Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 14/5067 en AMS 14/6078
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2016 in de zaken tussen
[de persoon 1] , [de persoon 2] en [de persoon 3] , eisers 1 (AMS 14/6078),
[de persoon 2] en [de persoon 4] ,eisers 2 (AMS 14/5067),
hierna gezamenlijk te noemen; eisers
gemachtigde: mr. S.W.T.R. Hermens,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder,
gemachtigde mr. J. Pot.
Procesverloop
Bij brief van 24 juli 2012 heeft verweerder meegedeeld dat hij vooralsnog, onder voorwaarden, niet voornemens is handhavend op te treden tegen het illegale gebruik van het terrein aan de [weg] (het terrein) door verscheidene personen, waaronder eisers 1.
Bij besluit van 21 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de bewoners van het terrein, waaronder eisers 2, onder aanzegging van bestuursdwang, gelast om binnen maximaal zes weken na het verzenden, aanplakken of persoonlijk uitreiken van het besluit het illegale, feitelijke gebruik ten behoeve van woondoeleinden en/of van recreatieve doeleinden van het terrein te staken en gestaakt te houden en bouwwerken, caravans, voertuigen, tenten en objecten van het terrein te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 1 juli 2014 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de brief van 24 juli 2012 ongegrond verklaard (AMS 14/6078).
Bij afzonderlijk besluit van 1 juli 2014 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (AMS 14/5067).
Eisers 1 hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1. Eisers 2 hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2015. De zaken zijn gevoegd behandeld. Eisers [de persoon 2] en [de persoon 4] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en C. Brinkman.
Bij beslissing als bedoeld in artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst.
Verweerder heeft een nadere reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting is in beide zaken hervat op 18 januari 2016. Eisers [de persoon 2] en [de persoon 4] zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Bij brief van 24 juli 2012 heeft verweerder meegedeeld dat is vastgesteld dat op het terrein vergunningplichtige bouwwerken, caravans, voertuigen en andere voorwerpen zijn geplaatst waarin wordt overnacht, terwijl wonen ter plaatse planologisch niet is toegestaan. Doordat voorwerpen en bouwwerken zijn geplaatst en omdat wordt geparkeerd en overnacht op of aan de openbare weg, is sprake van overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV). Verder heeft verweerder meegedeeld dat hij vooralsnog, onder voorwaarden, niet voornemens is handhavend op te treden tegen het illegale gebruik van het terrein. Eisers 1 hebben bezwaar gemaakt tegen deze brief.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bewoners van het terrein, waaronder eisers 2, onder aanzegging van bestuursdwang, gelast om binnen maximaal zes weken na het verzenden, aanplakken of persoonlijk uitreiken van het besluit het illegale, feitelijke gebruik ten behoeve van woondoeleinden en/of van recreatieve doeleinden van het terrein te staken en gestaakt te houden en bouwwerken, caravans, voertuigen, tenten en objecten van het terrein te verwijderen en verwijderd te houden. Eisers 2 hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.3.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder zich, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van een onzorgvuldige totstandkoming van de inhoud van de brief van 24 juli 2012. Er is namelijk geconstateerd dat sprake is van een illegale situatie.
1.4.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat sprake is van overtreding van de Wabo en de APV en dat sprake is van een beginselplicht tot handhaving. Er is geen reden om van handhavend optreden af te zien omdat er geen concreet zicht op legalisatie van de illegale situatie bestaat. Verder kon er niet op worden vertrouwd dat in de toekomst niet alsnog handhavend zou worden opgetreden. Dat er enige tijd is gedoogd, doet niet af aan de beginselplicht tot handhaving, aldus verweerder. Verder meent verweerder dat ondanks de zwaarwegende belangen van eisers 2 het handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in de concrete situatie moet worden afgezien.
2.1.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift primair op het standpunt gesteld dat eisers geen procesbelang meer hebben. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat het terrein een andere bestemming heeft gekregen en dat eisers inmiddels op een andere locatie binnen de gemeente Amsterdam verblijven.
2.2.
Eisers hebben er ter zitting op gewezen dat het procesbelang onder meer is gelegen in de proceskosten die in het kader van de beide bezwaarprocedures zijn gemaakt en die ook in bezwaar zijn gevorderd. Verder stellen eisers dat zij belang hebben bij een oordeel van de rechtbank omdat zij schade hebben geleden door de besluiten en het optreden van verweerder.
