Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/3649
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiseres] ,te Huizen, eiseres
(gemachtigde: mr. R.J.H. Minkhorst),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: H.J.J. Stellinga).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde belanghebbende],
[derde belanghebbende],
(gemachtigde: mr. H. Doornhof).
Eiseres zal hierna worden aangeduid als: [eiseres] , verweerder als: het college en de derde partij als: [derde belanghebbende] .
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd om aan [eiseres] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de supermarkt op de locatie [adres 1] met de aangrenzende leegstaande winkel aan de [adres 2] te Amsterdam.
Bij besluit van 20 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2018. Gelijktijdig met deze zaak is het beroep van [eiseres] , geregistreerd onder nummer AMS 17/6316, behandeld. Op dat beroep is ook heden beslist. Namens [eiseres] zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, L. Nascimento Gomes en ir. C. van der Velde. Namens [derde belanghebbende] is verschenen [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1.1
In 2012 is aan [eiseres] een omgevingsvergunning verleend voor de onderhavige supermarkt aan de [adres 1] . Daarbij is de in artikel 4, zevende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan “ [buurt] ”, opgenomen binnenplanse afwijking voor een vestiging van 600 vierkante meter (m2) bruto vloeroppervlak (bvo) als maximum gesteld.
1.2
[eiseres] heeft op 29 juni 2017 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het intern uitbreiden van haar supermarkt aan de [adres 1] naar een bvo van circa 790 m2 door het wijzigen van het gebruik van een aangrenzende leegstaande winkel.
1.3
Met het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. Het college legt aan dit besluit ten grondslag dat het bouwplan in strijd is met de gebruiks- en bouwbepalingen van het bestemmingsplan omdat de toegelaten 300 m2 bvo per vestiging met de uitbreiding ruimschoots wordt overschreden. Het college ziet, hoewel het project valt in de categorie gevallen waarvoor op basis van artikel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) het mogelijk is om van de bepalingen van het bestemmingsplan “ [buurt] ” af te wijken, geen reden voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan, omdat dit niet past in een goede ruimtelijke ordening. Vanuit planologische distributie van functies is het uitbreiden van de supermarkt niet wenselijk. Verder leidt de uitbreiding van de supermarkt tot meer parkeerdruk, behoefte aan meer fietsparkeerplaatsen en tot extra laden en lossen, hetgeen door het college niet wenselijk wordt geacht. [eiseres] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Besluitvorming
2. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar - conform het advies van de bezwaarschriftencommissie - ongegrond verklaard. Volgens het college is voldoende onderbouwd waarom het college geen medewerking heeft verleend aan de afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college het individuele belang van [eiseres] (uitbreiding van de supermarkt) afgewogen tegen het algemeen belang (planologische distributie van functies en gevarieerd aanbod in de buurt).
Standpunt van [eiseres]
3. [eiseres] voert aan dat het college zijn standpunt, inhoudende dat hij niet bereid is om mee te werken aan (beperkte) afwijking van het bestemmingsplan op ruimtelijke gronden, onvoldoende heeft gemotiveerd, mede gelet op het in het bestemmingsplan omschreven doel om de [buurt] te ontwikkelen tot een sterk boodschappencentrum met daarbij behorende voorzieningen in een aaneengesloten geheel van winkels en voorzieningen. Het is onnavolgbaar dat de uitbreiding van [derde belanghebbende] aan de [adres 3] , met een bvo van 975 m2 noodzakelijk wordt geacht en de uitbreiding van [eiseres] met 162,9 m2, schuin tegenover [derde belanghebbende] niet gewenst is. Dat is ruimtelijk niet uit te leggen. Omdat uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt dat alleen [derde belanghebbende] voor de vrijstelling voor een supermarkt van maximaal 1000 m2 meter in aanmerking komt en het college niet bereid is om door middel van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid mee te werken aan uitbreiding van [eiseres] , is sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn [1] en is sprake van een schaarse vergunning. Het college vindt ten onrechte dat niet in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien en gaat er ten onrechte vanuit dat een grote supermarkt zal leiden tot een extra behoefte aan fietsparkeerplaatsen. Het college heeft dat niet onderbouwd en bovendien zullen in het kader van de herinrichting van de [adres 1] extra fietsparkeerplaatsen worden toegevoegd. Het college heeft onvoldoende onderbouwd dat vergroting van de winkel zal leiden tot een bevoorrading met grotere of meer vrachtwagens, wat gelet op het krappe profiel van de [adres 2] ruimtelijk niet toepasbaar zou zijn. Volgens [eiseres] wordt de capaciteit van de vrachtwagens op dit moment niet volledig benut. Verder had verweerder een voorwaarde over het laden en lossen aan de vergunning kunnen verbinden.
Juridisch kader
4. De voor de beoordeling relevante (wets)artikelen zijn in een bijlage achter deze uitspraak opgenomen. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5. Ter plaatste geldt het bestemmingsplan “ [buurt] ” (hierna: het bestemmingplan). De gronden waarop de bouwplannen zijn gesitueerd zijn, zo blijkt uit het bestemmingsplan, bestemd voor “Woningen boven Centrumvoorzieningen”. Deze gronden zijn onder meer bestemd voor detailhandel in de eerste bouwlaag.
