ECLI:NL:RBAMS:2019:9151

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 18/258

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres, hierna: [eiseres]

de minister voor Rechtsbescherming, verweerder, hierna: de minister

(gemachtigde: mr. T.J. Sterkenburg).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf], te Amsterdam-Duivendrecht, hierna: [bedrijf] (gemachtigde: H. Mulder).

Procesverloop

Met het besluit van 20 juli 2017 (het primaire besluit) heeft (de ambtsvoorganger van) de minister beslist op het verzoek van [eiseres] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Met het besluit van 13 december 2017 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiseres] gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat in de documenten 10, 14, 15, 19, 23, 26, 38 en 43 alsnog de functietitels van ambtenaren openbaar zijn gemaakt.

[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De niet door de minister aan [eiseres] verstrekte (delen van) documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank gezonden. [eiseres] en [bedrijf] hebben aan de rechtbank toestemming verleend om mede op basis van de in deze zaak geheim gehouden (delen van) documenten uitspraak te doen.

Het beroep is behandeld op de zitting van 14 juni 2019.

[eiseres] was aanwezig op de zitting, vergezeld door haar vader, [naam] . De minister en [bedrijf] hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Met de beslissing van 12 juli 2019 heeft de rechtbank op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld de ontbrekende geheim gehouden (versies van) documenten 30 en 36 te doen toekomen. Deze heeft de rechtbank op 24 juli 2019 ontvangen. [eiseres] en [bedrijf] hebben ook ten aanzien van deze documenten toestemming verleend om mede op basis daarvan uitspraak te doen.

Met de brief van 9 september 2019 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld uiterlijk op 7 oktober 2019 aan te geven of zij opnieuw op een zitting gehoord wensen te worden. Ook is in die brief aangegeven dat als er geen reactie van partijen volgt de rechtbank zal overgaan tot sluiting van het onderzoek en vervolgens binnen zes weken uitspraak zal doen. Geen van de partijen heeft aangegeven behoefte te hebben opnieuw op zitting gehoord te willen worden, waarna de rechtbank bij brief van 11 oktober 2019 het onderzoek heeft gesloten.

Overwegingen

Het Wob-verzoek

1. [eiseres] heeft met een brief van 25 februari 2017 bij het ministerie van Veiligheid en Justitie een verzoek op grond van de Wob ingediend. Het Wob-verzoek luidt als volgt:

‘
Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzoek ik u mij alle documenten met daarin opgenomen informatie te verstrekken die aanwezig zijn bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie in het kader van de bestuurlijke aangelegenheid uitvoering van ondersteuning aan [bedrijf] / tv-programma Ontvoerd en betreffen de verstrekking van informatie en/of verzoeken tot financiële, juridische, consulaire, buitenlandse, praktisch en andere vormen van ondersteuning alsmede de verzoeken aan Simple Media voor de verstrekking van informatie alsmede voor de genoemde vormen van ondersteuning van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

Tot hier bedoelde, gevraagde informatie behoort onder andere maar niet uitsluitend:

(…)’

In de onder de punten 1 tot en met 22 opgenomen opsomming van het Wob-verzoek heeft [eiseres] haar verzoek nader uitgelegd door voorbeelden van contacten te geven, zoals zij heeft toegelicht op de zitting bij de rechtbank.

De besluiten van de minister

2. In het primaire besluit heeft de minister meegedeeld dat het Wob-verzoek van [eiseres] voor een belangrijk deel overlap heeft met een eerder ingediend Wob-verzoek waarop reeds is beslist. De bij het op dat Wob-verzoek genomen besluit behorende openbaar gemaakte (onderdelen) van documenten heeft de minister met een e-mail van 6 april 2017 aan [eiseres] verstrekt. Ook heeft de minister gewezen op een internetpagina voor de in die procedure openbaar gemaakte documenten.

De documenten die nog niet eerder zijn beoordeeld in het kader van dat eerdere Wob-verzoek en waar [eiseres] in haar Wob-verzoek om vraagt, zijn opgenomen in een inventarislijst die als bijlage 2 bij het primaire besluit is gevoegd. Uit de inventarislijst blijkt dat 43 documenten zijn aangetroffen. Daaruit blijkt dat document 31 reeds openbaar is. De openbaarmaking van de overige documenten is gedeeltelijk dan wel geheel geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g en artikel 11 van de Wob. Per document staat welke weigeringsgrond(en) is/zijn toegepast. De niet geweigerde (delen van de) documenten zijn feitelijk aan [eiseres] verstrekt. Tegen het primaire besluit heeft [eiseres] bezwaar gemaakt.

3. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [eiseres] deels gegrond verklaard, in die zin dat in de documenten 10, 14, 15, 19, 23, 26, 38 en 43 alsnog de functietitels van ambtenaren openbaar zijn gemaakt. Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard en de weigering tot openbaarmaking van (delen van) de documenten gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.

Het standpunt van [eiseres]

4. [eiseres] is het niet eens met het bestreden besluit. [eiseres] heeft gemotiveerd betoogd dat het bestreden besluit onvolledig, onzorgvuldig en onduidelijk is. De geweigerde informatie wordt ten onrechte niet openbaar gemaakt. Daartoe heeft [eiseres] , samengevat, aangevoerd dat

van een overlap met een eerder Wob-verzoek geen sprake is. Dat het om twee aparte Wob-verzoeken gaat, blijkt immers uit de inventarisatielijsten. Ook de documenten in de periode ná mei 2016 zijn niet beoordeeld in het kader van het eerdere Wob-verzoek. [eiseres] meent hiervoor voldoende (via andere informatiebronnen) bewijs te hebben aangedragen. Volgens [eiseres] is de reikwijdte van de bestuurlijke aangelegenheid van haar Wob-verzoek breder dan de minister heeft toegepast. Daarbij noemt [eiseres] documenten die volgens haar onder de bestuurlijke aangelegenheid vallen. De minister meent verder ten onrechte dat individuele dossiers buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Tijdens de hoorzitting is slechts door [eiseres] gezegd dat namen van kinderen en betrokken ouders (door anonimiseren) vanzelfsprekend niet openbaar hoeven te worden gemaakt. [eiseres] heeft ook aangevoerd dat de minister ten onrechte stelt dat (aan derden gedeelde) onderdelen van het Wob-verzoek niet onder de minister berusten. Het gaat om de correspondentie van de minister over de bestuurlijke aangelegenheid die onder het ministerie zou moeten berusten.

Daarnaast heeft de minister de weigeringsgronden ten onrechte, te breed, op oneigenlijke gronden en onzorgvuldig toegepast, aldus [eiseres] .

De beoordeling

5. De regelgeving die voor deze zaak van belang is, is te vinden in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.

6. Met toestemming van [eiseres] en [bedrijf] heeft de rechtbank kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde documenten.

Over de reikwijdte van het verzoek

De bestuurlijke aangelegenheid

7. Op de zitting is gebleken dat tussen partijen niet (meer) in discussie is dat in dit geval de bestuurlijke aangelegenheid de ondersteuning van [bedrijf] en/of het televisieprogramma Ontvoerd in de brede zin van het woord betreft, zoals verwoord in de eerste alinea van het Wob-verzoek en hiervoor onder rechtsoverweging 1 weergegeven. De reikwijdte van het Wob-verzoek en de besluitvorming daarover worden begrensd door deze bestuurlijke aangelegenheid.

De documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016

8.1

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de rechtbank Oost-Brabant een Wob-verzoek is behandeld van [naam] , dat tevens zag op [bedrijf] en het televisieprogramma Ontvoerd. Documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 zijn in het kader van dat eerdere Wob-verzoek al geïnventariseerd en beoordeeld en, voor zover daarop geen weigeringsgronden uit de Wob van toepassing waren, openbaar gemaakt. Documenten die reeds openbaar zijn, vallen niet onder de Wob. Over de weigering tot openbaarmaking van (delen van) documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 liep een beroepsprocedure bij de rechtbank Oost-Brabant.^[1]De minister stelt dat hij de documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 buiten beschouwing mocht laten in het kader van zijn besluitvorming op het Wob-verzoek van [eiseres] .

