ECLI:NL:RBAMS:2017:8476

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 17/3138

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amstelveen, eiseres

(gemachtigde: mr. J.W. Ebbink),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,verweerder

(gemachtigde: mr. K. Bounaanaa).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam 1] ., te Amstelveen.

De rechtbank zal partijen hierna aanduiden als respectievelijk eiseres, het college en [naam 1] .

Procesverloop

Met het besluit van 25 november 2016 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning afgewezen.

Met het besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is behandeld op de zitting van 10 oktober 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, haar zoon [naam 1] en [naam 2] , makelaar. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens [naam 1] is niemand verschenen.

Overwegingen

Achtergrond

1. Eiseres woont in een bedrijfswoning aan de [adres 1] te Amstelveen. Deze woning hoorde voorheen bij de op het perceel gelegen [bedrijf] . Na het overlijden van haar echtgenoot heeft eiseres het deel van het perceel met daarop de [bedrijf] , zonder de bedrijfswoning en de bijbehorende tuin, verkocht aan [naam 1] . Eiseres is daarna in de bedrijfswoning blijven wonen.

2. Op 23 oktober 2014 heeft eiseres bij de gemeente Amstelveen (hierna: de gemeente) een verzoek ingediend om de bestemming van de bedrijfswoning om te zetten naar een burgerwoning. Per e-mail van 30 januari 2015 is namens de gemeente aan eiseres meegedeeld dat omzetting van de bestemming niet mogelijk is. Eiseres heeft op 19 februari 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd om de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan te mogen gebruiken als burgerwoning. Per e-mail van 9 april 2015 en brief van 20 april 2015 is namens de gemeente aan eiseres meegedeeld dat het voornemen bestaat om meerdere bedrijfswoningen in de omgeving in één keer om te zetten in burgerwoningen. Eiseres is daarbij in de gelegenheid gesteld om haar individuele aanvraag om een omgevingsvergunning in te trekken, zodat haar woning mogelijk mee kan worden genomen in de collectieve omzetting tot burgerwoning door de gemeente. Eiseres heeft vervolgens de aanvraag van 19 februari 2015 per e-mail van 4 mei 2015 ingetrokken. Medio 2016 is duidelijk geworden dat de collectieve route naar omzetting van bedrijfswoningen vanwege bezwaren van onder meer de provincie Noord-Holland en LTO niet mogelijk is. Deze bezwaren zijn er in gelegen dat de omzetting van bedrijfswoningen in burgerwoningen de uitbreidingsmogelijkheden van de glastuinbouwsector in de omgeving kan belemmeren, wat ongewenst is. De gemeente is vervolgens begonnen om het ruimtelijk beleid hiermee in overeenstemming te brengen. Eiseres heeft vervolgens op 19 augustus 2016 een nieuwe, individuele aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan te mogen gebruiken als burgerwoning. Het college heeft deze aanvraag met het primaire besluit afgewezen.

De besluitvorming

3. Het college heeft de weigering van de omgevingsvergunning met het bestreden besluit in stand gelaten. Het college heeft daaraan, kort samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. De bedrijfswoning is gelegen in de [locatie] , een gebied dat is aangewezen als glastuinbouwconcentratiegebied. In het nieuwe beleid (de Ruimtelijke Visie [locatie] , hierna: de Structuurvisie) zal als uitgangspunt gaan gelden dat de glastuinbouw in de [locatie] alle ruimte krijgt om zich te ontwikkelen. Het college meent dat bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres al vooruitgelopen kan worden op de nieuwe Structuurvisie. De gemeente is bekend met uitbreidingsplannen van verschillende bedrijven die om de bedrijfswoning van eiseres liggen, waaronder dat van [naam 1] . Omdat het bestemmingsplan deze uitbreidingsmogelijkheden ook toestaat, zou omzetting van de bedrijfswoning van eiseres in een burgerwoning de uitbreidingsplannen van (onder meer) [naam 1] kunnen belemmeren. Voor burgerwoningen gelden immers bepaalde milieunormen die voor bedrijfswoningen niet gelden. Voor burgerwoningen kan daarom op dit moment een goed woon- en leefklimaat niet worden gegarandeerd. Daarnaast wil het college voorkomen dat de omliggende bedrijven worden geconfronteerd met handhavingsverzoeken van (toekomstige) bewoners als de woning als burgerwoning zou worden bestemd. Handhavingsacties kunnen ook de bedrijfsvoering van de omliggende bedrijven belemmeren.

Het wettelijk kader

4. Voor de bepalingen die van toepassing zijn op deze zaak verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

5. Tussen partijen is niet in discussie dat de bedrijfswoning staat op een perceel binnen de bebouwde kom van Amstelveen. Op dit perceel is het bestemmingsplan [locatie] ’ van toepassing en het heeft de bestemming ‘Agrarisch – Glastuinbouw bedrijfswoning’. Niet in geschil is dat een burgerwoning op deze locatie volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan. Het bestemmingsplan kent hiervoor geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid en het college heeft besloten om geen medewerking te verlenen aan een buitenplanse afwijking met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

6. De bevoegdheid om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid. Daardoor heeft het bestuursorgaan bij toepassing van deze bevoegdheid een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Het gebruik van een dergelijke bevoegdheid moet terughoudend door de bestuursrechter worden getoetst. Dat betekent dat de rechtbank in deze procedure geen eigen oordeel geeft over de vraag of de bedrijfswoning kan worden omgezet in een burgerwoning, maar alleen kan en zal beoordelen of het college de omgevingsvergunning hiervoor ‘in redelijkheid’ heeft kunnen weigeren.

