Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/3594, AMS 18/5773 en AMS 19/900
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 mei 2019 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.S. Pot),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Nomden, mr. H.H.L. Krans en B.S. Jaasma).
Procesverloop
AWB 18/3594
Bij besluit van 2 februari 2018 (het primaire besluit I) heeft de burgemeester aan eiser met ingang van 2 februari 2018 tot en met 27 april 2018 een gebiedsverbod opgelegd.
Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit I) heeft de burgemeester het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
AWB 18/5773
Bij besluit van 28 april 2018 (het primaire besluit II) heeft de burgemeester aan eiser met ingang van 28 april 2018 tot en met 20 juli 2018 een gebiedsverbod opgelegd.
Bij besluit van 16 augustus 2018 (het bestreden besluit II) heeft de burgemeester het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
AWB 19/900
Bij besluit van 12 juli 2018 (het primaire besluit III) heeft de burgemeester aan eiser met ingang van 21 juli 2018 tot en met 13 oktober 2018 een gebiedsverbod opgelegd.
Bij besluit van 8 januari 2019 (het bestreden besluit III) heeft de burgemeester het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
In alle zaken
Eiser heeft tegen ieder bestreden besluit beroep ingesteld.
De burgemeester heeft van drie bestuurlijke rapportages, gedateerd 5 februari 2018, 5 april 2018 en 10 juli 2018, de rechtbank meegedeeld dat alleen zij kennis daarvan mag nemen, als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
In de beslissing van 28 maart 2019 heeft een andere kamer van deze rechtbank geoordeeld dat de beperking van de kennisneming van de drie bestuurlijke rapportages gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om van deze stukken kennis te nemen.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2019. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De burgemeester is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft na sluiting van het onderzoek op de zitting, kennis genomen van de stukken waarvan de kennisgeving is beperkt.
Overwegingen
Achtergrond van het geschil
1.1.
Op 23 november 2017 heeft een schietpartij (het eerste schietincident) plaatsgevonden op Kattenburg, één van de Oostelijke Eilanden in Amsterdam, naar aanleiding van een conflict over een scooter. Hierbij is een persoon om het leven gekomen. Eiser en twee andere personen zijn gewond geraakt. Op 26 januari 2018 heeft in het [buurthuis] , op één van de andere Oostelijke Eilanden te Amsterdam, een schietincident (het tweede schietincident) plaatsgevonden. Twee mannen hebben met zware wapens in het buurthuis geschoten. Als gevolg daarvan is een persoon om het leven gekomen. Eiser en een ander persoon zijn zwaargewond geraakt.
1.2.
Naar aanleiding van deze schietincidenten en de ontstane onrust, angst en gevoelens van onveiligheid in de buurt heeft de burgemeester maatregelen getroffen als cameratoezicht, extra politiesurveillance en meer toezicht en handhaving. Tevens heeft de burgemeester eiser vier keer achter elkaar een gebiedsverbod opgelegd voor – kort gezegd – de Oostelijke Eilanden en de straten daaromheen. Elk gebiedsverbod had een duur van drie maanden. In geschil zijn de eerste drie gebiedsverboden. De burgemeester heeft deze opgelegd op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Daarbij heeft de burgemeester zich gebaseerd op de in het procesverloop genoemde bestuurlijke rapportages van 5 februari 2018, 5 april 2018 en 10 juli 2018.
1.3.
Het eerste gebiedsverbod gold van 2 februari 2018 tot en met 27 april 2018 en omvatte de woning van eiser. Het tweede gebiedsverbod gold van 28 april 2018 tot en met 20 juli 2018 en betrof een kleiner gebied. Eisers woning ligt niet langer in dat gebied. Het derde gebiedsverbod gold van 21 juli 2018 tot en met 13 oktober 2018 en had dezelfde omvang als het tweede gebiedsverbod.
Standpunt van de burgemeester
2.1.
