Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/1798
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser,
hierna te noemen: [eiser]
(gemachtigde: mr. W.F. Roelink),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam, verweerder,
hierna te noemen: het algemeen bestuur
(gemachtigde: mr. H.D. Hosper).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbenden],
[belanghebbenden],
hierna te noemen: [belanghebbenden]
(gemachtigde: C. Noortman).
Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2016 (het primaire besluit) heeft het algemeen bestuur het handhavingsverzoek van [eiser] afgewezen. [eiser] heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft het algemeen bestuur het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard.
[eiser] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend. [belanghebbenden] hebben ook op het beroepschrift gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2017. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het algemeen bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is de gemachtigde van [belanghebbenden] op de zitting verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om [belanghebbenden] op het voorstel van de rechtbank om de Stichting advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening als deskundige te benoemen om zo tot een oplossing van het geschil te komen, te laten reageren.
Op 1 december 2017 heeft de rechtbank de reactie van de gemachtigde van [belanghebbenden] ontvangen. Van de zijde van [eiser] heeft de rechtbank op 8 december 2017 nog een reactie ontvangen. Op 29 november 2017 heeft de rechtbank aan partijen gevraagd of zij opnieuw op een zitting willen worden gehoord. De rechtbank heeft daarna van [eiser] op 27 december 2017 en van [belanghebbenden] op 28 december 2017 nog stukken ontvangen. Partijen hebben niet aangegeven dat zij opnieuw op een zitting willen worden gehoord.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wat ging er aan deze zaak vooraf?
1.1
[belanghebbende 1] is eigenaar van het pand aan de [adres 1] (het pand). [belanghebbende 2] is huurder en bewoner van het pand. Op 25 maart 2015 heeft het algemeen bestuur aan [belanghebbende 1] een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van het pand. Het algemeen bestuur heeft de omgevingsvergunning bij besluit van 8 maart 2016 herroepen, omdat de aangevraagde werkzaamheden volgens het algemeen bestuur niet vergunningplichtig zijn.
1.2
Op 6 april 2016 heeft [eiser] een handhavingsverzoek bij het algemeen bestuur ingediend. [eiser] stelt dat er in het pand sprake is van strijdigheid met de daglichtvereisten van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit). Met de brief van 14 april 2016 heeft [eiser] dit verzoek aangevuld. In deze brief stelt [eiser] dat de monumentwaarden van het pand worden aangetast en dat een omgevingsvergunning voor de werkzaamheden nodig is, omdat het trapgat wordt dichtgetimmerd en een doorbraak vanuit het trappenhuis van [adres 2] (gelegen boven het pand) naar de eerste verdieping van het pand is aangebracht. Met de brief van 21 april 2016 heeft [eiser] nog aangevuld dat evenmin aan de vereisten van het Bouwbesluit wat betreft ventilatie en rookgasafvoer wordt voldaan. Ook geeft [eiser] in die brief aan dat de grond onder het pand zwaar verontreinigd is. [eiser] heeft in zijn e‑mail van 1 mei 2016 ten slotte gewezen op de vereisten van het Bouwbesluit wat betreft energiehuishouding.
1.3
Op 15 april 2016 heeft inspecteur [adres 2] ( [adres 2] ) het pand voor het algemeen bestuur geïnspecteerd en de bevindingen neergelegd in een constateringsrapport van 15 april 2016. In dit rapport staat dat [adres 2] heeft geconstateerd dat de interne trap, door middel waarvan de begane grond en de eerste etage met elkaar in open verbinding stonden, is dichtgemaakt. Ook is geconstateerd dat de entree van [adres 2] nu gemeenschappelijk is voor zowel de begane grond als de eerste verdieping van het pand. De begane grond heeft een deuropening gekregen vanuit de gemeenschappelijke trapopgang van [adres 2] , die er voorheen niet zat. De eerste etage heeft ook een eigen deur vanuit die gemeenschappelijke trapopgang, die al wel aanwezig was. De trap naar de tweede verdieping ( [adres 2] ) heeft ook een deur gekregen die er eerst niet zat. Ten slotte schrijft [adres 2] dat een ventilatievoorziening op de eerste verdieping niet aanwezig is in verband met achterzetramen.
