Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/4756
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2017 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Het Financieele Dagblad B.V.,te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. T. Ponte),
en
de ledenraad van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG),verweerder
(gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis).
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van de notulen van de openbare en besloten ledenraadvergaderingen over de periode van januari 2007 tot en met september 2015 gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 9 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2017. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Ook is aan de kant van eiseres [de man] , redacteur, verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door [de persoon] ( [functie] ) en heeft zich laten bijstaan door zijn gemachtigde. Deze zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaak tussen eiseres en het bestuur van de KBvG, geregistreerd onder het zaaknummer AMS 16/5330. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Na de zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst. Deze uitspraak betreft dus alleen het beroep van eiseres in deze zaak.
Overwegingen
De feiten en omstandigheden
1.1.
Eiseres heeft op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) het bestuur van de KBvG op 31 augustus 2015 verzocht om openbaarmaking van de notulen van de ledenraadvergaderingen van de KBvG van 2007 tot en met de datum van het verzoek (hierna: het verzoek).
1.2.
Het bestuur van de KBvG heeft dit verzoek doorgestuurd aan verweerder.
1.3.
Het verzoek van eiseres beperkt zich tot de onderwerpen die gaan over:
- de stichting netwerk gerechtsdeurwaarders (SNG);
- de berichtprijzen;
- de teruggave berichtprijzen;
- het staken van teruggave berichtprijzen;
- de verhouding tussen de SNG en de KBvG;
- de GBA-kwestie.
1.4.
In het primaire besluit heeft verweerder de onderdelen van de notulen van de
openbareledenraadvergaderingen openbaar gemaakt. Verweerder heeft daarnaast met toepassing van artikel 72 van Pro de Gerechtsdeurwaarderswet (Gdw) geweigerd de onderdelen van de notulen van de
beslotenledenraadvergaderingen openbaar te maken. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de Wob niet van toepassing is op het verzoek van eiseres, omdat artikel 72 van Pro de Gdw een bijzondere openbaarmakingsregeling betreft. Eiseres heeft tegen dit onderdeel van het primaire besluit bezwaar gemaakt.
openbareledenraadvergaderingen openbaar gemaakt. Verweerder heeft daarnaast met toepassing van artikel 72 van Pro de Gerechtsdeurwaarderswet (Gdw) geweigerd de onderdelen van de notulen van de
beslotenledenraadvergaderingen openbaar te maken. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de Wob niet van toepassing is op het verzoek van eiseres, omdat artikel 72 van Pro de Gdw een bijzondere openbaarmakingsregeling betreft. Eiseres heeft tegen dit onderdeel van het primaire besluit bezwaar gemaakt.
De inhoud van het bestreden besluit
2. Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder blijft bij zijn standpunt dat ten aanzien van de openbaarmaking van stukken die de besloten ledenraadvergadering betreffen, artikel 72 van Pro de Gdw een bijzondere openbaarheidsregeling betreft die uitputtend is, zodat voor toepassing van de Wob geen plaats is. Volgens verweerder is het in de Gdw uitdrukkelijk aan de beoordeling van verweerder overgelaten of en in hoeverre moet worden afgeweken van het wettelijke uitgangspunt van de beslotenheid van de vergadering en daarbij horend de geheimhouding van het verslag. Als naast een oordeel over het al dan niet openbaar maken van de besloten ledenvergaderingsnotulen met artikel 72 van Pro de Gdw ook voor een ieder de mogelijkheid zou openstaan een verzoek op grond van de Wob te doen, wordt volgens verweerder afbreuk gedaan aan de goede werking van de Gdw.
Is verweerder bevoegd te beslissen op het verzoek?
3.1.
Eiseres voert aan dat het bestuur van de KBvG het verzoek ten onrechte aan verweerder heeft doorgezonden. Eiseres erkent dat verweerder een bestuursorgaan is, maar stelt dat niet (alleen) dit orgaan, maar (ook) het bestuur van de KBvG over het verzoek moet beslissen. Eiseres wijst daarbij op de Gdw. Hierin ligt volgens eiseres besloten dat het bestuur van de KBvG het enige bestuursorgaan van de KBvG is dat de KBvG naar buiten toe mag vertegenwoordigen. Gelet daarop stelt eiseres dat het bestuur van de KBvG over de gevraagde stukken, de notulen van de ledenraadvergaderingen, moet beschikken en dat het bestuur daarom ook over de beoordeling van openbaarmaking daarvan moet beslissen.
