Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/5713 T
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
wettelijk vertegenwoordigd door [naam] (moeder),
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: [naam] )
Conclusie
De rechtbank acht het onduidelijk hoe verweerder van A naar B komt. De gemeente dient het besluit waarin aan eiseres een persoonsgebonden budget (pgb) is toegekend voor (hoog) specialistische jeugdhulp op grond van de Jeugdwet nader toe te lichten. De gemeente dient ook weer advies in te winnen bij een medisch deskundige, die – met toestemming van de moeder van eiseres – contact moet opnemen met de school en de kinderarts om gemotiveerd antwoord te geven op de vraag wat de hulpvraag is van eiseres en welke zorg daarvoor nodig is.
Wat is er aan de hand?
1.1.
Eiseres, geboren op [geboortedatum] , heeft de stofwisselingsziekte MCAD deficiëntie (MCAD). Bij deze ziekte is de vetverbranding afwijkend, waardoor de suikers verantwoordelijk zijn voor de energiehuishouding. Er kunnen levensbedreigende complicaties ontstaan door een te lage bloedsuikerspiegel. Als er geen toevoer van suiker is, kan iemand met MCAD in coma raken en zelfs overlijden. Zorgvuldige monitoring van voedselinname is daarom noodzakelijk. Bij ziekte moet ieder uur worden gegeten.
1.2.
Aan eiseres heeft verweerder categorie II ambulante jeugdhulp in de vorm van “praktische begeleiding en ondersteuning” toegekend over de periode van 1 april 2018 tot en met 31 december 2018 voor 28 uur per week tegen het professionele tarief van € 35,84 per uur.
1.3.
De moeder van eiseres die ook arts is, is het hier niet mee eens. Moeder heeft aangevoerd dat categorie II niet passend is. Zij stelt dat eiseres recht heeft op specialistische begeleiding (categorie III) dan wel specialistische behandeling (categorie IV). Categorie III is
aanlerenvan vaardigheden en/of gedrag. De zorg betreft immers geen routine of uitsluitend toezicht, begeleiding en ondersteuning. Er is kennis van de aandoening nodig om goede zorg te kunnen geven.
aanlerenvan vaardigheden en/of gedrag. De zorg betreft immers geen routine of uitsluitend toezicht, begeleiding en ondersteuning. Er is kennis van de aandoening nodig om goede zorg te kunnen geven.
Besluitvorming verweerder
2.1.
Op 8 december 2017 heeft de moeder van eiseres een verlenging van de verleende begeleiding aangevraagd. Het pgb-team van verweerder heeft een gesprek gevoerd met moeder en daarvan een ‘ [naam] ’ verslag gemaakt. Moeder heeft een evaluatie en een begeleidingsplan PGB 2018 opgesteld. Ook heeft zij een verklaring van de kinderarts van
20 december 2017 overgelegd. Het pgb team adviseert om 28 uur per week individuele begeleiding in de vorm van een pgb toe te kennen, berekend naar het informele uurtarief.
2.2.
Bij het eerste toekenningsbesluit heeft verweerder het pgb verlengd en (hoog) specialistische jeugdhulp voor 28 uur per week toegekend tegen het niet-professionele tarief van € 20,- per uur.
2.3.
Moeder heeft hiertegen bezwaar gemaakt en aangevoerd dat zij het professionele tarief wil ontvangen, omdat zij als arts professionele zorg geeft aan eiseres. Het betreft immers geen routine of uitsluitend toezicht/begeleiding/ondersteuning; er is kennis van de aandoening nodig om goede zorg te kunnen geven. Zij geeft aan zich acuut beschikbaar te stellen op niet te voorspellen tijden om kennis over te dragen aan omgeving, leerkrachten, ouders en sportbegeleiders.
2.4.
Hierop heeft het pgb-team gereageerd bij brief van 14 juni 2018 dat moeder medische handelingen noemt die niet vallen onder de Jeugdwet. Eiseres moet begeleid worden bij de eetmomenten om ervoor te zorgen dat zij voldoende voeding naar binnen krijgt. Het gaat hierbij uitsluitend om toezicht. Het pgb-team ziet niet de noodzaak dat dit door een professional gedaan moet worden. Na de hoorzitting op 10 juli 2018 heeft moeder een aangepast begeleidingsplan PGB 2018 opgesteld en ingediend. Het pgb-team blijft bij zijn standpunt dat het gaat om toezicht en dat het niet-professionele tarief passend is.
