ECLI:NL:RBAMS:2017:5239

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 16/1208

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2017 in de zaak tussen

[eiseres 1] [eiseres 2] , te Amsterdam, eiseres (hierna: [eiseres 2] )

(gemachtigde: mr. R.N. van der Ham),

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder (hierna: Svb)

(gemachtigde: mr. S.M.C. Rooijers).

Procesverloop

Bij besluit van 17 september 2015 (het primaire besluit) heeft de Svb de aanvraag van [eiseres 2] om dubbele kinderbijslag vanaf het derde kwartaal van 2015 afgewezen.

Bij besluit van 22 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van [eiseres 2] ongegrond verklaard.

[eiseres 2] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De Svb heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 28 april 2016. [eiseres 2] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst om de Svb in de gelegenheid te stellen nadere informatie te verstrekken en heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. De Svb heeft op 29 april 2016 nadere informatie verstrekt. Met de brief van 29 juni 2016 heeft [eiseres 2] hierop gereageerd. De Svb heeft met de brief van 9 augustus 2016 een nader advies van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) overgelegd. Op 1 juni 2017 heeft de Svb naar aanleiding van vragen van de rechtbank wederom nadere informatie verstrekt.

De zaak is door de meervoudige kamer behandeld op de zitting van 9 juni 2017. [eiseres 2] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens het CIZ is verschenen S. Kleine, juridisch medewerker.

Overwegingen

Inleiding

1. [eiseres 2] heeft een thuiswonende dochter [naam] , geboren op 3 december 2005. [naam] heeft de spierziekte myotone distrofie en een ontwikkelingsstoornis. Op 20 augustus 2015 heeft [eiseres 2] voor [naam] dubbele kinderbijslag aangevraagd omdat [naam] intensieve zorg nodig heeft. De peildatum voor de beoordeling van deze aanvraag is 1 juli 2015. [naam] was toen 9.

2. De Svb heeft de aanvraag afgewezen omdat het CIZ negatief heeft geadviseerd. De Svb heeft in bezwaar de afwijzing in stand gelaten. De Svb heeft zich daarbij gebaseerd op het nieuwe negatieve advies van het CIZ van 15 januari 2015. [eiseres 2] is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag om dubbele kinderbijslag en is daarom in beroep gegaan.

Het wettelijk kader

3.1.

Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en komt in het kort op het volgende neer.

3.2.

Op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) bestaat recht op dubbele kinderbijslag indien het kind een bepaalde mate van intensieve zorg nodig heeft. Die mate van intensieve zorg wordt uitgewerkt in het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK). Op grond van het BUK is sprake van intensieve zorg als het kind om medische redenen zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard. De Svb vraagt advies aan het CIZ om te bepalen of een kind intensieve zorg nodig heeft.

3.3.

De beoordeling en de beoordelingscriteria worden verder geregeld in de Regeling uitvoering dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg (de Regeling). Op grond van de Regeling wordt de beoordeling uitgevoerd aan de hand van negen items, te weten lichaamshygiëne, zindelijkheid, eten en drinken, mobiliteit, medische verzorging, gedrag, communicatie, alleen thuis zijn, begeleiding buitenshuis en bezig houden/handreikingen. Als het CIZ vindt dat er sprake is van een zware zorgbehoefte op een item, kent het CIZ op dit item een punt toe. Voor een kind van 9 jaar is sprake van intensieve zorg als het CIZ minimaal 4 punten toekent.

3.4.

Bij de beoordeling of op een bepaald item een punt moet worden toegekend, hanteert het CIZ een beoordelingskader. De Svb heeft op de zitting toegelicht dat dit beoordelingskader is opgesteld door de Svb en het CIZ gezamenlijk en dat het een interne gedragslijn van het CIZ is. Het voor deze zaak relevante kader is het beoordelingskader BUK 2015 3.0 (het Beoordelingskader).

Het Beoordelingskader

4. [eiseres 2] heeft aangevoerd dat het Beoordelingskader te streng is. De rechtbank beoordeelt daarom eerst of het CIZ het Beoordelingskader mocht hanteren. In dat verband gaat de rechtbank eerst in op de achtergrond van de dubbele kinderbijslag en het Beoordelingskader.