1.4
Op 29 april 2016 heeft het algemeen bestuur aan [belanghebbende 1] laten weten dat voor het dichtzetten van het trapgat van de begane grond naar de eerste verdieping een omgevingsvergunning nodig is, omdat hierdoor een wijziging heeft plaatsgevonden in de brandcompartimentering. Het algemeen bestuur heeft [belanghebbende 1] daarom verzocht binnen zes weken een omgevingsvergunning aan te vragen.
1.5
Bij het primaire besluit heeft het algemeen bestuur het handhavingsverzoek van [eiser] (zoals beschreven onder rechtsoverweging 1.2) afgewezen. Aan [belanghebbende 1] was op dat moment namelijk al een voornemen voor een last onder dwangsom wat betreft het dichtmaken van de trap opgelegd, te weten op 29 april 2016. Het algemeen bestuur heeft zich in het primaire besluit verder op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van andere overtredingen en dat hij op de andere punten van het verzoek daarom niet handhavend zal optreden. [eiser] heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
1.6
[belanghebbende 1] heeft op 3 juni 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het sluiten van het trapgat. Op 20 juni 2016 hebben inspecteurs [naam 1] en [naam 2] (de inspecteurs) voor het algemeen bestuur de begane grond van het pand geïnspecteerd. De inspecteurs hebben in het constateringsrapport van 20 juni 2016 een plattegrond van de begane grond getekend op basis van hun bevindingen. Hieruit blijkt dat de begane grond is opgedeeld in drie delen. Het linker gedeelte bevat een badkamer, het middelste gedeelte bevat een keuken en het rechter gedeelte bevat een keuken en een badkamer. De trap tussen de begane grond en de eerste etage is nog steeds verwijderd. De begane grond is bereikbaar door het trappenhuis van [adres 2] . De inspecteurs hebben de eerste etage niet gezien.
1.7
Bij besluit van 18 juli 2016 heeft het algemeen bestuur [belanghebbende 1] laten weten dat het dichtzetten van het trapgat tussen de begane grond en de eerste verdieping vergunningvrij is.
1.8
De bezwaarschriftenadviescommissie (de commissie) heeft het algemeen bestuur op 2 februari 2017 geadviseerd het bezwaar van [eiser] tegen het primaire besluit, onder verbetering van de motivering van het primaire besluit, ongegrond te verklaren. De commissie heeft daartoe overwogen dat niet is gebleken dat er in het pand overtredingen hebben plaatsgevonden wat betreft daglichttoetreding, ventilatie, rookgasafvoer, isolatie, grondvervuiling en de monumentale waarde van het pand. De verrichte werkzaamheden brengen ook geen wijzigingen aan in de brandcompartimentering van het pand. Daarom is sprake van vergunningvrije werkzaamheden. Het algemeen bestuur heeft terecht niet handhavend opgetreden naar aanleiding van het verzoek van [eiser] .
1.9
Met het bestreden besluit heeft het algemeen bestuur het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard en verwezen naar het advies van de commissie. Dit besluit ligt in deze procedure ter beoordeling voor.
Wat zijn de standpunten van partijen?
2.1
[eiser] voert in beroep aan dat er in het pand wel overtredingen van het Bouwbesluit plaatsvinden. Aan de vereisten van het Bouwbesluit voor wat betreft spuivoorzieningen, daglicht, ventilatie, rookgasafvoer en isolatie wordt niet voldaan. Ook vindt er door de werkzaamheden in het pand een verandering plaats van de brandcompartimentering, zodat op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) een omgevingsvergunning voor de werkzaamheden nodig is. [eiser] stelt ook dat het algemeen bestuur ten onrechte niet heeft onderzocht of er in het pand wordt voldaan aan de rookmeldervereisten. Ten slotte heeft [belanghebbende 1] volgens [eiser] in strijd gehandeld met het Besluit uniforme saneringen (BUS).
2.2
Het algemeen bestuur wijst er in zijn verweerschrift allereerst op dat de rechtsregels uit het Bouwbesluit waarop [eiser] zich beroept, niet strekken tot bescherming van zijn belang. Het bestreden besluit zou daarom niet op die gronden mogen worden vernietigd. Verder stelt het algemeen bestuur zich op het standpunt dat er geen wijziging is in de brandcompartimentering en dat geen overtreding van de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit is geconstateerd. Om die reden kan het algemeen bestuur ook niet handhavend optreden.
