Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/2929
zittingsdatum: 2 september 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
[eiseres] ,te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.H.D. Luteijn),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: J.E. Carter)
(hierna: de gemeente)
1.Conclusie
1. De rechtbank stelt eiseres gedeeltelijk in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om aan eiseres met het bestreden besluit van 18 april 2019 een boete op te leggen, omdat zij de woning waar ze woont heeft onttrokken aan de woningvoorraad. Aangetoond is dat eiseres de eigenaren heeft geholpen de woning te verhuren aan toeristen en dat zij zich daarbij niet heeft gehouden aan alle voorwaarden voor een Bed & Breakfast. De rechtbank ziet in deze zaak wel aanleiding het boetebedrag te matigen van € 20.500,- naar € 4.000,-. Een boete van € 20.500,- staat niet in redelijke verhouding tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Daarnaast wordt de boete gematigd vanwege de financiële situatie van eiseres. De rechtbank geeft eiseres mee dat de gemeente in hoger beroep kan gaan tegen deze uitspraak.
2.Beoordelingskader
2.1.
Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 2014 [1] een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad.
2.2.
De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening regels vastgesteld op grond waarvan het gedeeltelijk onttrekken van de woning aan de woningvoorraad door een Bed & Breakfast onder strikte voorwaarden is toegestaan. Er is in dat geval geen onttrekkingsvergunning vereist. Er moet dan worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
- de hoofdbewoner heeft de woning als hoofdverblijf en deze bewoner staat ook als zodanig in de Basisregistratie Personen (Brp) staat ingeschreven.
- de bestemming tot bewoning blijft overheersend (maximaal 40% van het woonoppervlak mag worden verhuurd aan toeristen).
- er wordt niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend.
- de hoofdbewoner heeft het gebruik gemeld bij burgemeester en wethouders, voordat het gebruik van de Bed & Breakfast start.
3.De gemeente was bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen
Er werd niet voldaan aan de vereisten voor een Bed & Breakfast
3.1.1.
Niet in geschil tussen partijen is dat er in de woning waar eiseres woont van 15 tot en met 18 november 2018 vier toeristen verbleven tegen betaling van 482,86 pond. Eiseres heeft uitgelegd dat zij in de woning mocht wonen zonder huur te betalen, als zij zou meehelpen met de verhuur van de woning aan toeristen. Eiseres liet de toeristen binnen. Eiseres is een vriendin van de eigenaren.
3.1.2.
De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat er bij de verhuur van de woning niet werd voldaan aan twee van de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfasts te kunnen exploiteren zonder een onttrekkingsvergunning. Eiseres en de eigenaren hadden zich niet gemeld bij de gemeente en eiseres stond als hoofdbewoner niet ingeschreven in de Basisregistratie personen van de gemeente.
Eiseres heeft de woning aan de woningvoorraad onttrokken
3.2.
Uit vaste rechtspraak - zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven - volgt dat een woning aan de woningvoorraad is onttrokken, als deze is verhuurd aan toeristen. Omdat eiseres en de eigenaren niet voldeden aan de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfast te exploiteren, hadden zij voor de onttrekking een vergunning nodig. Zij hadden geen vergunning, waardoor zij de Huisvestingswet hebben overtreden. [2] De gemeente was bevoegd om hiervoor aan eiseres een boete op te leggen. [3] Eiseres kan als overtreder worden aangemerkt. Zij woonde in de woning en hielp mee met de verhuur door de toeristen binnen te laten. Als ruil hiervoor kon zij gratis in de woning wonen. De beroepsgronden die eiseres in dit kader heeft aangevoerd slagen niet en worden hieronder besproken.
De beroepsgrond dat eiseres de woning niet onttrokken zouden hebben
3.3.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij de woning niet heeft onttrokken aan de woonvoorraad. Eiseres en de eigenaren voldeden aan bijna alle voorwaarden voor een Bed & Breakfast. Minder dan 40% van de woning werd verhuurd aan toeristen. Eiseres woonde gewoon in de woning, zodat er geen sprake was van onttrekking van de woning aan de woonvoorraad. De voorwaarden om ingeschreven te staan in de Brp en die om de Bed & Breakfast vooraf te melden bij de gemeente, zijn slechts administratief van aard. Eiseres had zich bovendien als hoofbewoner wel ingeschreven in de Brp. Omdat haar identiteitskaart was verlopen op 1 september 2018 en zij pas na 15 november 2018 haar nieuwe verblijfsdocument kon ophalen, was ze blijkbaar niet goed geregistreerd.