2.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft een betrokkene belang bij de beoordeling van zijn beroep als zijn verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar is afgewezen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:962). Eisers hebben in hun bezwaarschriften verzocht om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. Bij de bestreden besluiten 1 en 2 heeft verweerder deze verzoeken afgewezen. Alleen al hierom hebben eisers belang bij een beoordeling van hun beroepen. Er is dus geen grond om de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van procesbelang.
Overwegingen in de beroepszaak AMS 14/6078
3. Eisers 1 hebben tegen de brief van 24 juli 2012 aangevoerd dat het terrein geen openbare weg, maar een afgesloten terrein is en dus een erf is in de zin van het Burgerlijk Wetboek (BW), waarop de door verweerder aangehaalde regelgeving niet van toepassing is. Verder hebben eisers 1 aangevoerd dat bij de voorbereiding van de brief van 24 juli 2012 geen enkele vorm van inspraak heeft plaatsgevonden, dat diverse voorwaarden die daarin aan de gedoogverklaring zijn verbonden onredelijk en/of tegenstrijdig zijn en daardoor niet of nauwelijks werkbaar en uitvoerbaar zijn, dat de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie onvoldoende zorgvuldig en redelijk is opgetreden tegen eisers en hun gemachtigde, dat de beslistermijn in bezwaar niet in acht is genomen en dat in dit verband ten onrechte geen dwangsommen zijn toegekend.
4.1.
De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende. De brief van 24 juli 2012 betreft blijkens de inhoud daarvan een gedoogverklaring onder voorwaarden. In deze brief is vastgesteld dat sprake is van overtredingen van bepalingen in de Wabo en in de APV en is meegedeeld dat verweerder zich het recht voorbehoudt om in de toekomst alsnog handhavend op te treden tegen de illegale situatie op het terrein. Verder is in de brief van 24 juli 2012 meegedeeld dat niet tot handhavend optreden zal worden overgegaan, mits de daarbij genoemde voorschriften worden nageleefd.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank vormen deze gedeeltes van de brief van 24 juli 2012 waartegen het bezwaar was gericht, geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of onderdelen van een besluit waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. De vaststelling dat sprake is van overtredingen van bepalingen van de Wabo en van de APV heeft namelijk op zichzelf geen rechtsgevolg, omdat in de brief van 24 juli 2012 tevens is meegedeeld dat niet handhavend wordt opgetreden. De mededeling dat verweerder zich het recht voorbehoudt om in de toekomst alsnog handhavend op te treden, heeft evenmin rechtsgevolg. Het betreft immers slechts een aankondiging dat in de toekomst alsnog een besluit zal worden genomen waarbij handhavend wordt opgetreden. Voor zover het bezwaar van eisers 1 was gericht tegen (een aantal van) de voorwaarden die verweerder in de brief van 24 juli 2012 heeft gesteld in het kader van het gedogen van het illegale gebruik van het terrein door eisers, is ook dat bezwaar naar het oordeel van de rechtbank niet gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een weigering om in ruimere mate te gedogen dan in de gedoogverklaring is toegezegd, behoudens bijzondere omstandigheden, namelijk niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dat is slechts anders indien het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. De rechtbank verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014( ECLI:NL:RVS:2014:4344). Naar het oordeel van de rechtbank moeten de voorwaarden die verweerder in de gedoogverklaring heeft opgenomen, worden aangemerkt als een weigering van verweerder om in ruimere mate te gedogen. De rechtbank is verder van oordeel dat het niet onevenredig bezwarend was voor eisers 1 om hun geschilpunten aan de orde te stellen in een procedure tegen een handhavingsbesluit. In dit geval is dat ook gebeurd, omdat de bezwaren tegen de brief van 24 juli 2012 en het primaire besluit uiteindelijk gezamenlijk zijn behandeld. De rechtbank concludeert dan ook dat de weigering van verweerder om in ruimere mate te gedogen niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen bezwaar kon worden gemaakt.