6. Voor de bestemming “Woningen boven Centrumvoorziening” geldt artikel 4 van de voorschriften van het bestemmingsplan (voorschriften). Daarin is bepaald (derde lid, onder b) dat voor - kort gezegd - detailhandel een maximum bvo per vesting van 300 m2 is toegestaan. In artikel 4, onder c is bepaald dat in afwijking van het derde lid onder b, voor maximaal drie vestigingen een bvo van maximaal 400 m2 is toegestaan en voor maximaal vier vestigingen een bvo van maximaal 700 m2 is toegestaan. In artikel 4, zevende lid is bepaald dat het dagelijks bestuur bevoegd is om vrijstelling te verlenen van het bepaalde onder lid 3 onder b, voor het toestaan van vestigingen met een bvo van maximaal 600 m2, met dien verstande dat maximaal twee vestigingen binnen de bestemming “Wonen boven Centrumvoorzieningen” een bvo van maximaal 600 m2 mogen hebben. In artikel 4, achtste lid van de voorschriften is bepaald dat het dagelijks bestuur bevoegd is vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 3 onder c, voor het toestaan van één supermarkt met een bvo van maximaal 1.000 m2.
7. Het college heeft ten aanzien van [derde belanghebbende] gebruik gemaakt van de mogelijkheid van de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid van artikel 4, achtste lid, van de voorschriften.
8. [eiseres] heeft aangevoerd dat de verlening van de omgevingsvergunning aan [derde belanghebbende] op grond van artikel 4, achtste lid, van de voorschriften in strijd is met de Dienstenrichtlijn en dat niet wordt voldaan aan de vereisten die worden gesteld aan het verlenen van een schaarse vergunning. De rechtbank volgt de [eiseres] daarin niet. Dit heeft de rechtbank in de uitspraak van heden ten aanzien van het beroep van [eiseres] , geregistreerd onder AMS 17/6361 gemotiveerd. De rechtbank verwijst naar die uitspraak. De overwegingen 13 tot en met 37 dienen als hier herhaald en ingelast te worden beschouwd.
9. Gelet op het bovenstaande heeft het college terecht beslist dat de aangevraagde activiteit met een bvo van circa 790 m2 in strijd is met het bestemmingsplan en dat het bestemmingsplan zelf geen mogelijkheden biedt om met toepassing van daarin opgenomen regels van het bestemmingsplan af te wijken. Het plan kan echter wel onder artikel 4, eerste en negende lid, van de bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden geschaard, zodat het college bevoegd is de omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
10. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen afzien om gebruik te maken van deze bevoegdheid.
11. De rechtbank stelt voorop dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan tot de bevoegdheid van het college behoort, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om geen omgevingsvergunning te verlenen. Daarbij komt aan de orde of het besluit berust op zorgvuldig onderzoek en een deugdelijke motivering.
12. De rechtbank vindt dat het college onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het algemene belang (planologische distributie van functies en gevarieerd aanbod in de buurt) zwaarder weegt dan het belang van [eiseres] bij het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de supermarkt. De rechtbank zal dat hierna uitleggen.
13. De rechtbank stelt vast dat het college in het verweerschrift heeft gesteld dat bij nader inzien de (fiets)parkeerbehoefte zowel met toepassing van de Nota parkeernormen als met toepassing van de Nota locatiebeleid geen beletsel vormt voor de verlening van de omgevingsvergunning.
14. Het college stelt met betrekking tot het laden en lossen dat niet kan worden uitgesloten dat er een toename zal zijn van het laad- en losverkeer in de [adres 2] . Met de uitbreiding van de supermarkt zal de bevoorrading toenemen met meer of grotere vrachtwagens. Het gebruik van grotere vrachtwagens is gelet op de beperkte ruimte in de [adres 2] en krappe bochtstralen niet goed mogelijk en zal voor verkeersonveiligheid zorgen. Gelet op de nabijheid van een basisschool is dat niet wenselijk. De [adres 2] is een woonstraat met een krap profiel. Toename van het aantal of grotere vrachtwagens is hier ruimtelijk niet inpasbaar. Aan de voorzijde van het pand aan de [adres 1] is zonder opheffing van parkeerplaatsen geen ruimte voor een laad- en losplaats. Het opheffen van parkeerplaatsen is, gelet op de huidige parkeerdruk, niet wenselijk.
15. [eiseres] betwist dat sprake zal zijn van een toename van de bevoorrading, omdat op dit moment de capaciteit van de vrachtwagens niet volledig wordt benut. Op dit moment heeft [eiseres] onvoldoende ruimte om groente en fruit in een koelcel op te slaan. Dit heeft tot gevolg dat de bevoorrading van groente en fruit vaker plaatsvindt en dat de vrachtwagens niet volledig zijn gevuld. Na de uitbreiding van de supermarkt kan groente en fruit wel ter plaatse gekoeld worden opgeslagen en zal de uitbreiding van de supermarkt niet leiden tot extra bevoorradingsverkeer omdat de bevoorrading dan wel met volledig gevulde vrachtwagens kan plaatsvinden.
