Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/582
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2018 in de zaak tussen
[eiseres] ,te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: [naam] en [naam] ).
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in deze zaak en in de zaak AMS 18/59 heeft gevoegd plaatsgevonden op 5 september 2018. Eiseres is niet verschenen. Zij is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Zij zijn vergezeld door [naam] en [naam] ( [functie] ) en [naam] ( bureau [naam] ). Tevens zijn aanwezig stagiaires van [naam] en toehoorders.
Nadat het onderzoek ter zitting is gesloten, heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Achtergrond van het geschil
1.1.
Eiseres is alleenwonend en geboren op [geboortedatum] ( [leeftijd] ). Eiseres is herstellend van hersenletsel en een ziekenhuisopname, reden waarom eiseres zich bij verweerder heeft gemeld voor hulp bij het huishouden (hbh).
1.2.
Op 31 augustus 2017 heeft een intakegesprek plaatsgevonden, waarbij onder andere eiseres en een medewerker van de zorgaanbieder [naam] aanwezig waren. Tijdens dit gesprek is een ondersteuningsplan opgesteld en een afsprakenoverzicht ingevuld. Ook is aan eiseres meegedeeld dat [naam] een indicatie aanvraagt bij verweerder voor hbh.
1.3.
Bij e-mail van 11 oktober 2017 heeft eiseres zich tot [naam] gewend met een aantal vragen. [naam] heeft hierop inhoudelijk gereageerd bij e-mail van 26 oktober 2017. Uit deze e-mail blijkt dat verweerder een indicatie voor hbh heeft afgegeven en dat alleen de zorgaanbieder deze indicatie ontvangt. De geldigheid van de indicatie loopt van 1 september 2017 tot 1 september 2018. Verder is er geen urenindicatie afgegeven, maar een resultaatindicatie. Het resultaat betreft een schoon en leefbaar huis.
1.4.
Eiseres heeft op 13 november 2017 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Eiseres stelt dat zij 2 uur per week hbh ontvangt en dat hiermee haar woning niet schoon en leefbaar is.
1.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres buiten de termijn van zes weken bezwaar heeft gemaakt. Het ondersteuningsplan, dat is opgesteld tijdens het intakegesprek, is volgens verweerder een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dateert van 31 augustus 2017, zodat het bezwaar uiterlijk op 12 oktober 2017 had moeten worden ingediend. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het ondersteuningsplan een onbevoegd genomen besluit is, omdat [naam] niet door verweerder is gemandateerd om de maatwerkvoorziening hbh te verstrekken. Verweerder herstelt dit bevoegdheidsgebrek middels het bestreden besluit door het onbevoegd genomen besluit alsnog te bekrachtigen.
Welke vragen moet de rechtbank beantwoorden?
2. Allereerst stelt de rechtbank ambtshalve vast dat eiseres procesbelang heeft, nu ter zitting duidelijk is geworden dat de toegekende maatwerkvoorziening hbh is verlengd per
1 september 2018, zodat eiseres nog steeds hbh ontvangt.
3. In geschil is of verweerder op goede gronden het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat eiseres buiten de termijn van zes weken haar bezwaarschrift heeft ingediend. Aan de beoordeling daarvan gaat de vraag vooraf of het ondersteuningsplan met daarbij het afsprakenoverzicht een besluit is in de zin van de Awb.
Is het ondersteuningsplan een besluit in de zin van de Awb?
Standpunt verweerder
4.1.
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat degene die hbh wenst, zich kan wenden tot de zorgaanbieder door zich daar aan te melden. Vervolgens vindt een intakegesprek plaats met een klanthouder van de zorgaanbieder (hierna: de klanthouder). Tijdens het intakegesprek wordt het ondersteuningsplan opgesteld en een afsprakenoverzicht ingevuld en wordt dit vervolgens ondertekend door de aanvrager en de klanthouder. Wanneer de aanvrager het ondersteuningsplan ondertekent, komt hiermee een aanvraag tot stand. Wanneer vervolgens de klanthouder het ondersteuningsplan ondertekent, komt hiermee een besluit op aanvraag tot stand, aldus verweerder. Vervolgens wordt het ondersteuningsplan door de klanthouder digitaal teruggekoppeld aan verweerder, waarna verweerder automatisch een ‘technisch opdracht-bericht’ aan de zorgaanbieder verstuurt. Door middel van dit bericht krijgt de zorgaanbieder toestemming van verweerder om de zorg te gaan leveren. In dit bericht wordt bijvoorbeeld ook een standaard toekenningsperiode van één jaar voor hbh toegekend.
Standpunt eiseres
4.2.
Eiseres heeft aangevoerd dat het ondersteuningsplan geen besluit is in de zin van de Awb. Het formele besluit is het indicatiebesluit en dat is slechts naar de zorgaanbieder gestuurd en ten onrechte niet naar eiseres.
