet op de expertisecentra, artikel 104 van de Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 184 van de Wet voortgezet onderwijs BES, artikel 11.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, artikel 10.2 van de Wet educatie en beroepsonderwijs BES of artikel 15.1 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek;
b. een subsidie lager vast te stellen, te wijzigen, of gedeeltelijk in te trekken of terug te vorderen op grond van de afdelingen 4.2.5 tot en met 4.2.7 van de Algemene wet bestuursrecht;
c. bij of krachtens de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet voortgezet onderwijs BES, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs BES of de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek correcties aan te brengen of bedragen in mindering te brengen op de bekostiging;
d. voor zover het niet de enige opleiding in zijn soort betreft, een waarschuwing als bedoeld in de artikelen 6.1.5, 6.1.5b, 6.2.3, 6.2.3b en 6.3.2 van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de artikelen 6.2.3, 6.2.4 en 6.3.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs BES te geven, of een besluit als bedoeld in de artikelen 6.1.4, 6.1.5b, 6.2.2, 6.2.3b en 6.3.2 van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de artikelen 6.2.1, 6.2.4 en 6.3.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs BES te nemen;
e. de bestuurlijke boete op te leggen, bedoeld in artikel 27 van de Leerplichtwet 1969 en in artikel 15.7 tot en met 15.9 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek; of
f. te beslissen op een tegen een besluit als bedoeld in de onderdelen a tot en met e ingediend bezwaarschrift.