ECLI:NL:RBAMS:2017:4982

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 16/6755 en AMS 17/2081

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2017 in de zaken tussen

[de vrouw] , te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. H.M. de Roo),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. E.T. ’t Jong en mr. T. Waal).

Procesverloop

Zaak AMS 16/6755

Bij besluit van 21 juli 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toegang tot maatschappelijke opvang afgewezen.

Bij besluit van 7 oktober 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.

Zaak AMS 17/2081

Bij besluit van 29 november 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om toegang tot maatschappelijke opvang afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking van 7 oktober 2016.

Bij besluit van 28 februari 2017 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2017. De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

1.1.

Eiseres is dakloos geraakt en verblijft sinds september 2016 in de crisisopvang. Eiseres verblijft momenteel met haar drie dochters van zeven maanden, vijf en zes jaar oud in [locatie 1] van het Leger des Heils. Daarvoor is eiseres met haar gezin een maand in [hotel] Amsterdam en een aantal maanden in de [locatie 2] van HVO-Querido opgevangen. Op 14 juli 2016 heeft zij zich gemeld bij het Centraal Meldpunt Dakloze Gezinnen met het verzoek om toegang tot maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (de Wmo).

1.2.

In het primaire besluit I heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 14 juli 2016 afgewezen, omdat zij niet feitelijk of residentieel dakloos is en voldoende zelfredzaam.

1.3.

In het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Hieraan is ten grondslag gelegd dat eiseres voldoende zelfredzaam is. Volgens verweerder heeft eiseres uitsluitend een huisvestingsprobleem en verder geen andere hulpvraag. Dit blijkt uit een screening door de Gemeentelijke Gezondheidsdienst Amsterdam (de GGD) van 20 juli 2016. Verweerder meent dat met de noodopvang geen toegang tot maatschappelijke opvang is verleend, zodat verder onderzoek op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo niet nodig is. Tot slot is er geen aanleiding tot toepassing van de hardheidsclausule, aldus verweerder.

1.4.

Op 10 november 2016 heeft eiseres een nieuwe aanvraag ingediend om toegang te krijgen tot maatschappelijke opvang.

1.5.

In het primaire besluit II heeft verweerder deze aanvraag van eiseres afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking van 7 oktober 2016. Volgens verweerder was er sprake van een herhaalde aanvraag zonder dat relevante nieuwe feiten en omstandigheden aanleiding gaven tot het nemen van een nieuw besluit.

1.6.

In het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Hieraan is ten grondslag gelegd dat eiseres voldoende zelfredzaam is. Dit blijkt volgens verweerder uit een screening door de GGD op 9 februari 2017. Verder gaat verweerder uit van de juistheid van de beoordeling aan de hand van de zelfredzaamheidsmatrix tijdens de eerste screening op 20 juli 2016. Tot slot is er geen aanleiding tot toepassing van de hardheidsclausule, aldus verweerder.

Procesbelang

2.1.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten gemotiveerd beroep ingesteld. De eerste vraag die ter beoordeling voorligt is of eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroepen. Verweerder wijst in het verweerschrift erop dat eiseres sinds 7 oktober 2016 was geplaatst in de [locatie 2] , waar eiseres kan koken, maaltijden nuttigen, de was kan doen en waar haar dochters een eigen slaapkamer hebben. De rechtbank stelt in dit kader ambtshalve vast dat eiseres momenteel voor onbepaalde tijd in [locatie 1] wordt opgevangen.

2.2.

Eiseres zoekt echter de mogelijkheid uit te stromen naar een normale, zelfstandige woning via een Uitstroom Maatschappelijke Opvang (UMO-)woning of een soortgelijke maatwerkvoorziening. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit zou kunnen bereiken door haar beroepen, zodat zij procesbelang heeft bij de beoordeling daarvan. De rechtbank gaat dus over tot de beoordeling van haar beroepen. Op de beroepsgronden zal hierna per zaak worden ingegaan.

Bespreking beroepsgronden

Zaak AMS 16/6755

3.1.