4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank was dus geen sprake van een ontvankelijk bezwaar tegen de brief van 24 juli 2012. Verweerder had het bezwaar van eisers 1 tegen die brief dus niet-ontvankelijk moeten verklaren in plaats van ongegrond. Het beroep van eisers 1 tegen het bestreden besluit 1 is dan ook gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 1. De rechtbank ziet verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Over de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar tegen de brief van 24 juli 2012 kon redelijkerwijs geen twijfel bestaan. De rechtbank verklaart het bezwaar van eisers daartegen daarom kennelijk niet-ontvankelijk. Hieruit volgt tevens dat verweerder geen dwangsommen verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar. In artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb is immers bepaald dat het bestuursorgaan geen dwangsommen verschuldigd is indien de aanvraag (het bezwaar) kennelijk niet-ontvankelijk is.
4.4.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de beroepsgronden van eisers 1.
5. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond is, dient verweerder het griffierecht aan eisers 1 te vergoeden.
6. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die eisers 1 in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers 1 vanwege de bezwaarprocedure hebben gemaakt.
Overwegingen in de beroepszaak AMS 14/5067
7.1.
Op grond van artikel 1 gelezen in samenhang met artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
7.2.
Op grond van artikel 5:21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.
8.1.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit 2 op het standpunt gesteld dat eisers 2 zonder de vereiste omgevingsvergunningen diverse vergunningplichtige bouwwerken hebben gebouwd en in stand hebben gehouden. Daarnaast is sprake van strijdig gebruik met de geldende bestemming van het terrein, omdat de bestemming van het terrein volgens het geldende [bestemmingsplan] ‘bedrijf’ en deels ‘groen’ is, terwijl eisers 2 het terrein gebruiken voor woondoeleinden en recreatieve doeleinden. Verder handelen eisers 2 in strijd met diverse bepalingen uit de APV, omdat voorwerpen op de weg zijn geplaatst, voertuigen langer dan drie dagen aan de openbare weg zijn geparkeerd en de weg als slaapplaats wordt gebruikt.
8.2.
Eisers 2 betogen dat het terrein, door eisers [het terrein] genoemd, geen openbare weg/ruimte is, maar een afgesloten terrein ofwel ‘erf’ in de zin van het BW. Daarom is geen sprake van overtredingen van de door verweerder aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegde bepalingen.
8.3.
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat eisers 2 het terrein gebruikten in strijd met de op grond van het [bestemmingsplan] geldende bestemming zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend. Eisers 2 gebruikten het terrein immers voor woondoeleinden en recreatieve doeleinden, terwijl op het terrein de bestemming ‘bedrijf’ en deels ‘groen’ rust. Bovendien is een aantal bouwwerken opgericht zonder omgevingsvergunning, wat blijkt uit een groot aantal foto’s in het dossier. Gelet hierop handelden eisers 2 in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Hierin is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk, en (c) het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan. Ook als het terrein geen openbare weg/ruimte zou zijn, maar een afgesloten terrein ofwel ‘erf’ in de zin van het BW, zoals eisers stellen, is nog steeds sprake van strijdigheid met de hiervoor genoemde bepalingen van de Wabo.
8.4.
De rechtbank stelt verder vast dat eisers 2 niet hebben bestreden dat zij caravans en/of voertuigen die uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden worden gebruikt, meer dan drie dagen zonder wezenlijke tijdsonderbreking aan de weg hebben geparkeerd, wat in strijd is met artikel 4.25 van de APV. Ook hebben eisers 2 niet bestreden dat zij het terrein gebruikten ten behoeve van kamperen in caravans en/of tenten en andere voertuigen en dat zij sliepen en/of slaapgelegenheid boden aan de weg of aan openbaar water in de caravans en/of andere voertuigen, wat in strijd is met artikel 2.20, eerste lid, van de APV. Evenmin hebben eisers 2 bestreden dat zij ter plaatse voorwerpen op, aan, in of boven de weg hebben geplaatst of aangebracht, wat in strijd is met artikel 4.3 van de APV. Tot slot hebben eisers 2 niet bestreden dat zij in voor publiek toegankelijke groenvoorzieningen met een voertuig hebben gereden of dit hebben laten stilstaan buiten de wegen of paden, wat in strijd is met artikel 5.9 van de APV.
8.5.
