Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/4341
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres] ,te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. J.E. Carter en mr. R. Lo Fo Sang).
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd en ingevorderd van € 20.500,-.
Bij besluit van 24 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres
ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2019. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde(n).
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Eiseres is eigenaar van de woning op het adres [adres] (hierna: de woning). Het betreft een appartement in een flatgebouw. Uit de gegevens van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen blijkt dat de woning uit een bouwlaag en twee kamers bestaat en een oppervlakte heeft van 68 m2. De woning heeft de bestemming ‘wonen’. Eiseres komt uit China en heeft ter investering de woning gekocht met de intentie om het te verhuren. Eiseres heeft zich voor advies gewend tot [naam makelaarskantoor] te [plaats] (de makelaar) en aan hem een volmacht gegeven om namens haar huurovereenkomsten af te sluiten. Zij betaalde een maandelijks bedrag voor de geleverde diensten.
1.2.
Op 31 oktober 2017 heeft een huisbezoek in de woning plaatsgevonden, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen met dezelfde datum. Blijkens het rapport hebben toezichthouders, vergezeld van een journalist van het Parool, omstreeks 09:25 uur een controle verricht in de woning. De toezichthouders hebben aangebeld op het adres, waarop de deur is geopend door een vrouw. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd en voorgesteld en hebben haar het doel van hun bezoek meegedeeld. De vrouw geeft aan dat zij afkomstig is uit Roemenië en dat in totaal zes personen in de woning wonen. Alle personen komen uit Roemenië en werken voor “Werk en ik” op Schiphol. Zij betalen ieder apart huur aan Mployment Housing. Zij betaalt € 350,- aan huur. Zij heeft onlangs nog een huurcontract getekend maar niet meegekregen, daarom toont zij een oud huurcontract. In de woonkamer treffen de toezichthouders nog twee vrouwen aan, stellen zich ook voor aan deze vrouwen en leggen de reden van hun komst uit. Deze vrouwen vertellen ook dat zij werken voor ‘Werk en ik’ op Schiphol en dat zij ieder € 350,- betalen voor hun verblijf in de woning. Zij tonen de toezichthouders hun huurcontract. Als zij geen werk meer hebben bij ‘Werk en ik’, moeten zij hun kamer uit. Het werk is tijdelijk, althans je weet niet zeker of er straks nog werk is. Dat is de reden dat zij zich niet inschrijven op het adres van de woning. Ook verklaren zij dat iedereen in de woning zijn eigen huurcontract heeft met Mployment Housing. De toezichthouders lopen met toestemming van de drie vrouwen door de woning en zij vinden het ook goed dat er foto’s worden gemaakt. In totaal treffen de toezichthouders zes slaapplaatsen aan verdeeld over drie verschillende kamers in de woning. Ze maken gezamenlijk gebruik van de douche, toilet, keuken en woonkamer.
1.3.
Bij brief van 15 november 2017 heeft verweerder eiseres bericht voornemens te zijn haar een boete op te leggen van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning en wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Bij brief van 28 november 2017 heeft eiseres haar zienswijze gegeven op het voornemen.
1.4.
Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder eiseres de bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- en deze boete ingevorderd, omdat eiseres de woonruimte zonder over een vergunning te beschikken aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit verder op het standpunt gesteld dat er twee overtredingen zijn geconstateerd, namelijk ook het omzetten van de zelfstandige woning naar een onzelfstandige woning, maar dat verweerder ervoor heeft gekozen om slechts één van de overtredingen te beboeten. Niet is aangevoerd dan wel gebleken dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder de opgelegde boete zou moeten matigen.
1.5.
Eiseres heeft het bestreden besluit in beroep gemotiveerd bestreden.
Juridisch kader
2.1.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder a en c, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
(…)
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
(…).
2.2.
In artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016 van de gemeente Amsterdam, staat voor zover van belang:
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in (…) artikel 21 van de Huisvestingswet (…).
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
(…)
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
(…)
2.3.
In Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 staat:
Woningonttrekking, 21 onder a, € 20.500,-
2.4.
In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht(Awb) staat dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzonder omstandigheden te hoog is.
Beoordeling door rechtbank
Vooraf horen?
3.1.
In beroep heeft eiseres allereerst aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet heeft betrokken in het onderzoek door haar niet te informeren en te horen. Uit het rapport blijkt dat wel een journalist van het Parool is uitgenodigd bij het huisbezoek, maar eiseres niet. Uiteraard was eiseres niet op de hoogte van de onderhuur, anders had zij de makelaar om opheldering gevraagd. Indien verweerder niet alleen de journalist maar ook eiseres had uitgenodigd te participeren in het feitenonderzoek, dan had eiseres een en ander tijdig in het juiste perspectief kunnen plaatsen. Nu heeft eiseres door het artikel dat in het Parool verschenen, onnodig reputatieschade geleden.