Beoordeling van het beroep

7. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het primaire en bestreden besluit geen ruimtelijk beleid gold voor het omzetten van bedrijfswoningen naar burgerwoningen middels een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan. Dat betekent dat het college van geval tot geval diende te beoordelen of gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt toegestaan. Het college heeft daarbij een belangenafweging gemaakt en onderzocht of omzetting van de bedrijfswoning in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. In de belangenafweging heeft het college het beleid betrokken dat op dat moment al in voorbereiding was (de Structuurvisie). De Structuurvisie is op 21 juni 2017 vastgesteld. De rechtbank stelt voorop dat het college in de belangenafweging heeft kunnen betrekken dat er beleid in voorbereiding was en dat omzetting van de bedrijfswoning in een burgerwoning daarmee in strijd zou zijn. Het zou eerder vreemd zijn geweest als het college met de kennis van het nieuwe beleid niets gedaan zou hebben.

8. In de Structuurvisie staat dat de nog bestaande glastuinbouw zoveel mogelijk ruimte moet worden geboden om zich verder te ontplooien. Er zijn echter ook gebieden waarin de glastuinbouw al is vervaagd en is vervangen door andere activiteiten en bestemmingen. Deze gebieden worden ‘transformatiegebieden’ genoemd. In deze gebieden zal de gemeente meewerken aan omzetting van bedrijfswoningen naar burgerwoningen indien aangetoond kan worden dat dit niet tot milieutechnische bezwaren leidt. De gebieden die nog steeds in gebruik zijn voor de glastuinbouw worden ‘glastuinbouw concentratiegebied’ genoemd. Om de volledige ontwikkeling van glastuinbouw hier niet te frustreren moet de visie voor dit gebied erop gericht zijn optimale condities te scheppen voor moderne glastuinbouw. Nieuwe woningen zijn in dit gebied daarom niet gewenst. De bedrijfswoning is gelegen in een gebied dat is aangewezen als glastuinbouwconcentratiegebied, zodat de ontwikkeling van de glastuinbouw hier voorop staat.

9. Tijdens de zitting heeft het college nader toegelicht dat op de locatie van de bedrijfswoning van eiseres het bestemmingsplan ruimte biedt voor uitbreiding van (onder meer) [naam 1] . Nabij de bedrijfswoning kan nog een laad- en losplek worden gerealiseerd. Wat de milieueffecten daarvan zullen zijn is onzeker, daarom kan op dit moment geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd, aldus verweerder. De rechtbank stelt vast dat de omzetting in een burgerwoning de ontwikkeling van (onder meer) [naam 1] dus kan belemmeren. Hoewel eiseres er door het college zowel in het primaire besluit als het bestreden besluit op is gewezen dat uitbreidingsmogelijkheden van huidige en toekomstige bedrijven niet mogen worden belemmerd en ook bij uitbreiding een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor een burgerwoning dient te worden gegarandeerd, heeft zij daar niets tegenover gesteld, bijvoorbeeld in de vorm van een geluidsrapportage. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat het niet op de weg van het college lag om een dergelijk geluidsonderzoek te doen. Aangezien een burgerwoning op deze locatie niet alleen in strijd is met het nieuwe beleid, maar ook met het huidige, geldige bestemmingsplan, ligt het op de weg van eiseres om aan te tonen dat van strijd met een goede ruimtelijke ordening in dit geval geen sprake is. Daarin is zij naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd.

10. De conclusie is dat de weigering een omgevingsvergunning te verlenen in overeenstemming is met de Structuurvisie. Tegenover het belang van het handhaven van het toen toekomstige beleid staat het belang van eiseres. Zij heeft tijdens de zitting toegelicht dat zij de woning makkelijker kan verkopen als het een burgerwoning is. Gelet op haar leeftijd geeft dat haar meer rust en zekerheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid aan het toekomstige beleid meer gewicht kunnen toekennen en kunnen concluderen dat het omzetten van de bedrijfswoning van eiseres in een burgerwoning in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening.

11. Eiseres stelt in beroep dat het college het nieuwe beleid willekeurig toepast, omdat in december 2016 voor een bedrijfswoning aan de [adres 2] wel omgevingsvergunning voor de omzetting naar een burgerwoning is verleend. Tijdens de zitting heeft eiseres de vergelijking met een ander geval aan Legmeerdijk 246 als beroepsgrond laten vallen.