Wat vindt de rechtbank van deze zaak?
3. Voor het toepasselijke wettelijke kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Strekken de rechtsregels waar [eiser] zich op beroept tot zijn bescherming?
4.1
Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op grond van strijd met een rechtsregel of -beginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van belangen van de persoon die zich op die regel of dat beginsel beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht, Staatsblad 2012, 682) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin degene die zich op deze rechtsregel beroept door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. [1]
4.2
[eiser] heeft zich beroepen op rechtsregels uit de afdelingen 3.6, 3.7, 3.8, 3.11 en 5.6 van het Bouwbesluit. De rechtbank wijst met betrekking op deze afdelingen op het volgende:
Uit de nota van toelichting [2] bij afdeling 3.6 (Luchtverversing) blijkt dat deze normen strekken tot het zekerstellen dat noodzakelijke zuurstof kan worden aangevoerd en dat schadelijke stoffen kunnen worden afgevoerd.
Uit de nota van toelichting bij afdeling 3.7 (Spuivoorzieningen) blijkt dat deze normen ertoe strekken dat een luchtstroming of –circulatie door de ruimte ontstaat.
Uit de nota van toelichting bij afdeling 3.8 (Rookgasafvoer) blijkt dat de normen in deze afdeling strekken tot het voorkomen van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht.
Uit de nota van toelichting bij afdeling 3.11 (Daglicht) blijkt dat deze normen ertoe strekken dat vanuit het oogpunt van de gezondheid voldoende daglicht kan toetreden tot een verblijfsgebied of verblijfsruimte.
Uit de nota van toelichting bij afdeling 5.6 (Energiehuishouding) blijkt tot slot dat de normen in deze afdeling strekken tot het realiseren van doelstellingen ter zake van klimaat en energiebeleid.
4.3
Uit de hiervoor genoemde nota van toelichting bij de afdelingen 3.6, 3.7, 3.8 en 3.11 volgt dat de hierin opgenomen normen strekken tot bescherming van belangen van gebruikers van een pand waarvoor die normen gelden, en niet tot bescherming van belangen van omwonenden van dat pand. [3] Verder strekken de normen in afdeling 5.6 van het Bouwbesluit tot bescherming van het algemene belang van klimaat en energiebeleid, en niet tot bescherming van de specifieke belangen van omwonenden. Het betoog van [eiser] dat alle normen van het Bouwbesluit in samenhang moeten worden gezien en dat daarom bovengenoemde normen ook strekken tot bescherming van de brandveiligheid, slaagt niet. Uit de structuur van het Bouwbesluit volgt dat ten behoeve van iedere doelstelling van het Bouwbesluit een op zichzelf staande afdeling met op zichzelf staande normen bestaat. Uit de nota van toelichting blijkt evenmin dat de normen uit de verschillende afdelingen van het Bouwbesluit in samenhang moeten worden gezien. De rechtbank wijst er verder op dat uit de Memorie van Toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht volgt dat de bestuursrechter in het kader van het relativiteitsvereiste moet vaststellen wat het beschermingsbereik is van de norm die (beweerdelijk) is geschonden, en niet wat het globale doel is van het regelcomplex waartoe de norm behoort. [4]
4.4
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in overweging 4.2 genoemde rechtsregels kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [eiser] . Gelet hierop kunnen de beroepsgronden van [eiser] die zien op deze punten, wat hier verder van zij, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
4.5
Ook de eisen die het BUS aan bodemsaneringen stelt, strekken kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [eiser] . De gemachtigde van [eiser] heeft op de zitting aangegeven dit niet te betwisten. Het betoog van [eiser] over vermeende schendingen van het BUS, wat hier ook van zij, kan daarom evenmin leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
4.6
De rechtbank overweegt dat de brandveiligheidseisen waar [eiser] zich op beroept, namelijk de eisen die zien op de brandcompartimentering en de rookmelders, strekken tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor deze eisen gelden, en van eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen. [5] [eiser] is eigenaar en gebruiker van een belendend gebouw, omdat de woning van [eiser] en het pand van elkaar gescheiden zijn door een steeg van slechts drie meter breed. De brandveiligheidseisen waar [eiser] zich op beroept, strekken dus mede tot zijn bescherming. De rechtbank zal daarom de gronden van [eiser] die zien op de brandveiligheid van het pand hieronder beoordelen.