3.2.
De rechtbank is, anders dan eiseres, van oordeel dat verweerder niet gehouden was eiseres te horen alvorens een onderzoek in te stellen of eiseres te laten participeren in het feitenonderzoek. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, wordt bij een vermoedelijke overtreding dat een woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad direct een onderzoek ingesteld zonder dat de eigenaar wordt geïnformeerd. Slechts met de op de woning aangetroffen personen wordt een gesprek gevoerd. Verder heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat de gemeente vaak verzoeken van journalisten krijgt om inzage te geven in de manier van werken bij het vaststellen van overtredingen als hier aan de orde. In dat licht is er een verzoek geweest van het Parool om mee te gaan op een huisbezoek in [adres] . Dat verzoek is gehonoreerd, aldus de gemachtigde van verweerder. De rechtbank kan deze redenering van verweerder volgen. Nu verweerder weliswaar na het onderzoek, maar voor het opleggen van een bestuurlijke boete eiseres op grond van artikel 4:8 en 4:9 van de Awb in de gelegenheid heeft gesteld schriftelijk haar zienswijze naar voren te brengen, acht de rechtbank de werkwijze van verweerder niet onredelijk. Immers, voor een adequate indruk van het gebruik van de woning is het belangrijk dat verweerder onaangekondigd verifieert en vaststelt of sprake is van onttrekking. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van woningonttrekking?
4.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van woningonttrekking. Als er al sprake van is, dan is dat eiseres niet aan te rekenen. Ze mocht er van uitgaan dat de makelaar die zij als deskundige had ingeschakeld, de relevante regelgeving kende en daarnaar handelde.
4.2.
Wonen in de zin van de Huisvestingswet 2014 is het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken: inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Naar het oordeel van de rechtbank sluit dit ook aan bij de toelichting van artikel 3.1.2. in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (Huisvestingsverordening). Hierin staat dat onder “aan de bestemming onttrekken” wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. Met andere woorden, een woning mag niet worden gebruikt voor een ander doel dan voor permanente bewoning.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van woningonttrekking. Niet in geschil is dat op het adres geen personen stonden ingeschreven in de brp. Verder hebben de in de woning aangetroffen vrouwen verklaard dat zij hun kamer uit moeten, zodra zij niet meer werken bij ‘Werk en ik’. Voorts blijkt uit de huurovereenkomsten van de aangetroffen bewoners dat onder 10.3 onder andere is vermeld “
Verhuurder is op de hoogte dat deze woning gebruikt gaat worden voor het huisvesten van arbeidsmigranten die bij Mployment Housing B.V. te werk gesteld zijn”. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting toegelicht dat eiseres wel begrijpt dat dit een niet bedoelde manier van wonen is, nu er sprake is van tijdelijke onderhuur aan arbeidsmigranten. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de zes aangetroffen personen gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf houden op het adres van de woning. Dat betekent dat met de verhuur van de woning de woning niet wordt bewoond in de zin van artikel 21 van de Huisvestingswet en dat daarom sprake is van woningonttrekking.
Verhuurder is op de hoogte dat deze woning gebruikt gaat worden voor het huisvesten van arbeidsmigranten die bij Mployment Housing B.V. te werk gesteld zijn”. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting toegelicht dat eiseres wel begrijpt dat dit een niet bedoelde manier van wonen is, nu er sprake is van tijdelijke onderhuur aan arbeidsmigranten. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de zes aangetroffen personen gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf houden op het adres van de woning. Dat betekent dat met de verhuur van de woning de woning niet wordt bewoond in de zin van artikel 21 van de Huisvestingswet en dat daarom sprake is van woningonttrekking.
4.4.
Verweerder was dan ook bevoegd om op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een boete aan eiseres op te leggen. Deze boete is volgens de bij de Huisvestingsverordening behorende bijlage gefixeerd op € 20.500,-.
Kan eiseres als overtreder worden aangemerkt?
5.1.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat zij niet de fysieke overtreder is. Dat is de makelaar. Eiseres is de Nederlandse taal niet machtig en besteedde verhuur en beheer van en toezicht op het gebruik van de woning per 9 oktober 2015 integraal uit aan deze makelaar, juist om er zeker van te zijn dat alles met betrekking tot en rondom de verhuur correct en volgens de geldende wet- en regelgeving zou verlopen. Eiseres gaf de makelaar ook een volmacht om namens haar huurovereenkomsten af te sluiten. Eiseres had geen actieve bemoeienis met de verhuur en rekende op de professionaliteit van de makelaar. De makelaar zou de regelgeving in acht nemen en toezicht houden op het rechtmatig gebruik van de woning, minimaal één keer per maand. Eiseres betaalde de makelaar daar ook een behoorlijk bedrag voor per maand. Per 27 december 2016 heeft de makelaar een huurcontract gesloten met Mployment Housing. Eiseres kreeg deze per e-mail toegestuurd met daarbij de opmerking dat er niets is veranderd ten opzichte van de vorige huurovereenkomst.