8.2

De rechtbank volgt dit betoog van de minister niet. Een ieder kan op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob een verzoek doen om informatie neergelegd in documenten. Daartoe behoeft geen belang te worden gesteld. Dat [naam] een Wob-verzoek heeft gedaan, betekent niet dat [eiseres] niet ook een min of meer gelijkluidend Wob-verzoek kan doen dat kennelijk (deels) betrekking heeft op dezelfde documenten. [eiseres] is bovendien geen belanghebbende bij een besluit op een Wob-verzoek dat door een ander is gedaan en zij heeft dus de eerdere weigering tot openbaarmaking van die documenten niet kunnen aanvechten. In het kader van het Wob-verzoek van [eiseres] diende ook over de documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 een aan haar gericht besluit te worden genomen waartegen de rechtsmiddelen van bezwaar en (hoger)beroep openstaan waarin [eiseres] haar standpunt omtrent een mogelijk aan haar gerichte weigering kenbaar kan maken.^[2]Dat de minister de bij het op het Wob-verzoek van [naam] genomen besluit behorende openbaar gemaakte (delen) van documenten bij de bevestiging van het Wob-verzoek van [eiseres] heeft overgelegd, is daarom onvoldoende. Verweerder had bij zijn beslissing op het Wob-verzoek van [eiseres] de documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016, die weliswaar ook zijn beoordeeld in het kader van het Wob-verzoek van [naam] , dus niet buiten beschouwing mogen laten. Ook over die documenten had verweerder uitdrukkelijk een beslissing moeten nemen. Dat die documenten dezelfde bestuurlijke aangelegenheid betreffen en dat daarover een procedure is gevoerd bij de rechtbank Oost-Brabant, staan daar niet aan in de weg. De minister heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank het Wob-verzoek van [eiseres] op dit punt te beperkt opgevat. Dat betekent ook dat de rechtbank nu nog geen oordeel kan vellen over de stelling van [eiseres] dat er meer documenten zijn van vóór 31 mei 2016.

8.3

Dit leidt tot een gegrondverklaring van het beroep en tot vernietiging van het bestreden besluit op dit punt. De minister dient alsnog een aan [eiseres] gericht besluit te nemen over de openbaarmaking van documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 die eerder zijn beoordeeld in het kader van het Wob-verzoek van [naam] .

9. De rechtbank zal hierna de overige beroepsgronden beoordelen. De rechtbank beoordeelt daarbij verweerders beslissing over de documenten die in de eerdere procedure niet zijn beoordeeld tot de datum van het Wob-verzoek van [eiseres] .

De documenten na 31 mei 2016

10.1

[eiseres] heeft aangevoerd dat er meer documenten bij de minister zouden moeten berusten die dateren van ná 31 mei 2016 dan de documenten die zijn genoemd in de inventarislijst.

10.2

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[3]is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij het bestuursorgaan berust.

10.3

Het standpunt van de minister dat alle documenten van ná 31 mei 2016 zijn meegenomen, voor zover documenten zijn aangetroffen en zij betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid die [eiseres] in haar Wob-verzoek stelt, en die onder zijn ministerie berusten, acht de rechtbank niet ongeloofwaardig. Verder heeft de minister na het bezwaar ook nog bezien of er documenten waren die ten onrechte niet zijn betrokken. De minister heeft toen geen andere documenten aangetroffen. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de zoekslag begint bij alle vastgelegde documenten bij het ministerie en vervolgens bij de medewerkers die destijds betrokken waren bij de behandeling van het dossier (zoals e-mails en andere informatie). [eiseres] heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat er over de bestuurlijke aangelegenheid in haar Wob-verzoek meer documenten zijn en dat die onder de minister berusten. Het (aanvullend) beroepschrift, onder meer onder het kopje ‘Bezwaar: Onvolledigheid van de documenten van de beslissing op bezwaar’, en de daarbij gevoegde stukken bevatten geen aanknopingspunten waaruit blijkt dat de vermelding van stukken in de inventarislijst niet volledig is geweest. Daarbij is van belang dat niet alle werkzaamheden van de Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden binnen de bestuurlijke aangelegenheid van het Wob-verzoek vallen. De minister heeft verder toegelicht dat niet over alle door [eiseres] genoemde punten documenten zijn (vervaardigd). Voor zover uitgegaan dient te worden van de door [eiseres] veronderstelde correspondentie dan betekent dat naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat alle correspondentie ook schriftelijk is gedocumenteerd. Ook vallen delen van de gevraagde documenten buiten de beoordelingsperiode. Het Wob-verzoek is van 25 februari 2017, zodat documenten van na die datum buiten de reikwijdte van dit verzoek vallen. Deze beroepsgrond van [eiseres] slaagt daarom niet.

Over de weigeringsgronden

11. De minister mag op dezelfde informatie meerdere weigeringsgronden toepassen. De rechtbank heeft geconstateerd dat de weigering van sommige informatie niet enkel is gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer), maar ook op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (het voorkomen van onevenredige benadeling). Daarom zal de rechtbank hierna beide weigeringsgronden beoordelen. Voor zover de rechtbank van oordeel is dat de motivering van de minister voor het toepassen van de weigeringsgronden niet te volgen is, wordt dit per afzonderlijk document in rechtsoverweging 24 besproken.