Oordeel rechtbank
4.3.
Uit de gedingstukken is de rechtbank gebleken dat op 31 augustus 2017 een ondersteuningsplan wijkzorg is ondertekend door eiseres en door de klanthouder van [naam] . Op de eerste pagina van het ondersteuningsplan zijn de gegevens van eiseres en [naam] weergegeven. Daaronder staat een zwart omrand tekstblok met als titel “Rechten en plichten bij het ondersteuningsplan”. In het tekstblok is onder andere vermeld:
“- U en uw klanthouder ondertekenen dit ondersteuningsplan. Dit betekent dat u akkoord gaat met de afspraken die u met uw klanthouder hebt gemaakt over uw ondersteuning en/of zorg:
(…)
- Wilt u nog eens op papier kunnen nalezen waarom u deze vorm van zorg en/of ondersteuning krijgt? Dan kunt u de motivering hiervoor aanvragen bij uw klanthouder. U ontvangt de schriftelijke motivering dan binnen twee weken na de datum waarop u dit ondersteuningsplan hebt ondertekend.
- Bent u het niet eens met dit ondersteuningsplan en komt u er niet uit met uw klanthouder? Dan kunt u het volgende doen:
- Direct de motivering aanvragen waarom u deze en/of ondersteuning krijgt;
- Een onafhankelijk onderzoek aanvragen bij het [bureau] . Daarna ontvangt u een besluit van de gemeente Amsterdam ;
- Een bezwaarschrift schrijven. Hoe u dit doet, leest u op het achterblad. Bij bezwaar vindt vaak verder onderzoek door het [bureau] plaats
(…)”.
Onder dit tekstblok is de ondertekening zichtbaar. Op de tweede pagina staat de doelstelling weergegeven, namelijk een ‘schoon en leefbaar huis’ en wat de actie is bij deze doelstelling, namelijk ‘Inzet Wmo-voorziening binnen de wijkzorg’. De reden hiervoor is: ‘Doordat ik herstel van een lichamelijke aandoening, heb ik tijdelijk hulp bij huishouden nodig’.
Op het afsprakenoverzicht zijn onder het kopje ‘Schoon en leefbaar huis’ verschillende activiteiten opgesomd. Achter deze activiteiten zijn kruisjes gezet waarmee wordt aangeduid wie deze activiteiten zal uitvoeren, eiseres zelf of de zorgaanbieder. Ook zijn onder het kopje ‘Beschikken over schone was’ achter de verschillende activiteiten kruisjes gezet om aan te geven wie die activiteiten zal gaan uitvoeren. Daarbij is tevens de frequentie vermeld, namelijk één maal per week. Verder is hierbij een achterblad gevoegd waarop onder andere een bezwaarclausule is opgenomen. Hierin is vermeld dat tegen het ondersteuningsplan een bezwaarschrift kan worden gericht en dat dit binnen zes weken na ondertekening van het ondersteuningsplan bij verweerder binnen moet zijn.
4.4.
Een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank is van oordeel dat het hier in geding zijnde ondersteuningsplan een schriftelijke beslissing is, die is gebaseerd op een publiekrechtelijke bevoegdheid, welke rechtsgevolgen heeft. In het ondersteuningsplan van eiseres is immers opgenomen dat de doelstelling een ‘Schoon en leefbaar huis’ is en dat de actie ‘Inzet Wmo-voorziening’ is. Hiermee is voor eiseres een rechtsgevolg ingetreden, namelijk dat eiseres recht heeft op de Wmo-maatwerkvoorziening hbh. Voorts is ter zitting duidelijk geworden dat met de ondertekening van het ondersteuningsplan door de aanvrager een aanvraag tot stand komt en dat met de ondertekening van het ondersteuningsplan door de klanthouder van de zorgaanbieder een besluit tot stand komt.
4.5.
Het ondersteuningsplan in dit geschil is dus een besluit in de zin van de Awb.
Heeft verweerder het onbevoegd genomen besluit mogen bekrachtigen?
Standpunt verweerder
4.6.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het ondersteuningsplan een besluit is, maar dat het onbevoegd is genomen, omdat [naam] niet door verweerder is gemandateerd om de maatwerkvoorziening hbh te verstrekken. Verweerder herstelt dit bevoegdheidsgebrek middels het bestreden besluit door het onbevoegd genomen besluit alsnog te bekrachtigen.
Standpunt eiseres
4.7.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder het ondersteuningsplan niet alsnog kan bekrachtigen middels het bestreden besluit, omdat de wetgever een dergelijke mandatering aan zorgaanbieders juist heeft willen voorkomen. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank van 5 april 2016 [1] waarin is geoordeeld dat het aan het bestuursorgaan is om vast te stellen wat het recht inhoudt en niet aan de zorgaanbieder.
Oordeel rechtbank
4.8.