12. Het college heeft ten aanzien van het geval aan de [adres 2] gemotiveerd dat het bedrijf dat nabij die bedrijfswoning is gevestigd de maximale uitbreidingsmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan al heeft benut. Dit bedrijf kan dus niet verder uitbreiden en de milieueffecten van dat bedrijf zullen niet verder toenemen. In het geval van eiseres is daarvan geen sprake, omdat bij (onder meer) [naam 1] op grond van het bestemmingsplan nog een laad- en losplek kan worden gerealiseerd. In zoverre gaat het dus niet om gelijke gevallen. In het geval van de [adres 2] is bovendien sprake van aanwezige bebouwing die de bedrijfswoning (gedeeltelijk) afschermt van het bedrijf. De bewoner van die bedrijfswoning heeft op grond van de bestaande situatie een geluidsrapport ingebracht waaruit blijkt dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Daarom heeft het college vooruitlopend op en in overeenstemming met het nieuwe beleid afgeweken van het bestemmingsplan en wel omgevingsvergunning verleend. Aangezien bij de bedrijfswoning van eiseres nog niet de maximale uitbreidingsmogelijkheden door (onder meer) [naam 1] zijn benut, en er ook geen rapportage is wat de milieueffecten van zulke uitbreidingen zullen zijn kan er op dit moment niet zonder meer van worden uitgegaan dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Ook in zoverre wijkt het geval van eiseres dus af van de situatie aan de [adres 2] . De rechtbank ziet onder deze omstandigheden dan ook geen grond voor het oordeel dat het college het nieuwe beleid willekeurig heeft toegepast.

13. Tijdens de zitting heeft eiseres een brief van het college van 20 oktober 2014 overgelegd. Uit deze brief blijkt volgens eiseres dat het college heeft toegezegd dat haar woning aan de voorwaarden voor omzetting tot burgerwoning voldoet en dat medewerking zal worden verleend aan de omzetting van de bestemming. Eiseres stelt dat het vertrouwensbeginsel daarom aan de weigering van de omgevingsvergunning in de weg staat.

14. Het vertrouwensbeginsel houdt kort gezegd in dat een burger op een toezegging van de overheid mag vertrouwen en hieraan rechten kan ontlenen. Dit kan alleen als er sprake is van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging door een bevoegd persoon. De burger moet bovendien niet alleen hebben vertrouwd op deze toezegging, maar hij moet ook de gerechtvaardigde verwachting hebben gehad dat hij dat mocht doen.

15. De rechtbank stelt vast dat de brief van het college van 20 oktober 2014 een toezegging onder voorwaarden bevat. De conclusie van de brief is dat aan de gestelde voorwaarden tot omzetting wordt voldaan en dat geen belemmeringen bestaan “
om de toezegging te doen om medewerking te geven aan de omzetting van de bestemming bedrijfswoning in (burger-)woning. Wel dient daartoe een RO-procedure gedraaid te worden (…)”. De rechtbank leest in deze brief niet de toezegging door het college dat de bedrijfswoning zal worden omgezet, maar alleen dat door het college medewerking aan de procedure zal worden verleend. De uitkomst van die procedure is nog altijd ongewis. Bovendien is deze toezegging gedaan ten behoeve van een andere procedure, namelijk de omzetting van de bestemming in het bestemmingsplan (een RO-procedure is een andere procedure dan de aanvraag om een omgevingsvergunning). Eiseres heeft verder een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan, die vervolgens door haar is ingetrokken, en later heeft zij de huidige aanvraag gedaan. Ten tijde van de huidige aanvraag in 2016 werd niet voldaan aan alle in 2014 gestelde voorwaarden. Eén van de gestelde voorwaarden was dat de burgerwoning de bedrijfsvoering van de omliggende bedrijven niet mag beperken. In 2016 was het college duidelijk dat (onder meer) [naam 1] in de toekomst verder wil uitbreiden, zodat zonder rapportage wat de milieueffecten van een dergelijke uitbreiding zullen zijn niet kan worden vastgesteld dat aan deze voorwaarde werd voldaan. Eiseres mocht er dan ook niet (meer) gerechtvaardigd op vertrouwen dat deze toezegging bij de nieuwe aanvraag tot vergunningverlening zou leiden.

Conclusie

16. De conclusie is dat het college in redelijkheid aan het belang van het nieuwe beleid meer gewicht mocht toekennen dan aan het belang van eiseres. Het college heeft de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning dan ook in redelijkheid kunnen weigeren. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en de bedrijfswoning niet omgezet wordt tot een burgerwoning. Omdat het beroep ongegrond is bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en
mr. B. de Vos, leden,in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.

Burgers kunnen ook digitaal beroep indienen. Dat kan alleen via het speciale digitale loket dat u op de homepage van de website van de Raad van State vindt (www.raadvanstate.nl). Om toegang te krijgen tot het digitale loket moet u beschikken over DigiD. Binnen het loket volgt u de instructies en vult u de formulieren in. Deze kunt u dan digitaal verzenden. Bijlagen levert u eveneens digitaal aan via het loket.

Let op:
u kunt geen beroep instellen per e-mail.

Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen.

Bijlage wettelijk kader

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het - voor zover hier van belang - verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan de vergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;

2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of

3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

De in artikel 2.12 van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het
Besluit omgevingsrecht (Bor).

In artikel 2.7 van het Bor is bepaald dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.

Op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.