3.4.
De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. Om legaal een Bed & Breakfast te kunnen exploiteren moet er worden voldaan aan alle voorwaarden, zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven onder punt 2. Alleen al omdat eiseres en de eigenaren zich vooraf niet hadden gemeld bij de gemeente, voldeden zijn niet aan de voorwaarden en was er geen sprake van een legale Bed & Breakfast waarvoor geen vergunning was vereist. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling is met de eenmalige verhuur van een woning aan toeristen, ook al is dat een gedeelte van de woning, al sprake van onttrekking van die woning aan de woningvoorraad. [4] Omdat er niet werd voldaan aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast en de woning wel gedeeltelijk werd verhuurd, was er dus sprake van onttrekking.
4.De rechtbank matigt de boete
De gemeente heeft een boete van € 20.500,- opgelegd
4.1.
De gemeente heeft de hoogte van de boete vastgesteld op grond van de Huisvestingsverordening. Hieruit volgt dat er bij woningonttrekking, in dit geval vanwege toeristische verhuur, een boete wordt opgelegd van € 20.500,-. [5] De gemeente heeft uitgelegd dat er bij het opleggen van boetes vanwege overtreding van de Huisvestingswet is gekozen voor een gefixeerd boetestelsel. Dat houdt in dat bij een bepaalde overtreding een vast boetebedrag wordt opgelegd. De gemeenteraad heeft bij de totstandkoming van dit gefixeerde boetstelsel de proportionaliteit en redelijkheid van de hoogte van de boetes in verhouding tot de verschillende overtredingen al meegewogen. De gemeente Amsterdam hanteert hoge boetebedragen met een afschrikwekkend effect, om de leefbaarheid van de stad en de woningmarkt te beschermen. Er zijn volgens de gemeente in de zaak van eiseres geen bijzondere omstandigheden om af te wijken van het gefixeerde boetestel.
Beoordelingskader
4.2.1.
Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden. [6] Dit sluit aan bij artikel 6 van Pro het EVRM. De bestuurlijke boete die aan eiser is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van Pro het EVRM met zich mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
4.2.2.
Dit betekent dat de rechtbank, net als de gemeente, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - zoals eiseres heeft aangevoerd en net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (als dat nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Het boetebedrag staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding
4.3.1.
Zoals hiervoor al is geoordeeld staat vast dat eiseres de woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad, waardoor de gemeente bevoegd was aan hen een boete op te leggen. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat het boetebedrag van € 20.500,- in deze zaak veel te hoog is gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding en haar financiële situatie.
4.3.2.
De rechtbank weegt wat betreft de hoogte van de boete mee dat de gemeente eiseres en de eigenaren twee van de vereisten voor een lage Bed & Breakfast heeft tegengeworpen, die bedoeld zijn voor de gemeente om de situatie (vooraf) te controleren. Namelijk dat eiseres en de eigenaren zich niet hebben gemeld bij de gemeente en dat eiseres niet stond ingeschreven in de Basisregistratie. Daarentegen heeft de gemeente aan eiseres en de eigenaren niet de vereisten voor een legale Bed & Breakfast tegengeworpen, die zien op de leefbaarheid van de stad en het beschermen van de woningvoorraad. Niet in geschil is namelijk dat eiseres in de woning woonde en hier hoofdverblijf had. Verder is niet gebleken dat meer dan 40% van de woning werd verhuurd aan toeristen of dat de woning aan meer dan vier toeristen werd verhuurd.
4.3.3.
De consequenties van de overtreding in deze zaak voor het beschermen van de woningvoorraad en het leefbaar houden van de stad, zijn dus veel minder verstrekkend dan de consequenties van bijvoorbeeld een illegaal hotel of een Bed & Breakfast waarbij de bestemming tot bewoning niet langer overheersend is. Als niemand hoofdverblijf heeft in de woning of het grootste deel van de woning gebruikt wordt voor de verhuur aan toeristen, is de kans veel groter dat de verhuur een negatief effect heeft op de leefbaarheid van de buurt. Er is dan immers geen of weinig toezicht op de toeristen. Daarbij is in die situatie (een groot deel van) de woning niet beschikbaar voor duurzame bewoning.