Het eerste gebiedsverbod. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het tweede schietincident een ernstige verstoring van de openbare orde inhoudt en dat uit politie-informatie blijkt dat het vermoeden bestaat dat dit schietincident was gericht op het leven van eiser. Mede gezien het eerste schietincident, bestaat de ernstige vrees dat de openbare orde nogmaals zal worden verstoord, als eiser zich weer in het voor hem verboden gebied begeeft. Voorts blijkt uit politie-informatie dat de dreiging op het leven van eiser nog steeds bestaat. Het gebied waar het verbod op ziet, is het gebied waar eiser woont, naar school is gegaan, zijn vrienden heeft en waar hij is geworteld. Bij een eventuele liquidatiepoging loopt niet alleen eiser gevaar, maar ook is de kans aanwezig dat anderen slachtoffer worden. Het is daarom noodzakelijk te voorkomen dat eiser zich in het gebied begeeft. Dit betekent dat eiser zijn woning niet meer zal kunnen betreden. Gezien de ernst van deze kwestie, dient het algemeen belang in dit geval te prevaleren boven het belang van eiser. Er is gekozen voor een termijn van drie maanden, omdat het niet in de verwachting ligt dat het politieonderzoek binnen deze termijn is afgerond, aldus de burgemeester. Voorts is een termijn van drie maanden nodig om de rust in de buurt te herstellen en het risico op herhaling te beperken. Verder wordt het gebiedsverbod wekelijks besproken in het driehoeksoverleg tussen de politie, de officier van justitie en de burgemeester. Mocht blijken dat de dreiging op het leven van eiser afneemt en daarmee de dreiging voor de openbare orde wijzigt of afneemt, dan kan het gebiedsverbod worden aangepast of ingetrokken.
2.2.
Het tweede gebiedsverbod. Uit de aanvullende bestuurlijke rapportage van 5 april 2018 komt volgens de burgemeester naar voren dat er geen enkele reden is om aan te nemen dat de dreiging op het leven van eiser is afgenomen. Ook zijn er nog geen verdachten aangehouden. Voorts is het aannemelijk dat eiser verkeert in kringen van drugscriminaliteit. Hij is namelijk eerder aangehouden als inzittende van een auto, van waaruit een kilo cocaïne naar buiten is geworpen. De burgemeester vindt zich dan ook bevoegd een tweede gebiedsverbod aan eiser op te leggen. Deze is proportioneel en voldoet aan de eisen van subsidiariteit, aldus de burgemeester.
2.3.
Het derde gebiedsverbod. De eerder genoemde feiten en omstandigheden zijn ook redengevend voor dit verbod. Uit de tweede aanvullende bestuurlijke rapportage van 10 juli 2018 blijkt volgens de burgemeester dat er nog steeds geen reden is om aan te nemen dat de dreiging op het leven van eiser is afgenomen. Het vermoeden van betrokkenheid bij druggerelateerde criminaliteit is versterkt door een melding bij de politie dat eiser handelt in cocaïne. Verder heeft de politie op 12 juni 2018 een informatiewagen, een Mobile Media Lab, op Wittenburg geplaatst om opnieuw aandacht te vragen voor de schietpartij. Daarnaast is nationaal via het tv-programma Opsporing Verzocht aandacht gevraagd voor de schietpartijen. Tevens is er nog steeds onrust in de wijk, aldus de burgemeester.
Standpunt van eiser
3. Eiser betwist niet dat een gebiedsverbod voorstelbaar is in de weken vlak na het tweede schietincident. De burgemeester heeft enige tijd nodig om zaken op een rij te zetten en na te kunnen denken over vervolgstappen. Maar eiser betwist dat na die tijd het gebiedsverbod kon worden gehandhaafd. Met iedere verlenging wordt de druk op eiser zwaarder en komen zijn belangen en rechten meer in de knel. Eiser betwist dat hij het beoogde doelwit was bij het tweede schietincident en betwist ook de kans op herhaling van een dergelijk schietincident. Eiser stelt geen aanleiding te hebben gegeven tot het geweld en kan zich niet voorstellen dat men het op hem heeft gemunt. Eiser is het met de burgemeester eens dat het tweede schietincident in het [buurthuis] maatschappelijke beroering heeft doen ontstaan. Hij is echter zelf ook slachtoffer van dat buitensporige geweld. Volgens hem heeft de burgemeester ten onrechte het eerste schietincident bij het oordeel omtrent de kans op herhaling betrokken. Dit betrof immers een volledig op zichzelf staand incident, waarbij een alleen opererende dader gemeend heeft zich met vuurwapengeweld van het bezit van de door hem gestolen scooter te kunnen verzekeren. Deze persoon is inmiddels aangehouden en de rechtszaak dient op korte termijn. Eiser stelt dat sprake is van schending van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), nu hij zijn woning drie maanden niet in kon. De burgemeester heeft eiser in feite dakloos gemaakt, terwijl de burgemeester geen verantwoordelijkheid heeft genomen voor dit gevolg of zich heeft ingespannen dit gevolg voor eiser te verzachten door elders onderdak voor hem te vinden. Voorts bevatten de bestuurlijke rapportages van de politie waar de burgemeester zich op baseert geen feitelijke, concrete of harde informatie. De rapporten bevatten slechts aannames en zachte informatie. Die informatie is weliswaar geheim, maar omdat eisers gemachtigde de bestuurlijke informatie van het vierde gebiedsverbod onder ogen heeft gehad, heeft eiser er weet van.