De rechtbank volgt partijen in hun standpunt dat er sprake is van een onbevoegd genomen besluit. Op grond van artikel 2.6.3. van de Wmo bestaat de mogelijkheid voor verweerder om de vaststelling van rechten en plichten van de zorgvrager te mandateren aan een zorgaanbieder. Het bevreemdt de rechtbank evenwel dat het een vaste gedragslijn van verweerder lijkt te zijn om de bevoegdheid niet te mandateren aan de zorgaanbieder, maar de zorgaanbieder wel de ruimte geeft om het ondersteuningsplan voor hbh vast te stellen. Weliswaar kan verweerder op grond van artikel 2.6.4 van de Wmo de uitvoering van deze wet door derden laten verrichten, echter dat geldt niet voor de vaststelling van de rechten en plichten van de zorgvrager. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat sprake is van een onbevoegd genomen besluit door de zorgaanbieder. Nu er geen sprake is van een mandaat, kan het besluit in beginsel niet worden toegerekend aan verweerder. Onder bepaalde omstandigheden kan echter een onbevoegd genomen besluit toch aan verweerder worden toegerekend, te weten indien er sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen of indien verweerder het onbevoegd genomen besluit bekrachtigt. In dit geval heeft verweerder bij het bestreden besluit het onbevoegd genomen besluit alsnog bekrachtigd, zodat hiermee het onbevoegd genomen besluit aan verweerder kan worden toegerekend.
Is het bezwaar tijdig ingediend of is de termijnoverschrijding verschoonbaar?
Standpunt verweerder
4.9.
Het ondersteuningsplan, dat is opgesteld tijdens het intakegesprek, is een besluit in de zin van de Awb en dateert van 31 augustus 2017, zodat het bezwaar uiterlijk op
12 oktober 2017 had moeten worden ingediend, aldus verweerder.
Standpunt eiseres
4.10.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij met het indicatiebesluit bekend is geworden via de e-mail van 26 oktober 2017, zodat op dit moment de bezwaartermijn is aangevangen. In dat geval is het bezwaar tijdig ingediend, aldus eiseres.
Oordeel rechtbank
4.11.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is het hier in geding zijnde ondersteuningsplan van 31 augustus 2017 een besluit. Het bezwaarschrift van eiseres van
13 november 2017 is daarom te laat ingediend, want buiten de bezwaartermijn van zes weken.
4.12.
De rechtbank is echter van oordeel dat de termijnoverschrijding in dit geval verschoonbaar is. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Voorheen, toen er nog een indicatiebesluit lag van verweerder, was er maar één mogelijkheid voor de zorgvrager om kenbaar te maken dat hij het niet eens was met het besluit, namelijk middels het indienen van een bezwaarschrift. Nu zijn er, zoals hiervoor onder 4.3 is weergegeven, meerdere acties in het besluit vermeld die de zorgvrager kan ondernemen als hij het niet eens is met het ondersteuningsplan. Het bieden van meerdere mogelijkheden op zichzelf maakt niet dat een besluit zo onduidelijk is dat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is. Echter, ter zitting is gebleken dat wanneer de zorgvrager een onafhankelijk onderzoek wil aanvragen bij het [bureau] (genoemd als een van de mogelijk te ondernemen acties) de zorgvrager het ondersteuningsplan juist niet dient te ondertekenen, omdat er in geval van ondertekening door zowel de zorgvrager als door de klanthouder sprake is van een genomen besluit, waartegen alleen het indienen van bezwaar mogelijk is. De rechtbank is van oordeel dat het niet van de burger kan worden verlangd dat hij erop bedacht is dat de bezwaartermijn gaat lopen vanaf het moment dat het ondersteuningsplan door beide partijen is ondertekend. Dat in de bezwaarclausule, die eerst op het achterblad staat weergegeven, is vermeld dat bezwaar kan worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop het ondersteuningsplan is ondertekend is hiertoe onvoldoende. In het ondersteuningsplan dient, juist gelet op de vorm daarvan en de daarin verschillende geboden mogelijkheden als de zorgaanvrager het niet eens is met het ondersteuningsplan, duidelijk te worden vermeld wanneer het besluit tot stand is gekomen en dat in dat geval alleen bezwaar kan worden ingesteld als de zorgaanvrager het niet eens is met het besluit, conform de regels in de bezwaarclausule. Dat is nu niet het geval.
Conclusie
5. Uit het voorgaande volgt dat verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
6. De door eiseres overige aangevoerde gronden (waaronder de stelling dat het door verweerder overgelegde [naam] -rapport niet op objectieve criteria stoelt) zal de rechtbank niet bespreken, nu deze gronden buiten de omvang van het geding vallen. Verweerder zal namelijk eerst inhoudelijk moeten beslissen op het bezwaar van eiseres.
7. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- (zegge: zesenveertig euro) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.002,- (zegge: duizend twee euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. P. Sloot en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.