5.2.
De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling [1] , dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat op de eigenaar van een pand die dat verhuurt een eigen verantwoordelijkheid voor het rechtmatig gebruik van de woning rust. Van de eigenaar mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. Gelet hierop rust op eiseres een zorgplicht om zich over het gebruik van de woning te informeren.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt. Dat eiseres als eigenaar van een woning in Amsterdam een makelaar inhuurt om voor haar de zaken rondom de verhuur te regelen, ontslaat eiseres niet van de verplichting om zelf onderzoek te doen naar het gebruik van de woning en zichzelf goed op de hoogte te stellen wat de legale mogelijkheden voor verhuur zijn. Bovendien heeft eiseres zich gewend tot een makelaar in [plaats] , terwijl eiseres een woning heeft gekocht in Amsterdam waar de regelgeving anders is dan in [plaats] . Voorts komt het voor rekening en risico dat eiseres geen kennis heeft genomen van de gehele inhoud van het huurcontract met Mployment Housing. Eiseres kon namelijk door dit document te laten vertalen en te lezen, weten dat er sprake was van onderhuur aan arbeidsmigranten, terwijl in het huurcontract tevens was opgenomen dat onderhuur verboden was. Deze tegenstelling maakt dat eiseres alert diende te zijn op het gebruik van de woning. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat eiseres onvoldoende toezicht op het gebruik van de woning heeft gehouden. Verweerder was daarom bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen wegens overtreding van het verbod tot onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Dat verweerder geen boete heeft opgelegd aan de makelaar, doet daar niet aan af. Overigens zou eiseres de makelaar in een civiele procedure kunnen betrekken aangaande de vermeende wanprestatie.
De hoogte van de opgelegde boete
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de boete niet evenredig is en moet vervallen of worden verlaagd naar een aanvaardbaar niveau. Eiseres acht hetgeen is geconstateerd door verweerder schokkend. De makelaar heeft wanprestatie jegens haar gepleegd. Eiseres heeft er financieel niet van geprofiteerd. Het huurcontract met Mployment Housing was € 1.600,- per maand, terwijl Mployment Housing middels de huurpenningen € 2.100,- per maand opstreek. Eiseres ontving na aftrek van de makelaarskosten slechts € 1.142,- per maand en later € 1.342,- per maand van de makelaar. Voorts heeft eiseres na kennisname van het rapport van bevindingen, de makelaar onmiddellijk gesommeerd de woning te ontruimen. Op 4 december 2017 is de woning aan haar leeg opgeleverd. Verweerder houdt onvoldoende rekening met de bijzondere omstandigheden en handelt in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 3:4 van de Awb. Het boetestelsel dan wel de regelgeving waaruit die voortvloeit moet worden aangemerkt als onverbindend. Ook was de boete van
€ 20.500 niet voorzienbaar, nu deze tot 15 juli 2017 niet op de website van verweerder stond vermeld.
6.2.
Op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening is verweerder gehouden om, overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2, bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 een boete van € 20.500,- op te leggen. De rechtbank kan dan ook de stelling van eiseres dat de boete niet voorzienbaar was, niet volgen. De rechtbank overweegt verder dat hoewel het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening volgens vaste rechtspraak met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb volgt dat het bestuursorgaan niettemin een lagere boete moet opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden. [2] De rechtbank overweegt dan ook dat niet kan worden geoordeeld dat het boetestelsel onevenredig is, dan wel onverbindend is. Dat er strijd zou zijn met artikel 6 van het EVRM heeft eiseres niet onderbouwd. De rechtbank gaat hier dan ook aan voorbij.
6.3.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden. Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid, nu eiseres gehouden was om toezicht te houden op het gebruik van de woning en zij dit heeft nagelaten. De omstandigheid dat eiseres direct de woning heeft laten ontruimen, zodra zij kennis kreeg van de gang van zaken, maakt het voorgaande niet anders. Evenmin dat eiseres er niet financieel van zou hebben geprofiteerd. Eiseres heeft wel degelijk maandelijks huurpenningen ontvangen. Gelet hierop heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
7. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling dan wel een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. van Zutphen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.