5. In 2000 is de Regeling tegemoetkoming ouders van thuiswonende gehandicapte kinderen (TOG 2000) ingevoerd. De TOG 2000 was bedoeld voor ouders met thuiswonende ernstig gehandicapte kinderen die zeer veel extra inzet van de ouders vragen en die, gelet op hun beperkingen, aanspraak kunnen maken op opname in een intramurale inrichting. Om te bepalen of het kind in aanmerking kwam voor een tegemoetkoming op grond van de TOG 2000 moest het kind aanzienlijk meer afhankelijk zijn van geregelde verzorging en oppassing dan een gezond kind van dezelfde leeftijd. Bij de beoordeling of hier sprake van was, werd door de Svb de mate van hulp van het kind op bepaalde items vastgesteld.^[1]De medisch adviseur van de Svb beoordeelde de mate van hulp aan de hand van een interne uitvoeringsrichtlijn voor deskundigen. Deze werd richtlijn of beoordelingsinstrument genoemd. Per item werden afhankelijk van de zorgzwaarte 0, 1 of 2 punten toegekend. Voor kinderen van acht en negen jaar was een minimale score van 9 punten vereist om te kunnen spreken van aanzienlijk meer afhankelijk zijn van geregelde oppassing en verzorging dan een gezond kind van dezelfde leeftijd.

6. Dit kader is per 1 april 2010 vervangen. Vanaf dat moment werd geen afzonderlijke medische beoordeling meer gemaakt, maar aansluiting gezocht bij indicaties op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ). Deze wijziging had als doel om de indicatiestellingen te vereenvoudigen. Alleen ouders met een geldig AWBZ-indicatiebesluit waaruit blijkt dat het kind is aangewezen op minimaal 10 uur per week aan AWBZ-zorg kwamen in aanmerking voor een tegemoetkoming op grond van de TOG 2010. De AWBZ-indicatie werd verstrekt door het CIZ.

7. Op 1 januari 2015 is de TOG geïntegreerd in de AKW.^[2]Vanaf dat moment geldt het kader, zoals onder 3 is geschetst. De beoordeling lijkt in veel opzichten op het kader dat tot

1 april 2010 onder de TOG 2000 werd gehanteerd. Verschillen zijn onder andere dat nu nog maar 1 punt per item kan worden toegekend en dat voor een kind van 9 nu 4 punten nodig zijn.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat het Beoordelingskader als zodanig in strijd komt met enige regel van geschreven of ongeschreven recht of met enig algemeen rechtsbeginsel. Het Beoordelingskader kan in beginsel dan ook als uitgangspunt voor de beoordeling van een aanvraag om dubbele kinderbijslag op grond van de AKW worden genomen. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraken van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 1 oktober 2008^[3]en 13 juni 2012^[4]over de vroegere richtlijn en het beoordelingsinstrument.

8.2.

De stelling van [eiseres 2] dat het Beoordelingskader strenger is dan de richtlijn die- en het beoordelingsinstrument dat vóór 2010 werden gehanteerd, leidt niet tot een ander oordeel. In de Nota van toelichting bij het BUK staat wel dat het beoordelingskader zodanig wordt vormgegeven dat de omvang van de huidige doelgroep in stand blijft. Dat betekent dus dat de regeling voor dubbele kinderbijslag in de AKW niet strenger is bedoeld dan de regeling in de TOG 2010. Dat zegt echter niets over de verhouding van de nieuwe regeling tot de TOG 2000.

9. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het Beoordelingskader kan worden gebruikt bij de beoordeling van de aanvraag.

De medische beoordeling

10. Vervolgens komt de vraag aan de orde of het CIZ zich aan dit Beoordelingskader heeft gehouden en of de Svb de aanvraag terecht heeft afgewezen.

11. De Svb heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op de adviezen van het CIZ. De adviezen van het CIZ zijn deskundigenadviezen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad mag de Svb bij de besluitvorming in beginsel van een dergelijk advies uitgaan, tenzij er concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies of twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan.^[5]

12. In het advies dat ten grondslag ligt aan het primaire besluit heeft het CIZ 3 punten toegekend, te weten, op de items ‘gedrag’, ‘begeleiding buitenshuis’ en ‘bezig houden, handreikingen’. In het advies van 15 januari 2016, dat de Svb aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, heeft het CIZ maar 2 punten toegekend, op de items ‘alleen thuis zijn’ en ‘begeleiding buitenshuis’. In beroep heeft het CIZ dit advies op 31 maart 2016 in eerste instantie gehandhaafd. Na de schorsing heeft [eiseres 2] een rapport van een psychologisch onderzoek van 24 en 26 mei 2016 overgelegd. Het CIZ heeft naar aanleiding van dit rapport in een advies van 3 augustus 2016 alsnog 3 punten toegekend, te weten, op de items ‘alleen thuis zijn’, ‘begeleiding buitenshuis’ en ‘bezig houden, handreikingen’. Het CIZ heeft dus in geen van zijn adviezen de voor [naam] benodigde 4 punten toegekend.