12. Bij de in het kader van artikel 10, tweede lid, van de Wob te verrichten belangenafweging worden enkel het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de uitzonderingsgronden te beschermen belangen betrokken. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.^[4]

13. Voor de rechtspraak die voor de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob in deze zaak van belang is, wijst de rechtbank naar de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.

Over de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob

14. [eiseres] bestrijdt dat de minister artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mocht toepassen. Zij heeft aangevoerd dat het belang van transparantie en toegankelijkheid voor de democratische controle van overheden voorop dient te staan. [eiseres] heeft het belang van het kunnen controleren van het functioneren van de minister en de Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden benadrukt. Openbaarheid is volgens [eiseres] juist in het belang van het kind en de ouders. Ook vindt [eiseres] dat de namen van ambtenaren ten onrechte zijn weggelaten. Met het wegnemen van hun namen wordt ook informatie over hun functie weggehaald.

15. De minister heeft over deze weigeringsgrond toegelicht dat in alle documenten persoonsgegevens en andere persoons-identificerende informatie staan. Namen, landen, familierelaties, plaatsnamen, geboortedata en contactgegevens zijn steeds verwijderd, met uitzondering van de naam van personen die een publieke functie vervullen, zoals John van den Heuvel. De minister heeft gesteld dat het met name gaat om gegevens die herleidbaar zijn tot kinderen en hun familieleden. De informatie geeft inzicht in de persoonlijke en ook zeer kwetsbare situatie van de betreffende kinderen. De Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden dient zeer vertrouwelijk om te gaan met deze informatie zodat de goede behandeling van dit soort dossiers niet wordt gefrustreerd. In een groot aantal documenten zijn de namen van landen te herleiden naar specifieke kinderen en/of hun familieleden. Openbaarmaking van de informatie kan zeer ingrijpende gevolgen hebben voor de kinderen doordat zij met de betrokken – voor hen wellicht nog traumatische – informatie kunnen worden geconfronteerd. De minister heeft over dit punt nog gesteld dat de gegevens uit de individuele dossiers grotendeels buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, omdat de inhoud daarvan geen betrekking heeft op de bestuurlijke aangelegenheid. Wat de namen van ambtenaren betreft heeft de minister van de gegevens uit de

e-mailhandtekeningen van de betrokken ambtenaren alleen de functietitels openbaar gemaakt, omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van de namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden.

16. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten de documenten persoonsgegevens en tot individuele betrokkenen herleidbare gegevens. Mede gelet op de door de minister gegeven motivering heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder de namen van ambtenaren die uit hoofde van hun functie niet in de openbaarheid treden niet openbaar heeft hoeven maken en verwijst daartoe naar de vaste rechtspraak van de Afdeling hierover.^[5][eiseres] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het belang van openbaarheid in dit geval zwaarder moet wegen. Voor zover [eiseres] betoogt dat in de gevallen dat ambtenaren een e-mail slechts met hun naam ondertekenen, alsnog de functietitels openbaar moeten worden gemaakt, volgt de rechtbank [eiseres] hierin niet. In de gevallen dat de informatie over de functietitels niet in die e-mails is opgenomen, is verweerder immers niet gehouden om dergelijke informatie (achteraf) toe te voegen.

Over de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob

17. [eiseres] heeft aangevoerd dat de documenten die betrekking hebben op afstemming met direct belanghebbende minister van Buitenlandse Zaken en [bedrijf] ten onrechte zijn geweigerd, terwijl dit juist onderdeel is van het Wob-verzoek. De Wob is bedoeld in het belang van democratische controle de informatie over de werkzaamheden van de overheid openbaar te maken, inclusief de uitkomst van denkprocessen, handelingen die daaruit voortkomen en de onderliggende keuzes. Het is van belang dat er inzicht komt in de rol van de Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden met de buitenlandse organisaties, zodat zekerheid kan worden verkregen dat de informatie-uitwisseling in het belang van het kind is en niet ten behoeve van een commercieel televisieprogramma, zoals Ontvoerd. De minister lijkt vooral het belang van [bedrijf] voor ogen te hebben. Openbaarmaking weegt zwaarder dan de onevenredige benadeling, als deze er al zou zijn, en ook zwaarder dan mogelijke toekomstige belangen van onbekende mogelijke belanghebbenden. De zorg voor de vertrouwelijkheid van gegevens die door externen worden aangeleverd is van waarde, maar geen argument voor het weigeren van informatie. Evenmin is een politiek antwoord op een reeks vragen reden voor weigering.