16. De rechtbank stelt vast dat het college geen onderzoek heeft verricht naar de vraag of de uitbreiding van het bvo van [eiseres] inderdaad zal leiden tot extra bevoorradingsverkeer. Gelet op de stelling van [eiseres] dat geen sprake zal zijn van extra bevoorradingsverkeer en de toelichting dat dit te maken heeft met de afwezigheid van koelcellen voor groente en fruit, vindt de rechtbank dat het college niet kon volstaan met de enkele stelling dat de verklaring van [eiseres] niet geloofwaardig is en dat uitbreiding van het bvo wel zal leiden dat meer laad- en losbewegingen.
17. Het college heeft ten slotte betoogd dat er meerdere supermarkten in verschillende segmenten aanwezig zijn en dat in het bestemmingsplan maxima zijn opgenomen voor vestigingsgrootten, onder andere voor supermarkten. Daarmee wordt voorzien in voldoende aanbod van dagelijkse levensmiddelen. Vanuit planologische distributie van functies is het uitbreiden van [eiseres] niet wenselijk. Het verder uitbreiden van [eiseres] draagt niet bij aan een gevarieerder aanbod in de buurt. Door het vergroten van de supermarkt zou een detailhandel vestiging verdwijnen en wordt het potentiele aanbod minder. Dat past niet in het streven naar behoud en versterking van de bestaande economische ruimtes.
18. De rechtbank vindt dit betoog als onderbouwing waarom de uitbreiding van [eiseres] in strijd met een goede ruimtelijke ordening te mager. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college vindt dat de uitgangspunten van het bestemmingsplan, dat is vastgesteld in 2007, nog steeds gelden, maar dat in de tijd tussen het opstellen van het bestemmingsplan en heden veel van de punten uit het toen geldende beleid zijn verwezenlijkt. Zo passen de komst van [eiseres] naar het gebied, het vergroten van het maximale oppervlakte van [eiseres] tot 600 m2 en het vergroten van [derde belanghebbende] binnen dit beleid. De motivering waarom [eiseres] , gelet op de actuele situatie in de [buurt] niet mag uitbreiden van 600 m2 tot 790 m2 ontbreekt.
Conclusie en slotopmerkingen
19. De rechtbank is van oordeel dat het college niet met de bovenstaande motivering kon volstaan en het op die gronden niet voor redelijk kan worden gehouden dat het college ervoor heeft gekozen geen toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo.
20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De rechtbank houdt er daarbij rekening mee dat zowel in de onderhavige procedure als in de procedure geregistreerd onder AMS 17/6316 hoger beroep zal worden ingesteld. Gelet op de verwevenheid van de zaken vindt de rechtbank het van belang dat beide zaken min of meer gelijktijdig bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State aanhangig kunnen worden gemaakt. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiseres] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 338,- aan [eiseres] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en
mr. H.B. van Gijn en mr. A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 oktober 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: Juridisch kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (..),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (..),
(..).
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(..)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
(..).
2 In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(..).
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.7. Planologische gebruiksactiviteiten
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Bijlage II, artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(..)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(..).
Bestemmingsplan “ [buurt] ”
Artikel 1 Begripsbepalingen
32. detailhandel: Een gebouw of een deel van een gebouw ten behoeve van het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ter verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan degenen die goederen kopen voor verbruik, gebruik, of aanwending anders dan de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
33. supermarkt. Winkelvoorziening met een vloeroppervlak van meer dan 500 m2
waar onder andere goederen en middelen ter voorziening in de dagelijkse levensbehoeften worden verkocht.
Artikel 4. Woningen boven Centrumvoorzieningen (W+C)
1. De gronden, op de plankaart bestemd voor “Woningen boven Centrumvoorzieningen” zijn aangewezen voor:
a. detailhandel in de eerste bouwlaag.
3b. Voor de in lid 1 onder a en b genoemde functie geldt een maximum bruto vloeroppervlak per vestiging van 300 m2.
3c. In afwijking van sub b, geldt voor:
- maximaal 3 vestigingen een toegestaan bruto vloeroppervlak van maximaal 400 m2;
- maximaal 4 vestigingen een toegestaan bruto vloeroppervlak van maximaal 700 m2.
7. Het dagelijks bestuur is bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 3 onder b voor het toestaan van vestigingen met een bruto vloeroppervlak van maximaal
600 m2, met dien verstande dat maximaal twee vestigingen binnen de bestemming “Woningen boven Centrumvoorzieningen” (W+C) een bruto vloeroppervlak van maximaal 600 m2 mogen hebben.
8. Het dagelijks bestuur is bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 3 onder c, voor het toestaan van één supermarkt met een bruto vloeroppervlak van maximaal 1.000 m2.