De rechtbank stelt de boete vast op een bedrag van € 4.000,-
4.4.1.
Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, vindt de rechtbank een boete van € 4.000,- passend en evenredig. Het is verwijtbaar dat eiseres en de eigenaren de Bed & Breakfast niet hebben gemeld bij de gemeente en dat eiseres niet stond ingeschreven in de Basisregistratie. Eiseres heeft er bewust voor gekozen in de woning te gaan wonen en mee te helpen met de verhuur van de woning aan toeristen. Zij hoefde daarom geen huur te betalen. Het was de verantwoordelijkheid van eiseres (samen met de eigenaren) om zich goed op de hoogte te stellen van de regels in Amsterdam. Eiseres gaf op de zitting ook aan op de website te hebben gekeken en daarvan te hebben begrepen dat zij niet meer dan zestig dagen per jaar mocht verhuren. Als eiseres zich goed had laten informeren, had zij geweten dat zij niet voldeed aan de voorwaarden en dat zij hiervoor een boete kon krijgen.
4.4.2.
Bij het niet melden van vakantieverhuur wordt een boete van € 6.000.- opgelegd. De rechtbank heeft de boete, die is opgelegd aan de eigenaren, gematigd tot een bedrag van € 8.000,-. De rechtbank vindt een hoger bedrag niet proportioneel, omdat de overtreding geen grote invloed heeft gehad op de leefbaarheid van de stad of de woningvoorraad. Als eiseres en de eigenaren zich hadden gemeld bij de gemeente en eiseres zich goed had ingeschreven, was de verhuur immers legaal geweest. In dit kader vindt de rechtbank ook relevant dat eiseres met stukken aannemelijk heeft gemaakt dat zij nog niet goed was ingeschreven in de Brp, omdat haar paspoort was verlopen en zij pas na 15 november 2018 haar nieuwe verblijfsvergunning mocht ophalen. De rechtbank ziet aanleiding de boete voor eiseres verder te matigen tot een bedrag € 4.000,-. Eiseres woont niet meer in de woning. Niet in geschil is dat eiseres geen inkomen heeft. Zij studeert in Nederland en haar moeder uit China betaalt haar kosten voor levensonderhoud. Op de zitting is bovendien gebleken dat eiseres maar 16 uur per week mag werken met haar verblijfsvergunning om te studeren. Daarmee is aannemelijk gemaakt dat de draagkracht van eiseres zeer gering is. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de hoger beroepsrechter, waarin het boetebedrag ook was gematigd en het ging om iemand die op bijstandsniveau leefde. [7]
4.4.3.
De rechtbank realiseert zich dat eiseres momenteel ook een boete van € 4.000 niet zal kunnen betalen. Dit is echter geen reden van boeteoplegging af te zien. Naar aanleiding van wat op de zitting is aangevoerd, draagt de rechtbank de gemeente op om met eiseres een betalingsregeling te treffen, waarbij wordt gekeken of zij het bedrag over een periode van zesendertig maanden kan terugbetalen.
5.Slotoverweging en proceskosten
5.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eiseres ten onrechte een boete van € 20.500,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat het boetebesluit van € 20.500,- ongedaan wordt gemaakt. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op € 4.000,-.
5.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
5.3.
De rechtbank veroordeelt de gemeente in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op € 4.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de gemeente in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.048,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, de rechter, en mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
Rechter
(griffier op zitting) Gerechtsjurist
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen. [8]
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016(geldig vanaf 1 januari 2019)
Artikel 3.1.2, zesde lid
Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Toelichting bij artikel 3.1.2, zesde lid
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is. De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toestemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en er mag geen overlast worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van Pro de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a van de wet
overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
Niet melden
vakantieverhuur of bed & breakfast
€ 6.000,-
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Er wordt een hogere boete opgelegd indien de overtreder in bezit is van meerdere panden. In dat geval mag van enige kennis van de regelgeving worden uitgegaan. Bij recidive (herhaling van de overtreding van hetzelfde feit, binnen drie jaar) wordt ook een hogere boete opgelegd. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).