Eiseres voert aan dat zij niet zelfredzaam is en dat verweerder op grond van artikel 2.3.2 van de Wmo haar behoeftes en omstandigheden, waaronder de beperkingen door zwangerschap en bevalling, verzorging van de baby en de oudere kinderen en de problemen in het verkrijgen van onderdak, meer had moeten onderzoeken. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de screening aan de hand van de zelfredzaamheidsmatrix niet is aan te merken als een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo, omdat het te beperkt is. Volgens eiseres is de zelfredzaamheidsmatrix hooguit een hulpmiddel. Bovendien is het advies niet inzichtelijk en onvoldoende gemotiveerd, omdat op een aantal leefgebieden wel beperkingen in zelfredzaamheid zijn geconstateerd. Verder was voor het leefgebied gezondheid niet meegenomen dat zij hoogzwanger was. In dit kader verwijst zij naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (de Raad).^[1]Daarnaast meent eiseres dat verweerder ten onrechte stelt geen onderzoek te hoeven doen, omdat de noodopvang een algemene voorziening is. In het aanvullend beroepschrift en ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de crisisopvang al een tijdelijke maatwerkvoorziening is, omdat daarbij wordt beoordeeld of zij op eigen kracht onderdak kan vinden en of zij een netwerk heeft. In dit kader verwijst zij eveneens naar de eerder genoemde uitspraak van de Raad. De crisisopvang biedt onderdak en begeleiding en is dus een tijdelijke maatwerkvoorziening, aldus eiseres.

3.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het advies van de GGD blijkt dat eiseres voldoende zelfredzaam is. Verweerder meent uit te kunnen gaan van de juistheid van de beoordeling door de GGD. Uit het verslag van de GGD blijkt dat eiseres uitsluitend een huisvestingsprobleem heeft en verder geen andere hulpvraag. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat de zelfredzaamheidsmatrix een hulpmiddel is, maar dat de GGD verder kijkt. In dit geval is ook erbij betrokken, via een soort logboek, dat eiseres heeft aangegeven geen gebruik te willen maken van de maatschappelijke opvang. Volgens verweerder is reeds daarom de aangehaalde uitspraak van de Raad niet vergelijkbaar. Bovendien is hier een nadere screening geweest op 9 februari 2017, zodat er wel voldoende onderzoek is geweest. Ter zitting heeft verweerder verder toegelicht dat eiseres weliswaar op vier leefgebieden beperkt zelfredzaam is bevonden, maar dat de leefgebieden lichamelijke en geestelijke gezondheid zwaarder wegen. Daarbij komt dat eiseres financiële middelen heeft en een sociaal netwerk, aldus verweerder. Voorts meent verweerder dat de toegekende crisisopvang een algemene tijdelijke voorziening is als bedoeld in artikel 3.7 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015. Voor toegang tot de maatschappelijke opvang had eiseres hierover een positief besluit moeten ontvangen. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat eiseres zelf heeft bevestigd zelfredzaam te zijn, door in te zetten op een UMO-woning die bedoeld is voor zelfredzame mensen.

Juridisch kader

3.3.

De bij de beoordeling toegepaste regelgeving wordt weergegeven in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.4.

De rechtbank stelt vast dat de GGD in een logboek het verloop van de aanvraag van eiseres chronologisch heeft beschreven. Bij de datum van 21 juli 2016, onder het kopje ‘Screening toegang maatschappelijke opvang (zie zrm)’ staat het volgende:

“Cliënt geeft aan geen gebruik te willen maken van de maatschappelijke opvang. En wordt verwezen naar de Madi voor haar praktische vragen.

Uit screeningsverslag *Naast huisvestingsvraag heeft clt geen andere hulpvraag. Om deze reden clt reeds verwezen naar de Madi.