Beoordeling van de rechtbank
4. De rechtbank stelt vast dat de burgemeester de gebiedsverboden heeft opgelegd met toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Hierin is bepaald dat de burgemeester bevoegd is bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
De bevoegdheid tot het opleggen van het gebiedsverbod
5. De rechtbank is met partijen van oordeel dat het tweede schietincident in het [buurthuis] een ernstige verstoring van de openbare orde was. De rechtbank overweegt dat in situaties als deze de burgemeester, die verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde, slagvaardig moet kunnen optreden. Hoewel volgens de parlementaire geschiedenis artikel 172, derde lid een ‘lichte bevelsbevoegdheid’ behelst voor de burgemeester, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester bevoegd was een bevel te geven in de vorm van een gebiedsverbod aan eiser, gelet op de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking stond. Er hadden immers in relatief korte tijd twee schietincidenten op de Oostelijke Eilanden plaatsgevonden, waarbij eiser telkens betrokken was in die zin dat hij beide keren (zwaar)gewond raakte. De rechtbank kan de redenering van de burgemeester volgen, namelijk dat hij op dat moment de conclusie trok dat eiser twee maal in korte tijd het doelwit was, nog los van de vraag of de twee schietpartijen met elkaar verband hielden. Daarbij heeft de burgemeester kunnen overwegen dat hij de rust in de buurt heeft willen herstellen. Als gevolg van de twee schietincidenten ontstond in de buurt een grote mate van onrust, gevoelens van onveiligheid en de vrees dat meer schietpartijen zouden volgen door aanwezigheid van eiser.
Belangenafweging
6.1.
Vervolgens moet worden beoordeeld of de door de burgemeester opgelegde gebiedsverboden voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, zoals die uit zowel artikel 2 van Pro het Vierde Protocol bij het EVRM als uit het nationale recht voortvloeien.
6.2.
Ten aanzien van de eis van proportionaliteit kan de dreigende verstoring van de openbare orde een rechtvaardiging vormen voor de beperking van (grond)rechten, waaronder het recht op bewegingsvrijheid. Tussen het algemeen belang bij het tegengaan van een dreigende verstoring van de openbare orde enerzijds en het belang van eiser bij het respecteren van zijn (grond)rechten, waaronder het recht op bewegingsvrijheid, anderzijds, moet een redelijke verhouding bestaan. Als algemeen uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat een gebiedsverbod niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk en dat het gebied waarop het verbod ziet zoveel als mogelijk moet worden beperkt. Omdat de – dreigende – verstoring van de openbare orde hier niet van eiser maar van derden uitgaat, dient hier zijn belang bij het respecteren van zijn rechten zwaarder te wegen dan in het geval die dreiging wel van hemzelf zou zijn uitgegaan. Voorts moeten de onderscheiden belangen worden bezien bij het licht van de aan de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet toegekende bevoegdheid. Deze bevoegdheid behelst een lichte bevelsbevoegdheid om in urgente situaties waarbij nog niet alle informatie voorhanden is, snel te kunnen handelen, ook met ingrijpende bevelen zoals beperken van (grond)rechten, onder het spreekwoord “Nood breekt wet”. De bevoegdheid is niet in het leven geroepen om (grond)rechten voor langere duur vergaand te beperken. De democratische legitimatie daarvoor ontbreekt. Bovendien is een vergaande beperking voor langere duur van (grond)rechten op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet kenbaar en voorzienbaar.