18. De minister heeft over deze weigeringsgrond toegelicht dat openbaarmaking onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen betekent. Volgens de minister bestaat de benadeling uit het risico dat de betrokken partijen, zoals het Ministerie van Buitenlandse Zaken, buitenlandse (centrale) autoriteiten, kinderen, ouders en andere familieleden, maar ook [bedrijf] , in de toekomst terughoudender zullen zijn indien zij er niet op kunnen vertrouwen dat de minister deze informatie vertrouwelijk houdt. Het gaat hierbij volgens de minister om informatie die in verregaande mate inzicht biedt in de denkprocessen, handelingen en keuzes in de dossiers, maar heeft ook betrekking op (de methodes voor) het lokaliseren van kinderen, het afreizen naar het betreffende gebied, het (spaarzame) contact met kinderen, het starten en het verloop van (juridische) procedures. Dit beperkt zich niet alleen tot informatie over de werkzaamheden van de overheid, maar omvat ook informatie van en over de betrokken ouders. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat openbaarheid van deze informatie calculerend gedrag van kwaadwillende personen in de hand werkt.

19. Naar het oordeel van de rechtbank bevatten de documenten gegevens die leiden tot onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken (rechts)personen. De rechtbank is van oordeel dat de minister gelet op bovenstaande motivering het belang van goede samenwerking van betrokken partijen, het belang van een goede afhandeling van lopende procedures en/of toekomstige internationale (civiele) kinderontvoeringsdossiers, alsook het belang van het kind en de ouders zwaarder heeft mogen laten wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking.

20. Uit de overwegingen 14 tot en met 19 volgt dat de minister deze gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob heeft mogen weigeren openbaar te maken en dat de minister deze beslissing voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd.

Over de toepassing van artikel 11 van de Wob

21. [eiseres] heeft ook gronden gericht tegen de toepassing van deze grond. Zij heeft daartoe als volgt betoogd. Informatie in de geweigerde documenten wordt ten onrechte als persoonlijke beleidsopvattingen beschouwd. Als de informatie-uitwisseling ook andere belanghebbenden betreft kan het niet als intern beraad worden beschouwd. In de onderhavige situatie is er volgens [eiseres] sprake van een private organisatie die op vele niveaus betrokken is bij het vaststellen van beleid en de uitvoering daarvan. Ook waar intern wordt gecommuniceerd kan deze communicatie informatie bevatten waarop intern wordt geacteerd of waarmee de ondersteuning vorm wordt gegeven. Verder is het zo dat wat als persoonlijke beleidsopvatting is vervaardigd deze kwalificatie verliest als deze beleidsopvatting extern als staand beleid wordt gepresenteerd en waarop gehandeld wordt of het handelen gerechtvaardigd wordt. [eiseres] heeft ook bezwaar tegen het niet verstrekken van de informatie in een niet tot personen herleidbare vorm.

22. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat bij e-mailcorrespondentie binnen het Ministerie dan wel tussen het Ministerie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken het ontbreken van externe geadresseerden een belangrijke indicatie is dat de betreffende e-mails naar hun aard bestemd zijn voor intern gebruik. Zo worden onder andere ideeën uitgewisseld over de wijze waarop de betrokken overheidsinstanties in sommige zaken ondersteuning kunnen bieden aan [bedrijf] , aan betrokken ouders en/of aan betrokken kinderen. Over dergelijke persoonlijke beleidsopvattingen verstrekt de minister geen informatie. Voor zover de documenten feiten bevatten die zo nauw verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze er niet los van kunnen worden gezien, maakt de minister ook die documenten niet openbaar. De minister acht het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering indien de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie. Daarom ziet de minister ook geen aanleiding om met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot persoon herleidbare vorm informatie te verstrekken over deze persoonlijke beleidsopvattingen.

23. Voor de uitleg wat onder persoonlijke beleidsopvattingen en intern karakter van het beraad wordt verstaan, wijst de rechtbank op vaste rechtspraak opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. Dat op basis van de persoonlijke beleidsopvattingen handelingen zijn verricht, is niet relevant voor de vraag of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Na kennisneming van de geheime stukken, is de rechtbank van oordeel dat de minister de betreffende passages terecht heeft aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 11, eerste lid, van de Wob staat aan openbaarmaking van die persoonlijke beleidsopvattingen in de weg. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister, gelet op de aard en de inhoud van de passages, heeft mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.