Moest het algemeen bestuur onderzoeken of het pand voldeed aan rookmeldervereisten?
5. [eiser] voert aan dat het algemeen bestuur ten onrechte niet heeft onderzocht of in het pand wordt voldaan aan de vereisten van het Bouwbesluit die zien op rookmelders. De rechtbank oordeelt dat het algemeen bestuur dit terecht niet heeft onderzocht, omdat het handhavingsverzoek van [eiser] (zoals beschreven onder rechtsoverweging 1.2) niet zag op de aanwezigheid of plaatsing van rookmelders in het pand. Dit betoog van [eiser] slaagt reeds daarom niet.
Is er sprake van verandering van de brandcompartimentering door de werkzaamheden?
6.1
De rechtbank begrijpt het betoog van [eiser] over de brandcompartimentering van het pand zo dat hij stelt dat de brandcompartimentering van het pand is veranderd, omdat de trap tussen de begane grond en de eerste verdieping is verwijderd en het trapgat van deze trap is dichtgemaakt. Daarom was op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo en artikel 3, onder 8, van bijlage II bij het Bor een vergunning nodig voor deze werkzaamheden. Omdat [belanghebbenden] voor de werkzaamheden geen vergunning hadden, is er volgens [eiser] sprake van een overtreding en had het algemeen bestuur moeten handhaven.
6.2
Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat er door de werkzaamheden geen sprake is van verandering van de brandcompartimentering van het pand, omdat het pand één kantoor was en nu één woning is. Daarom blijft er sprake van één brandcompartiment.
6.3
Vaststaat dat er door de werkzaamheden een woning is ontstaan zonder een directe interne verbinding tussen de begane grond en de eerste verdieping. De eerste verdieping kan nu worden bereikt door een nieuwe verbinding van de begane grond rechtstreeks naar het gezamenlijke trappenhuis. Beide woonlagen zijn dus te bereiken vanuit en via het trappenhuis, dat daarnaast ook nog naar [adres 2] leidt. Volgens artikel 2.89, vijfde lid, van het Bouwbesluit moet elke woning in een apart brandcompartiment liggen. Het is echter niet vereist dat verschillende bouwlagen van één woning intern met elkaar verbonden moeten zijn om één brandcompartiment te mogen zijn. De rechtbank volgt het betoog van [eiser] dat de brandcompartimentering is veranderd door het verwijderen van de interne trap en het dichtzetten van het trapgat daarom niet. Het feit dat de trap is verwijderd en het trapgat is dichtgezet, betekent immers niet dat er twee aparte woningen zijn ontstaan. Uit de aanvraag van [belanghebbende 1] van 3 juni 2016, de constateringsrapporten van de inspecties en de verklaringen van de gemachtigde van [belanghebbenden] op de zitting volgt dat ook niet. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting bevestigd dat het pand één woning is die door één huishouden wordt gebruikt, en ook aangegeven dat geen splitsingsvergunning voor het pand is aangevraagd. Ten slotte volgt ook uit de verklaring en de foto’s die de rechtbank op 27 december 2017 van [eiser] heeft ontvangen niet dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van twee woningen in het pand. Daaruit blijkt immers alleen dat er rond 20 november 2017 wellicht werkzaamheden in het pand zijn verricht en dat er vuilnis voor de deur van het pand is neergelegd.
6.4
De brandcompartimentering van het pand is door de werkzaamheden dus niet veranderd, omdat nog steeds sprake is van één brandcompartiment op de begane grond en de eerste verdieping. Op grond van artikel 3, onder 8, van bijlage II bij het Bor was dus geen vergunning nodig voor de werkzaamheden. Het algemeen bestuur heeft zich daarom in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat er in het pand geen sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, en heeft de afwijzing van het handhavingsverzoek van [eiser] terecht om die reden in het bestreden besluit gehandhaafd.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Saanen, voorzitter, en mr. M.C.M. Hamer en
mr. A.M. van der Linden - Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. E. van der Zweep, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Wettelijk kader
Artikel 8:69a van de Awb
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 3, onder 8, van bijlage II bij het Bor
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Artikel 2.89, vijfde lid, van het Bouwbesluit
In een brandcompartiment liggen ten hoogste een woonfunctie en nevenfuncties daarvan.