3.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op artikel 58 van Pro de Gdw in samenhang met artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt verweerder als een bestuursorgaan aangemerkt. Dit wordt door eiseres ook niet bestreden. In artikel 72 van Pro de Gdw is alleen aan verweerder de bevoegdheid toegekend om het verslag van de besloten vergadering dat van rechtswege niet openbaar wordt gemaakt, toch openbaar te maken. Uit deze bepaling volgt naar het oordeel van de rechtbank expliciet dat alleen aan verweerder de bevoegdheid is toegekend om de verslagen van de besloten vergadering, in afwijking van wat de wetgever hierover in beginsel heeft bepaald, alsnog openbaar te maken.
3.3.
Het is weliswaar juist dat alleen het bestuur de KBvG in het maatschappelijk- en rechtsverkeer vertegenwoordigt, maar dit is naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak niet relevant voor het beantwoorden van de vraag wie mag besluiten het verslag van de besloten ledenvergadering toch openbaar te maken. Dit laatste is immers uitdrukkelijk geregeld in artikel 72 van Pro de Gdw. Bovendien is de bevoegdheid om de KBvG te vertegenwoordigen van geheel andere aard dan de bevoegdheid om het verslag van de besloten ledenvergadering alsnog openbaar te maken. Daarom vindt de rechtbank de stelling van eiseres dat de notulen van de besloten vergadering wel in handen zouden kunnen of moeten zijn van het bestuur van de KBvG, in deze zaak niet relevant. Deze omstandigheid kan er namelijk niet toe leiden dat het bestuur van de KBvG bevoegd zou zijn om alsnog het verslag van de besloten ledenvergadering openbaar te maken. Deze bevoegdheid is immers in artikel 72 van Pro de Gdw alleen voorbehouden aan verweerder. Het bestuur van de KBvG heeft ter zitting overigens desgevraagd naar voren gebracht dat het de gevraagde stukken van de besloten ledenvergadering niet onder zich heeft gehad.
3.4.
Verweerder en dus niet het bestuur van de KBvG is op grond van artikel 72 van Pro de Gdw bevoegd de gevraagde stukken van de besloten ledenvergadering alsnog openbaar te maken. Het bestuur van de KBvG heeft het verzoek dan ook terecht aan verweerder doorgezonden.
Bestaat er een verschil tussen verslag en notulen?
4.1.
Eiseres wijst in haar beroepschrift op de Verordening ledenraad KBvG, zoals die ten tijde van het geschil luidde (de Verordening) en waarin de Gdw nader is uitgewerkt. In artikel 17, tweede lid, van die Verordening is bepaald dat van een vergadering notulen worden gemaakt, terwijl in artikel 72 van Pro de Gdw wordt gesproken over ‘verslag’. Eiseres betoogt dat die twee begrippen niet hetzelfde zijn. Artikel 72 van Pro de Gdw geldt volgens eiseres uitsluitend voor het verslag van beraadslaging van de vergaderingen achter gesloten deuren, ter bescherming van de interne gedachtenvorming. De bepaling geldt volgens eiseres niet voor de resultaten van de interne gedachtenvorming, zoals de inhoud van gedane voorstellen en de inhoud van de door de ledenraad genomen voorstellen. Door in het bestreden besluit te stellen dat het begrip ‘notulen’ hetzelfde is als het begrip ‘verslag’, handelt de ledenraad in strijd met artikel 17 van Pro de Verordening.
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verslag genoemd in artikel 72 van Pro de Gdw gelijk is aan de notulen zoals genoemd in artikel 17 van Pro de Verordening, zodat de bijzondere openbaarmakingsregeling van artikel 72 geldt Pro voor alle onderdelen van de notulen/verslag. Ook al maakt de Verordening een onderscheid, artikel 72 van Pro de Gdw maakt geen onderscheid, zodat het verslag ziet op al hetgeen is besproken tijdens de ledenraadvergadering.
5.1.
De rechtbank overweegt eerst dat in artikel 72 van Pro de Gdw is bepaald – voor zover hier van belang – dat van de besloten vergadering een afzonderlijk verslag wordt gemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt, tenzij verweerder anders beslist.
5.2.
In artikel 17, tweede lid, van de Verordening (oud) is bepaald dat de notulen in elk geval bevatten:
a. een kort verslag van de beraadslaging der behandelde agendapunten;
b. een letterlijke inhoud van de gedane voorstellen van orde;
c. een overzicht van het verloop van de stemmingen;
d. de inhoud van de door de ledenvergadering genomen besluiten.