Clt wil opvang binnen eigen netwerk realiseren, mw presenteert hierbij een adequaat plan. (opvang bij een kennis/oppas van de betrokken kerkgemeenschap).*”

Verder stelt de rechtbank aan de hand van het logboek vast dat op 12 augustus 2016 de verloskundige van eiseres heeft gebeld. Volgens de verloskundige is eiseres 32 weken zwanger. De verloskundige wil weten waarom eiseres geen toegang krijgt tot de maatschappelijke opvang. Ook geeft de verloskundige aan eiseres door te verwijzen naar de politie. Op 12 augustus en 5 september 2016 heeft eiseres zich opnieuw gemeld met het bericht dat zij niet langer binnen haar eigen netwerk opvang kan regelen. Op 6 september 2016 heeft eiseres zich bij de GGD voor noodopvang gemeld, aldus het logboek.

3.5.

De rechtbank is van oordeel dat, los van de vraag of eiseres destijds in een tijdelijke maatwerkvoorziening was geplaatst, verweerder geen onderzoek heeft uitgevoerd als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo. De rechtbank verwijst ter vergelijking naar rechtsoverweging 4.6 van de eerder genoemde uitspraak van de Raad. In deze uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat het summiere onderzoek dat is vooraf gegaan aan het bestreden besluit, welk onderzoek heeft bestaan uit het invullen van een screeningslijst, niet als zo’n onderzoek kan worden aangemerkt. Ook in de zaak van eiseres bestaat het GGD-onderzoek slechts uit het invullen van een screeningslijst.

Verweerders stelling dat het onderzoek voldoende uitvoerig was, nu de GGD ook bij de beoordeling heeft betrokken dat eiseres geen gebruik wilde maken van de maatschappelijke opvang, volgt de rechtbank niet. Uit het logboek blijkt duidelijk dat eiseres haar dakloosheid aanvankelijk zelf heeft geprobeerd op te lossen met behulp van haar eigen netwerk, maar dat zij daarin niet is geslaagd. Eiseres heeft zich na haar eerste melding immers opnieuw een aantal keren gemeld met het bericht dat zij niets meer kan organiseren binnen het eigen netwerk en dat zij met haar drie kinderen uiteindelijk in augustus op straat is komen te staan. Dit was verweerder bekend op het moment van het bestreden besluit I.

Evenmin kan verweerders stelling slagen dat er voldoende onderzoek is geweest, omdat eiseres nader is gescreend op 9 februari 2017. Deze nadere screening, uitgevoerd in een latere aanvraagprocedure, dateert van na het bestreden besluit I, zodat het geen gebreken in dat besluit alsnog kan herstellen. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder na de screening van 9 februari 2017 het bestreden besluit I heeft aangevuld met de resultaten van deze latere screening.

Tot slot overweegt de rechtbank dat uit het logboek en de zelfredzaamheidsmatrix, afzonderlijk en in onderlinge samenhang bekeken, niet blijkt dat de GGD de vergevorderde zwangerschap van eiseres en de zorg voor haar oudere dochters in de beoordeling heeft betrokken. De hulpvraag van eiseres was niet opgelost nadat zij op 6 september 2016 in de WOW noodopvang is geplaatst. Het was niet duidelijk hoe lang eiseres daar kon blijven en de faciliteiten zonder toilet en keuken waren op lange termijn niet zonder meer geschikt voor twee kinderen en een baby op komst.

3.6.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de vorm van opvang. Dit betekent dat het beroep reeds om die reden gegrond is en het bestreden besluit I wordt vernietigd. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet toe. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder nader onderzoek moet doen en dan opnieuw een besluit moet nemen op bezwaar. Daarbij dient verweerder ook de recente stukken die eiseres heeft overgelegd in deze beroepszaken bij de beoordeling te betrekken, zoals de diverse verklaringen van hulpverleners en het rapport van Defence for Children van 17 maart 2017.

Zaak AMS 17/2081

4.1.