13. In beroep gaat het alleen nog om de vraag of aan [naam] ook een punt op het item ‘gedrag’ moet worden toegekend. In het Beoordelingskader staat dat op dit item alleen gedragspathologie wordt gescoord waar een verklarende diagnose van een ter zake deskundige voor is. Er wordt een punt gescoord als er permanent toezicht moet zijn in verband met door de hele dag heen voorkomende of dreigende gedragsproblemen en escalaties. Voorbeelden van situaties waarin niet wordt gescoord zijn als er geen sprake is van permanent toezicht, als er geen of onvoldoende gedragspathologie is of als er uitsluitend reactieve gedragsproblemen of puberale reacties zijn.

14. Volgens [eiseres 2] heeft [naam] vanwege haar gedrag permanent toezicht nodig. Zij vraagt namelijk continu aandacht van [eiseres 2] . Dat blijkt ook uit de omstandigheid dat het CIZ wel een punt heeft gescoord voor begeleiding buitenshuis. Op dat item wordt immers alleen gescoord als het kind slechts kan buitenspelen omdat de woonomgeving en sociale situatie er zich toe leent en er toezicht vanuit huis mogelijk is of in het directe (en voortdurende) zicht. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft [eiseres 2] diverse medische stukken, waaronder het rapport van het psychologisch onderzoek van 24 en 26 mei 2016, overgelegd.

15. Volgens het advies van het CIZ van 15 januari 2016 bestond het onderzoek in bezwaar uit dossieronderzoek, telefonisch onderzoek, een medisch advies van medisch adviseur drs. [naam] van 4 januari 2016 en een hoorzitting op 15 januari 2016. Dousma geeft in haar medisch advies aan dat uit de aangeleverde informatie blijkt dat [naam] veel praat en zingt, jong gedrag vertoont en als ze haar zin niet krijgt boos wordt. Dit komt volgens Dousma overeen met wat [eiseres 2] aangeeft. Volgens Dousma leidt dit gedrag van [naam] niet tot noodzakelijk permanent toezicht. Het gedrag van [naam] leidt niet tot escalaties waardoor er onafgebroken toezicht en actieve observatie gedurende het gehele etmaal nodig is. Dousma heeft de informatie van de behandelend sector en van [eiseres 2] in haar beoordeling betrokken. De conclusie van het advies is dat er geen score is toegekend op het item ‘gedrag’ omdat er medisch geen noodzaak is voor permanent toezicht.

16. Voor het CIZ-advies van 31 maart 2016 zijn de in beroep overgelegde medische stukken bestudeerd en heeft Dousma op 29 maart 2016 een medisch advies opgesteld. De nieuwe informatie geeft geen aanleiding om (alsnog) een score toe te kennen op het item ‘gedrag’. Er bestaat namelijk nog steeds geen medische noodzaak voor permanent toezicht.

17. Het advies van 3 augustus 2016 is gebaseerd op een medisch advies van Dousma van 2 augustus 2016. Dousma heeft vastgesteld dat het psychologisch onderzoek en telefonisch contact met [eiseres 2] geen reden geven tot nieuwe inzichten voor het item ‘gedrag’.

18. Op de zitting van de rechtbank is namens de Svb en het CIZ toegelicht wat onder permanent toezicht moet worden verstaan. Het gaat dan om de situatie dat vanwege het gedrag en de gedragsproblematiek continu toezicht moet worden gehouden op het kind in verband met gevaar van escalaties. Er moet een objectieve noodzaak vanuit het gedrag zijn om steeds aanwezig te zijn. Dan kan de ouder bijvoorbeeld ook niet even in een andere kamer de was ophangen. Het toezicht in het item ‘begeleiding buitenshuis’ heeft niet zozeer te maken met het gedrag van het kind, maar met externe factoren, zoals het verkeer. In de praktijk blijkt dat een kind dat scoort op ‘gedrag’ om de redenen die daaraan ten grondslag liggen bijna altijd ook scoort op ‘alleen thuis zijn’ en ‘begeleiding buitenshuis’. Het omgekeerde is echter niet altijd het geval, ook niet bij [naam] . De medisch adviseur heeft immers geconcludeerd dat uit de stukken niet blijkt dat het gedrag van [naam] gevaar veroorzaakt voor zichzelf of anderen waardoor [eiseres 2] continu bij haar aanwezig moet zijn.

19. De rechtbank is van oordeel dat de adviezen van het CIZ zorgvuldig tot stand zijn gekomen en dat de adviezen inzichtelijk en volledig zijn. Het CIZ heeft zich gebaseerd op een medisch advies. De medisch adviseur heeft dossierstudie verricht en alle informatie van de behandelaren en [eiseres 2] in de beoordeling betrokken. Het CIZ heeft terecht het Beoordelingskader toegepast en voldoende en inzichtelijk gemotiveerd waarom er geen punt is toegekend op het item ‘gedrag’. Uit de medische informatie van [eiseres 2] volgt niet dat [naam] vanwege haar gedrag wel permanent toezicht nodig heeft.