6. De grond van eiseres dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de term ‘verslag’ in de Gdw en de term ‘notulen’ in de Verordening, slaagt niet. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat met de notulen zoals genoemd in de Verordening hetzelfde wordt bedoeld als het verslag in artikel 72 van Pro de Gdw, namelijk het geheel van beraadslagingen tijdens de vergadering. Hoewel de rechtbank de gebruikte terminologie in de Verordening ongelukkig gekozen vindt, moeten gelet op artikel 72 van Pro de Gdw en het uitgangspunt dat daarin besloten ligt, zijnde dat het verslag van wat in de besloten vergadering wordt besloten niet openbaar wordt gemaakt, de elementen genoemd in artikel 17, tweede lid, van de Verordening zo worden opgevat dat dit elementen zijn van het verslag als bedoeld in artikel 72 van Pro de Gdw.
Is artikel 72 van Pro de Gdw een bijzondere openbaarmakingsregel ten opzichte van de Wob?
7.1.
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de Wob. Eiseres bestrijdt het standpunt van verweerder dat artikel 72 van Pro de Gdw een uitputtende bijzondere openbaarmakingsregel is ten opzichte van de Wob. Volgens eiseres is er geen sprake van een absolute werking van artikel 72 van Pro de Gdw en dient verweerder, zeker na enig tijdsverloop, ten aanzien van het openbaar maken van de notulen een belangenafweging te maken, waarbij eveneens aan de Wob moet worden getoetst.
7.2.
Verweerder houdt zich vast aan zijn standpunt dat artikel 72 van Pro de Gdw een bijzondere openbaarmakingsregeling betreft met een uitputtend karakter.
8.1.
In het kader van de vraag of de Gdw een bijzondere openbaarmakingsregeling betreft waarvoor de Wob moet wijken, wijst de rechtbank voor het toetsingskader eerst op vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 3 maart 1998 [1] en van 10 augustus 2000 [2] ). Uit deze jurisprudentie volgt dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen, als die regelingen een uitputtend karakter hebben en zijn neergelegd in wetten in formele zin. Regelingen zijn volgens de Afdeling uitputtend, indien zij ertoe strekken te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in die bijzondere wetten.
8.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in artikel 72 van Pro de Gdw een bijzondere regeling voor openbaarmaking is vervat. In artikel 72 heeft Pro de wetgever zelf immers expliciet het uitgangspunt neergelegd dat van de besloten vergadering een afzonderlijk verslag wordt gemaakt dat niet openbaar is. Hierop geldt als enige uitzondering “tenzij verweerder anders beslist”.
8.3.
Vervolgens komt de vraag aan de orde of de Wob moet wijken voor deze bijzondere openbaarmakingsregel van artikel 72 van Pro de Gdw. Niet in geschil is dat de Gdw een wet in formele zin is, zodat de rechtbank volgens vaste jurisprudentie het uitputtend karakter van artikel 72 van Pro de Gdw moet beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat deze bepaling een uitputtend karakter heeft. In deze bepaling heeft de wetgever immers expliciet verweerder de bevoegdheid gegeven om in beslotenheid te kunnen vergaderen en, wanneer in beslotenheid wordt vergaderd, het verslag daarvan niet openbaar te maken. Verder is expliciet bepaald dat alleen de ledenvergadering zelf hierop een uitzondering kan maken. Verweerder legt aan zijn besluit ten grondslag dat de beoordeling of een verslag toch openbaar wordt gemaakt aan de ledenraad is, opdat de leden zich in vrijheid moeten kunnen uitlaten over hetgeen in de besloten vergadering wordt besproken. Die vrijheid wordt volgens de ledenraad gevoeld door een bescherming die volgt uit het wettelijke uitgangspunt van niet openbaarmaking. Openbaarmaking van de verslagen zou de goede werking van artikel 72 van Pro de Gdw illusoir maken. Zonder meer toepassing geven aan de Wob zou immers afbreuk doen aan de goede werking van artikel 72 van Pro de Gdw: geheimhouding van afzonderlijke verslagen van besloten vergaderingen. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de regeling uitputtend van aard is en dat verweerder deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de verslagen van de besloten ledenvergaderingen toch openbaar te maken.
8.4.
Uit al het voorgaande volgt de conclusie dat op het verzoek tot openbaarmaking de Wob niet van toepassing is. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
9.1.
De beroepsgronden slagen niet. Het beroep is ongegrond.
9.2.
Voor een vergoeding van het griffierecht of veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, voorzitter, en mr. A.D. Belcheva en mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.
De griffier is buiten staat te tekenen.
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.