Eiseres voert aan dat zij niet zelfredzaam is, omdat zij nog steeds niet op eigen kracht in haar behoefte aan opvang kan voorzien. Door niet te onderzoeken met welke compensatie de problemen van eiseres kunen worden opgelost, miskent verweerder volgens eiseres het systeem van de Wmo. De crisisopvang put haar gezin uit en lost de problemen niet op. Ter onderbouwing dat zij niet in staat is om de problemen op eigen kracht op te lossen, heeft eiseres twee verklaringen van haar huisarts en van haar maatschappelijk werkster, beide van 20 april 2017, overgelegd. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij sinds 2012 probeert een oplossing te vinden en dat zij daarbij begeleiding nodig heeft.
De nadere screening door de GGD van 9 februari 2017 acht eiseres even summier.
Daarbij komt dat deze screening onvolledig is, omdat de psychische problemen vanwege onverwerkte rouw en de lichamelijke klachten waardoor zij in de Ziektewet zit, niet zijn onderzocht. Deze klachten zijn wel aangegeven door de hulpverleners, aldus eiseres.
Ter zitting heeft zij verder toegelicht dat verweerder de belangen van de kinderen onvoldoende heeft onderzocht, in strijd met artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind.

4.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de nadere screening door de GGD op
9 februari 2017 blijkt dat eiseres voldoende zelfredzaam is. Uit deze screening blijkt dat eiseres een adequate, zelfstandige indruk maakt en dat haar probleem vooral in de huisvestingssfeer ligt. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat de verklaringen van de huisarts en de maatschappelijk werkster zijn voorgelegd aan de GGD. In een reactie laat de GGD weten dat de verklaringen geen aanleiding geven om het standpunt over de zelfredzaamheid van eiseres te herzien. Volgens de GGD wordt niet nader geconcretiseerd dat eiseres niet de juiste keuzes zou kunnen maken, ook al geven de huisarts en de maatschappelijk werkster dit aan. De GGD meent dat zorgen voor een baby en het reizen naar school zaken zijn die een ouder zelf moet regelen. Eiseres heeft een behoorlijk risico genomen door de kinderen na drie jaar terug te halen naar Nederland zonder te beschikken over adequate huisvesting, aldus de GGD. Verweerder handhaaft zijn standpunt.

4.3.

De rechtbank stelt vast dat de nadere screening door de GGD van 9 februari 2017 anders van opzet en uitgebreider is dan de vorige screening. Niet blijkt echter dat er concreet onderzoek is gedaan naar de medische klachten van eiseres en of, en op welke wijze, die klachten zijn beoordeeld. Het lijkt er eerder op dat de klachten enkel zijn geregistreerd.
Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt de conclusie een draagkrachtige motivering. Hierdoor is het advies van de GGD onvoldoende inzichtelijk en concludent. Weliswaar is de GGD in de nadere reactie ingegaan op de verklaringen van de huisarts en maatschappelijk werkster, maar uit het verweerschrift blijkt dat dit pas na het bestreden besluit II is gebeurd. Bovendien is deze nadere reactie naar het oordeel van de rechtbank evenmin toereikend.
De nadere reactie gaat namelijk niet in op de gemelde pijnklachten en uitputting van eiseres en is hierdoor onvolledig. Dit terwijl verweerder zelf in het bestreden besluit II de medische klachten van eiseres als nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangemerkt.

4.4.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder nog steeds onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de vorm van opvang. Dit betekent dat ook dit beroep reeds om die reden gegrond is en het bestreden besluit II eveneens wordt vernietigd. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet toe. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder nader onderzoek moet doen en dan opnieuw een besluit moet nemen op bezwaar. Daarbij dient verweerder ook de recente stukken die eiseres heeft overgelegd in deze beroepszaken bij zijn beoordeling te betrekken, zoals de diverse verklaringen van hulpverleners en het rapport van Defence for Children van 17 maart 2017.

Conclusie in beide zaken

5. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

6. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten.
De rechtbank merkt de zaken daarbij aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 92,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, rechter, in aanwezigheid van mr.M.J. Keeman-Folador, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage:

Verdrag inzake de rechten van het kind

Artikel 3

1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.

2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.

3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht.

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

…

- opvang: onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.

Artikel 2.3.2

1. Indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, voert het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.

…

4. Het college onderzoekt:

a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;

b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;

e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;

g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.