7.2.1.
Wat betreft de duur van het eerste gebiedsverbod is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester op het moment van het afgeven van het eerste gebiedsverbod in beginsel voor de duur van drie maanden heeft kunnen kiezen. Het was immers op dat moment volstrekt duidelijk dat de openbare orde was verstoord en dat de burgemeester maatregelen moest treffen ter handhaving van de openbare orde en om de rust te laten wederkeren. Verder is het niet aannemelijk dat de burgemeester op dat moment over alle informatie kon beschikken – onder meer of eiser daadwerkelijk doelwit was in beide schietincidenten of niet – al was het maar dat de politie nog onderzoek moest doen. Hierdoor is de keus van drie maanden niet onredelijk.
7.2.2.
De rechtbank is evenwel van oordeel dat de burgemeester zich gedurende die drie maanden wel steeds heeft moeten laten informeren vanuit het driehoeksoverleg over de stand van zaken en daarbij heeft moeten toetsen of de noodzaak nog bestond om het bevel de hele looptijd van drie maanden te laten voortduren. Na verloop van tijd zal immers moeten blijken of de eerste gedachte ‘eiser trekt vuur’, zoals deze gedachte ter zitting is verwoord door de gemachtigde van de burgemeester, al dan niet betrouwbaar bleek. De burgemeester zal zich daarvan moeten vergewissen in het driehoeksoverleg, ofwel ‘de vinger aan de pols houden’. Ter zitting heeft de gemachtigde van de burgemeester toegelicht dat er wekelijks overleg was binnen de driehoek. De rechtbank stelt echter vast dat dit niet uit de stukken blijkt. Evenmin blijkt uit de stukken dat de burgemeester zich in de eerste drie maanden heeft vergewist.
7.2.3.
Ook uit de drie bestuurlijke rapportages van 5 februari 2018, 5 april 2018 en 10 juli 2018, waarvan de rechtbank met toestemming van eiser heeft kennisgenomen, kan de rechtbank dit niet opmaken. Weliswaar is begrijpelijk dat de officier van justitie niet alles kan en wil delen met de burgemeester en dat de burgemeester niet alles uit het driehoeksoverleg met de buitenwereld kan en wil delen, maar de burgemeester kan ook in algemene bewoordingen zonder al te veel prijs te geven, onder meer met tussentijdse rapportages laten blijken dat hij zich heeft vergewist dat het de burgemeester duidelijk is dat het gebiedsverbod moest voortduren, dan wel dat het gebiedsverbod als bevel nog een effectief middel was.
Tussenconclusie
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester na de tweede schietpartij bevoegd was het eerste gebiedsverbod op te leggen voor in beginsel de duur van drie maanden. Maar de burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit bevel – dat inbreuk maakt op (grond)rechten van eiser – gedurende die drie maanden strikt noodzakelijk bleef, althans kon voortduren. De rechtbank licht haar oordeel toe aan de hand van een incident dat op 22 maart 2018 plaatshad. Op die datum zat eiser met anderen in een auto waaruit een kilo cocaïne is geworpen. Op zichzelf is het voorstelbaar dat deze informatie zou kunnen leiden tot voortduren van het gebiedsverbod, maar het is onduidelijk gebleven of de burgemeester in het eerstvolgende wekelijkse driehoeksoverleg van dit incident op de hoogte is gesteld. Het had in dat geval voor de hand gelegen dat de burgemeester dit incident zou hebben aangegrepen om zich ervan te vergewissen of eiser nog steeds ‘vuur aantrekt’ en of het noodzakelijk was dat het gebiedsverbod daarom moest blijven voortduren. Het is namelijk belangrijk dat de burgemeester telkens een afweging maakt en zich realiseert dat deze noodbevoegdheid zo kort en beperkt mogelijk wordt ingezet.
8.2.
Dat betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond is wegens schending van het formele motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. De informatie die de rechtbank ter beschikking staat biedt onvoldoende inzicht om het gebiedsverbod de volle drie maanden te laten voortduren. De rechtbank zal het bestreden besluit I vernietigen voor zover het, het (voort)duren van het verbod betreft. Dit betekent dat de burgemeester in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen met in achtneming van deze uitspraak (met name rechtsoverweging 6.2).