2.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het standpunt van het pgb-team, beslist dat de zorg meer is dan enkel begeleiding, maar dat niet goed beoordeeld kan worden of daadwerkelijk 28 uur professionele hulp noodzakelijk is. Omdat het eten heel moeizaam verloopt en eiseres nog jong is, heeft verweerder toch 28 uur zorg per week naar het professionele tarief toegekend. In navolging hiervan heeft verweerder het tweede toekenningsbesluit genomen. Hierin staat het tarief van € 35,84 per uur.
Beoordeling rechtbank
Geschil en periode in geding
3.1.
Partijen zijn het eens over het aantal uren dat verweerder aan jeugdhulp heeft toegekend. Partijen zijn enkel verdeeld over het antwoord op de vraag in welke categorie de jeugdhulp voor eiseres behoort te vallen.
3.2.
De rechtbank zal het tweede toekenningsbesluit in de beoordeling betrekken. De rechtbank stelt vast dat de hier te beoordelen periode loopt van 1 april 2018, de ingangsdatum van de bij het eerste toekenningsbesluit toegekende jeugdhulp, tot en met
31 december 2018.
Zorgvuldigheid van het onderzoek (stappenplan)
4.1.
De rechtbank verwijst allereerst naar de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) waarin een stappenplan staat, geldend bij onderzoeken door verweerder binnen de Jeugdwet. [1] Dit houdt het volgende in. Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is (stap 1). Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn (stap 2). Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren (stap 3). Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden (stap 4). Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.
4.2.
De rechtbank overweegt dat in het eerste toekenningbesluit (hoog) specialistische jeugdhulp aan eiseres is toegekend, zoals omschreven in artikel 3.1 of 3.2 van de Verordening op de Zorg voor de jeugd Amsterdam 2018 (Verordening). Bij specialistische jeugdhulp gaat het volgens de begripsomschrijving in de Verordening om voorzieningen voor jeugdhulp die een
intensieve aanpak en/of hoge dan wel specifieke expertise vragen. Bij hoogspecialistische jeugdhulp gaat het om individuele voorzieningen voor jeugdhulp die een
zeer intensieve aanpak en/of zeer hoge dan wel zeer specifieke – vaak multidisciplinaire – expertisevragen. De rechtbank leest verder in de artikelen 3.1 en 3.2 van de Verordening dat beide vormen van specialistische jeugdhulp kunnen bestaan uit ambulante jeugdhulp, dan wel ambulante jeugdhulp bij complexe (…) problematiek. De rechtbank overweegt dat allereerst niet duidelijk is of verweerder specialistische dan wel hoogspecialistische jeugdhulp heeft toegekend. Op dit punt verzoekt de rechtbank verweerder een nadere toelichting te geven.
intensieve aanpak en/of hoge dan wel specifieke expertise vragen. Bij hoogspecialistische jeugdhulp gaat het om individuele voorzieningen voor jeugdhulp die een
zeer intensieve aanpak en/of zeer hoge dan wel zeer specifieke – vaak multidisciplinaire – expertisevragen. De rechtbank leest verder in de artikelen 3.1 en 3.2 van de Verordening dat beide vormen van specialistische jeugdhulp kunnen bestaan uit ambulante jeugdhulp, dan wel ambulante jeugdhulp bij complexe (…) problematiek. De rechtbank overweegt dat allereerst niet duidelijk is of verweerder specialistische dan wel hoogspecialistische jeugdhulp heeft toegekend. Op dit punt verzoekt de rechtbank verweerder een nadere toelichting te geven.
4.3.