De motivering van de minister voor het toepassen van de weigeringsgronden is niet te volgen voor de navolgende documenten

24. De vorenstaande (in de rechtsoverwegingen 15 tot en met 22) redeneringen van de minister kunnen evenwel niet worden gevolgd voor de in de inventarislijst opgenomen delen van documenten 11, 12, 25, 34, 35 en 38 die niet openbaar gemaakt zijn op de gronden in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g van de Wob. Zonder nadere motivering van de minister kan niet worden geoordeeld dat al deze weggelakte passages uitsluitend informatie over de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer bevatten of dat openbaarmaking zou leiden tot onevenredige bevoordeling of benadeling van derden. Alleen dan zou openbaarmaking van deze passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e dan wel g, van de Wob geweigerd mogen worden. Document 13 begrijpt de rechtbank aldus dat, gelet op de toelichting in het primaire besluit, ook het eerste lid, van artikel 11 van de Wob is toegepast. De minister zal daarom het niet openbaar maken van de volgende passages nader moeten motiveren of nuanceren:

document 11: niet is te volgen waarom dit document integraal, met uitzondering van de namen, (eerste en laatste zin) is geweigerd;

document 12: onderdeel van dit document bevindt zich al onder document 11, waarvan al is gezegd dat niet is te volgen waarom dit document integraal is geweigerd;

document 25: ook in dit geval acht de rechtbank de integrale weigering niet inzichtelijk;

document 34: de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van de informatie in het gekaderde stukje onder het kopje zienswijze is niet te volgen;

document 35: de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is niet te volgen;

document 38: op de laatste pagina van dit stuk is een (vierde) alinea (van onder) niet verstrekt, zonder dat duidelijk is gemaakt welke weigeringsgrond is toegepast in de aan [eiseres] verstrekte stukken.

25. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het bestreden besluit de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van de in de inventarislijst opgenomen documenten 11, 12, 25, 34, 35 en 38 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dus onvoldoende gemotiveerd. Omdat de weigeringen van deze passages (zonder nadere motivering) niet in stand kunnen blijven, komt het bestreden besluit ook op dit punt in aanmerking voor vernietiging. Verweerder zal het niet openbaar maken van deze passages alsnog nader moeten motiveren.

De conclusie

26. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de procedure, geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De minister zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Er is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij niet is beslist over openbaarmaking van documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 die eerder zijn beoordeeld in het kader van het Wob-verzoek van [naam] ;
draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een beslissing te nemen over de documenten uit de periode tot en met 31 mei 2016 met inachtneming van deze uitspraak;
vernietigt het bestreden besluit eveneens voor zover daarin de weigering van de in rechtsoverweging 24 vermelde documenten op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e dan wel g dan wel artikel 11 van de Wob is gehandhaafd;
draagt de minister op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak ten aanzien van die documenten een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 170,- aan [eiseres] te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E. Reichert, voorzitter, en mr. K. Oldekamp-Bakker en mr. J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. S.S. Soylu, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat u kunt doen als u het niet eens bent met deze uitspraak

Tegen deze uitspraak kunt u hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dat moet u dan doen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak.

Als de zaak spoedeisend is, kan degene die hoger beroep heeft ingesteld ook aan de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige beslissing te nemen.

Bijlage

De wet openbaarheid van bestuur (Wob)

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Het derde lid bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen.

Op grond van het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern braad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

De jurisprudentie over artikel 11 van de Wob

Zoals de Afdeling^[6]eerder heeft overwogen, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob^[7]dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Voorbeelden van stukken voor intern beraad zijn nota’s van ambtenaren aan hun politieke of ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie van ministers onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies.

Voorts heeft de Afdeling^[8]eerder overwogen, dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend^[9].

Verder heeft de Afdeling^[10]overwogen, dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen “brainstormen” zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten^[11]. Het begrip persoonlijke beleidsopvatting is gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Hierin staat dat onder een persoonlijke beleidsopvatting moet worden verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten Het is niet noodzakelijk dat opvattingen herleidbaar zijn tot een individueel persoon, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming hiervan betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet tot één bepaalde persoon herleidbaar zijn.

Ook in de uitspraak van 31 januari 2018 heeft de Afdeling overwogen dat artikel 11 van de Wob de basis biedt om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.

Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Ingeval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen (zie genoemde uitspraak van 31 januari 2018, overweging 5.2).

Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt, is de Wob niet van toepassing (zie genoemde uitspraak van 31 januari 2018, overweging 5.3).^[12]