20. De Svb heeft zijn besluitvorming daarom mogen baseren op de adviezen van het CIZ. Omdat in de adviezen minder dan 4 punten zijn toegekend, heeft Svb zich terecht op het standpunt gesteld dat in het geval van [naam] geen sprake is van intensieve zorg.

21. De rechtbank stelt wel vast dat het CIZ in beroep alsnog 3 punten heeft toegekend. In het advies van 3 augustus 2016 staat dat het onderzoek en het contact met [eiseres 2] tot de conclusie leiden dat aan [naam] ook een punt wordt toegekend op het item ‘bezig houden, handreikingen’. De Svb heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat met dit advies de motivering van het bestreden besluit is aangevuld. Volgens de Svb leidt dit er echter niet toe dat het beroep gegrond is, omdat het rapport van het psychologisch onderzoek, waarop het advies van 3 augustus 2016 is gebaseerd, pas in beroep is overgelegd. De rechtbank kan de Svb hierin niet volgen. [eiseres 2] kon namelijk pas in beroep aanvoeren dat ten onrechte geen punt was toegekend op het item ‘bezig houden, handreikingen’. In het primaire besluit was hiervoor immers wel een punt toegekend. In bezwaar had [eiseres 2] dus niet kunnen en hoeven voorzien dat op dat item na heroverweging alsnog geen punt zou worden toegekend.

Conclusie

22. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat de Svb de aanvraag van [eiseres 2] om dubbele kinderbijslag voor [naam] vanaf het derde kwartaal van 2015 terecht heeft afgewezen. Omdat de Svb met het nadere advies van CIZ van 3 augustus 2016 de motivering van het bestreden besluit in beroep op een belangrijk onderdeel, namelijk het totaal aantal punten, heeft gewijzigd, verklaart de rechtbank het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit daarom wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de Svb met het CIZ-advies van 3 augustus 2016 alsnog voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van intensieve zorg. De rechtbank laat daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om dubbele kinderbijslag voor [naam] in stand blijft.

23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de Svb aan [eiseres 2] het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

24. De rechtbank veroordeelt de Svb in de door [eiseres 2] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
draagt de Svb op het betaalde griffierecht van € 46,- aan [eiseres 2] te vergoeden;
veroordeelt de Svb in de proceskosten van [eiseres 2] tot een bedrag van

€ 1.237,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en

mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. C.M. Fleuren, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2017.

de griffier

de voorzitter

is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter ook vragen een voorlopige maatregel te nemen.

Bijlage

Algemene Kinderbijslagwet

Artikel 7a

1. Een verzekerde heeft voor een tot zijn huishouden behorend kind dat drie jaar is of ouder, maar nog niet de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, recht op een verdubbeling van het bedrag aan kinderbijslag, genoemd in artikel 12, eerste en tweede lid, indien het kind is aangewezen op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen mate van intensieve zorg.

Besluit uitvoering kinderbijslag

Artikel 11

1. Van intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de wet is sprake als het een kind betreft dat zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard.

2. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop vastgesteld wordt of er sprake is van intensieve zorg als bedoeld in het eerste lid.

Artikel 12

1. Om te bepalen of een kind intensieve zorg behoeft, wint de Sociale verzekeringsbank een op medische gegevens gebaseerd advies in bij het Centrum indicatiestelling zorg, genoemd in artikel 7.1.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg.

2. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de procedure alsmede de beoordelingscriteria waarop het advies, bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd.

Regeling uitvoering dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg

Artikel 2

1. De SVB kan vaststellen dat er sprake is van intensieve zorg, indien het advies positief luidt.

2. Het advies luidt positief indien:

a. (…)

b. het kind blijkens de beoordeling van het CIZ intensieve zorg nodig heeft.

Artikel 3

1. De beoordeling, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, komt tot stand aan de hand van de volgende items:

a. lichaamshygiëne;

b. zindelijkheid;

c. eten en drinken;

d. mobiliteit;

e. medische verzorging;

f. gedrag;

g. communicatie;

h. alleen thuis zijn;

i. begeleiding buitenshuis;

j. bezig houden, handreikingen.

2. Indien het CIZ oordeelt dat er sprake is van een zware zorgbehoefte op een item, kent het CIZ op dit item een punt toe.

3. Het kind behoeft intensieve zorg als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, indien:

a. (…)

b. het 6-9 jaar is en het CIZ minimaal 4 punten toekent.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 7:12

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.