Volgens artikel 3.5, tweede lid, van de Verordening en artikel 2.1 van de Nadere regels op de Zorg voor de jeugd Amsterdam 2018 (Nadere regels) kent verweerder specialistische en hoogspecialistische jeugdhulp toe binnen één van de in die bepaling genoemde ondersteuningsprofielen. Volgens artikel 2.2 van de Nadere regels bepaalt verweerder in het besluit de intensiteit van de hoogspecialistische jeugdhulp. Bij specialistische jeugdhulp bepaalt de jeugdhulpaanbieder samen met de jeugdige en/of zijn ouders de benodigde intensiteit. Het lokale team kan hiervoor een zwaarwegend advies geven. In het tweede toekenningsbesluit heeft verweerder ambulante jeugdhulp toegekend, en daarbij het rekentarief persoonsgebonden budget gehanteerd: “praktische begeleiding en ondersteuning”. De rechtbank oordeelt dat verweerder een stap heeft overgeslagen. Op grond van de Verordening moet allereerst worden bekeken, dan wel beslist, welk ondersteuningsprofiel en intensiteit de aangewezen jeugdhulp heeft. Dit is niet duidelijk geworden uit de stukken, dan wel de besluitvorming. Op dit punt verzoekt de rechtbank verweerder eveneens een nadere toelichting te geven.
4.4.
Voorts is niet duidelijk in hoeverre de twee vormen van jeugdhulp (specialistisch of hoogspecialistisch) zich verhouden tot de tarieven in artikel 3.1. van de Nadere regels op basis waarvan de hoogte van het persoonsgebonden budget berekend wordt. Zijn de tarieven bij beide vormen van jeugdhulp even hoog? Is voor de bepaling van het tarief relevant welk ondersteuningsprofiel en intensiteit de aangewezen jeugdhulp heeft? Hoe verhoudt het toepassen van het tarief voor praktische begeleiding en ondersteuning (categorie II) zich tot de eerdere vaststelling dat er sprake is van (hoog) specialistische begeleiding? Daarbij wijst de rechtbank op artikel 3.7 van de Verordening waaruit blijkt dat specialistische en hoogspecialistische hulp alleen wordt toegekend als de jeugdige zelf, of met zijn ouders of andere personen uit zijn naaste omgeving,
geenafdoende oplossing voor zijn hulpvraag kan vinden. De rechtbank acht de Verordening en de Nadere regels op deze punten, zonder nadere toelichting in de besluitvorming, niet helemaal duidelijk. Eveneens wordt dit niet gespecificeerd in de stukken in het dossier. Gelet hierop is niet duidelijk zonder nadere toelichting of verweerder de beperkingen van eiseres op een juiste manier heeft vertaald naar de mate van ondersteuning die zij nodig heeft. Dit ziet gedeeltelijk op stap 1 en 2, maar vooral op stap 3 van het hiervoor genoemde stappenplan. Immers, eerst dient de hulpvraag en de beperkingen duidelijk te zijn en pas dan kan worden beoordeeld welke omvang de jeugdhulp heeft, nog los van het sociale netwerk. Op dit punt verzoekt de rechtbank verweerder een nadere toelichting te geven.
geenafdoende oplossing voor zijn hulpvraag kan vinden. De rechtbank acht de Verordening en de Nadere regels op deze punten, zonder nadere toelichting in de besluitvorming, niet helemaal duidelijk. Eveneens wordt dit niet gespecificeerd in de stukken in het dossier. Gelet hierop is niet duidelijk zonder nadere toelichting of verweerder de beperkingen van eiseres op een juiste manier heeft vertaald naar de mate van ondersteuning die zij nodig heeft. Dit ziet gedeeltelijk op stap 1 en 2, maar vooral op stap 3 van het hiervoor genoemde stappenplan. Immers, eerst dient de hulpvraag en de beperkingen duidelijk te zijn en pas dan kan worden beoordeeld welke omvang de jeugdhulp heeft, nog los van het sociale netwerk. Op dit punt verzoekt de rechtbank verweerder een nadere toelichting te geven.
4.5.