9. Met betrekking tot de beroepsgrond van eiser dat artikel 8 van Pro het EVRM is geschonden omdat hij zijn woning niet kon betreden overweegt de rechtbank het volgende. Weliswaar is sprake van een schending van het huisrecht, maar de rechtbank acht dit gerechtvaardigd gelet op de omstandigheden genoemd onder de rechtsoverwegingen 5 tot en met 7.2.1. Aangezien uit die rechtsoverwegingen volgt dat het eerste gebiedsverbod op het moment van het nemen van het eerste bevel mocht worden opgelegd, behoeft niet meer te worden onderzocht of de burgemeester op dat moment met een minder verstrekkend bevel dan een gebiedsverbod kon volstaan (subsidiariteitsbeginsel).
Het tweede en derde gebiedsverbod
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank bestond er zowel op het moment dat het tweede als het derde gebiedsverbod werd genomen, nog steeds vrees voor verstoring van de openbare orde. De burgemeester heeft voor het nemen van het tweede gebiedsverbod gesprekken gevoerd met verschillende mensen uit de buurt. Daaruit bleek dat de twee schietpartijen hebben gezorgd voor grote angst en gevoelens van onveiligheid in de buurt. Op grond hierdoor mocht de burgemeester nog steeds een bevel op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet geven.
10.2.
Maar de rechtbank is van oordeel dat een bevel in de vorm van het tweede of derde gebiedsverbod in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Het is namelijk niet aannemelijk geworden dat een minder verstrekkend bevel niet afdoende zou zijn om de buurt te beschermen. Daarnaast is het tweede en het derde gebiedsverbod niet proportioneel, omdat niet aannemelijk is geworden dat er nog langer vrees is voor het leven van eiser. Er is bij het tweede gebiedsverbod namelijk geen nieuwe of andere informatie hierover bijgekomen – zoals bijvoorbeeld informatie uit telefoontaps of een lijst is waarop eiser genoemd staat. Evenmin blijkt dit uit de bestuurlijke rapportage van 5 april 2018. Bij het derde gebiedsverbod is niet aannemelijk geworden dat er concrete informatie is waaruit blijkt dat eiser zodanig is betrokken bij de drugshandel dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat hij (binnen afzienbare tijd) voor zijn leven moet vrezen. Evenmin volgt dat uit de bestuurlijke rapportage van 10 juli 2018.
10.3.
Dat betekent dat de beroepen tegen de bestreden besluiten II en III gegrond zijn. De rechtbank zal deze besluiten dan ook vernietigen en de primaire besluiten II en III herzien.
Conclusie
11. Hiervoor is overwogen dat de beroepen gegrond zijn. Verder is in 8.2 overwogen dat het bestreden besluit I moet worden vernietigd voor wat de einddatum betreft en in 10.3 dat de bestreden besluiten II en III moet worden vernietigd, steeds wegens strijd met het proportionaliteitsbeginsel dan wel het subsidiariteitsbeginsel.
12. De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door eiser gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt vast dat op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, artikel 3, sprake is van drie voor proceskosten samenhangende zaken. De rechtbank stelt de kosten daarom vast op € 2.048,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,-, een wegingsfactor 1 vanwege gemiddelde zwaarte van de zaken en minder dan vier samenhangende zaken).
13. Omdat de beroepen gegrond zijn, bepaalt de rechtbank dat de burgemeester aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 514,- (€ 170,- in de zaken AMS 18/3594 en AMS 18/5773 en € 174,- in de zaak AMS 19/900) vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I voor zover de einddatum is bepaalt op 27 april 2018 en draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van deze uitspraak;
- vernietigt de bestreden besluiten II en III;
- herroept de primaire besluiten II en III;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten II en III;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 514,- (zegge: vijfhonderd veertien euro) aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.048,- (zegge: duizend vierentwintig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2019.
griffier de voorzitter is verhinderd deze uitspraak te
ondertekenen. De uitspraak is daarom
ondertekend door mr. L.H. Waller.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.