Voorts is door verweerder onvoldoende toegelicht, ervan uitgaande dat de zorg die eiseres moet krijgen in één van de vier categorieën ambulante jeugdhulp valt die genoemd zijn in artikel 3.1, eerste lid, onderdeel a, van de Nadere regels, welke categorie dit moet zijn gelet op haar beperkingen. Dit blijkt onvoldoende uit het deskundigenadvies van het pgb-team en evenmin uit de besluitvorming. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder de rechtbank verzekerd dat alle verleende zorg categorie II moet zijn, maar de rechtbank is dit niet duidelijk geworden. Eiseres heeft een eetprobleem. Moeder en de gemachtigde van eiseres hebben ter zitting betoogd dat het niet alleen gaat om het aansturen bij het eten en het inslijten van de gewoonte om tijdig te eten, maar dat eiseres om dat gedrag te laten zien ook kennis over haar aandoening moet aanleren zodat zij tijdig haar omgeving kan alarmeren dat zij moet eten. In dat kader moet eiseres ook leren om een eetdagboek bij te houden. Zelf een eetdagboek bijhouden speelde evenwel nog niet in de periode in geding, omdat ze toen vijf jaar oud was, maar op dat moment speelde al wel dat eiseres werd geleerd welke aandoening zij heeft en waar ze op moet letten qua fysieke signalen. Moeder gaf ter zitting aan dat het uitleggen en herhalen van de uitleg veel tijd kost, maar dat het wel van belang is omdat ze ook inmiddels op school zit. De stelling ter zitting dat de gemeente onvoldoende informatie had omdat eiseres niet zelf heeft meegewerkt aan onderzoek door geen informatie over de behandeling bij de arts en informatie van de school over te leggen wordt niet gevolgd. Uit het [naam] verslag van 8 december 2017 blijkt dat het niet gelukt is om een verslag van de school te krijgen en uit de e-mail van 5 april 2018 blijkt dat de gemeente met toestemming de arts van eiseres heeft gesproken op 8 maart 2018. Deze heeft aangegeven dat de ziekte van eiseres serieus genomen moet worden en de behandeling voor het eetprobleem nog niet was gestart. Daarbij is de rol van moeder als professional tussen partijen niet meer in geschil. Moeder is arts en heeft vanuit haar achtergrond veel kennis over deze aandoening. Sinds moeder de zorg voor eiseres alleen is gaan doen, heeft dat geleid tot veel minder of zelfs geen ziekenhuisopnames. Dit is een onderbouwing voor de stelling dat de kennis van moeder van belang is voor het goed kunnen monitoren en begeleiden van deze ziekte. De rechtbank ziet daarin enerzijds een concreet aanknopingspunt voor moeder haar rol als professional en anderzijds dat de zorg niet alleen maar bestaat uit het begeleiden van eiseres bij het eten, maar ook het aanleren van gedrag aan eiseres dat past bij deze ziekte. Te meer nu eiseres vijf jaar is en het noodzakelijk is dat zij een beter besef krijgt van haar ziektebeeld en daarop leert in te spelen. De rechtbank ziet hierover niks terug in het advies van het pgb-team. De gemachtigde van verweerder heeft daarover ter zitting opgemerkt dat dat komt doordat de vraag of een hogere categorie van toepassing moest zijn niet speelde in de bezwaarfase. De rechtbank heeft hier begrip voor, echter dat neemt niet weg dat in een situatie als deze waar het gaat om een kind en dingen snel veranderen, verweerder de nieuwe informatie alsnog had kunnen voorleggen aan het pgb-team voor nader advies hierover.
Conclusie
5.1.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet in deze zaak aanleiding om van deze bevoegdheid gebruik te maken en verweerder in de gelegenheid te stellen de onder 4.2, 4.3, 4.4. en 4.5. genoemde punten nader toe te lichten. Verweerder kan dit doen door het geven van een aanvullende motivering of met het nemen van een aanvullend of nieuw besluit op bezwaar al dan niet met intrekking van het tweede toekenningsbesluit. De gemeente dient ook weer advies in te winnen bij een medisch deskundige, die - met toestemming van de moeder van eiseres - contact dient op te nemen met de school en de kinderarts om gemotiveerd antwoord te geven op de vraag wat de hulpvraag is van eiseres en welke zorg daarvoor nodig is. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder nadere toelichting kan geven op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
5.2.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid om nadere toelichting te geven. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen twee weken te reageren op de reactie en het mogelijk herstel van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
5.3.
Het geding, zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013. [2]
5.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
-draagt verweerder op binnen
tweeweken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
tweeweken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
-stelt verweerder in de gelegenheid om binnen
vierweken na verzending van deze tussenuitspraak de motiveringsgebreken in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
vierweken na verzending van deze tussenuitspraak de motiveringsgebreken in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
-houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. J.C. Boeree en mr. F. Bolkestein, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.