De beroepsgrond van eisers dat geen sprake is van een openbare weg/ruimte, maar van een afgesloten terrein ofwel ‘erf’ in de zin van het BW en dat als gevolg hiervan de aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegde artikelen uit de APV niet van toepassing zijn, slaagt niet. Op grond van artikel 1.1, aanhef en onder 9, van de APV wordt, voor zover hier van belang, onder ‘weg’ verstaan (a) de voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden, met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten, alsmede de – al dan niet met enige beperking – voor publiek toegankelijke parkeerterreinen en parkeergebouwen en (b) de – al dan niet met enige beperking – voor publiek toegankelijke stegen, pleinen, open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen. Naar het oordeel van de rechtbank moet het terrein worden aangemerkt als (openbare) ‘weg’ in de zin van de APV. Uit de foto’s en de verklaringen van partijen blijkt immers dat het gaat om een open plaats of natuurterrein dat in beginsel voor publiek toegankelijk is. Eisers 2 hebben zelf ook verklaard dat zij niet de bevoegdheid hadden om iemand de toegang tot het terrein te weigeren. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het terrein geen ‘weg’ zou zijn als bedoeld in de APV. Of sprake is van een ‘erf’ in de zin van het BW is hier niet relevant. Het begrip erf wordt in het BW gebruikt om een stuk grond aan te duiden als voorwerp van eigendom. Vast staat echter dat eisers 2 geen eigenaar of anderszins rechthebbende waren van het terrein.
8.6.
Uit de onder 8.3 tot en met 8.5 gegeven overwegingen vloeit voort dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden en de hier aan de orde zijnde last onder bestuursdwang aan eisers 2 op te leggen.
8.7.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.8.
Vast staat dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder niet bereid is mee te werken aan de verlening van een omgevingsvergunning (of omgevingsvergunningen) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhaving onevenredig zou zijn, is de rechtbank niet gebleken. Eisers 2 hebben ter zitting naar voren gebracht dat er maar weinig meldingen van overlast waren en dat het terrein volgens hen nadien niet voor akkerbouw in gebruik is genomen, zoals verweerder had aangekondigd. De rechtbank stelt vast dat over de mate van overlast discussie bestaat, omdat volgens verweerder wel sprake was van diverse meldingen van overlast. Maar nog afgezien van eventuele overlast heeft verweerder de belangen van eisers en de sociale functie van het terrein in het bestreden besluit 2 afgewogen tegen het algemeen belang bij handhaving van de geldende regelgeving en het voorkomen van precedentwerking. In dat verband heeft verweerder ook meegewogen dat het gebruik van het terrein gevaarlijk is, omdat niet is voorzien in brandveiligheid en het gebruik een risico vormt voor de volksgezondheid en verontreiniging van de openbare ruimte. De rechtbank is van oordeel dat de door eisers 2 genoemde omstandigheden niet zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden door verweerder in de weg hadden moeten staan.
8.9.
Eisers 2 hebben ter zitting nog betoogd dat hen onvoldoende tijd is gegund om het terrein (zelf) te ontruimen. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Al in oktober 2013 heeft verweerder het voornemen om een last onder bestuursdwang op te leggen aan eisers 2 kenbaar gemaakt. Verder is in het primaire besluit een begunstigingstermijn van zes weken gehanteerd. Naar het oordeel van de rechtbank was deze termijn lang genoeg om de vastgestelde overtredingen te kunnen beëindigen. Eisers hebben in ieder geval niet aannemelijk gemaakt waarom die termijn daarvoor te kort zou zijn. Eisers hebben ook gronden aangevoerd die gaan over de manier van ontruiming van het terrein, dat wil zeggen tegen de feitelijke tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang. Dat feitelijke handelen door verweerder staat echter los van de vraag of het besluit over de bestuursdwang rechtmatig was en valt buiten de rechtsmacht van de bestuursrechter. De rechtbank kan hierover dus geen oordeel geven. De feitelijke tenuitvoerlegging van de last valt onder de rechtsmacht van de civiele rechter.
8.10.
Op de zitting van 18 januari 2016 hebben eisers een verzoek om schadevergoeding ingediend. De rechtbank laat dit verzoek buiten beschouwing wegens strijd met een goede procesorde. Dit verzoek is namelijk pas voor het eerst op de zitting van 18 januari 2016, en dus op de tweede zitting, ingediend, terwijl eisers 2 ruimschoots de gelegenheid hebben gehad om dit verzoek in een eerder stadium in de beroepsprocedure in te dienen.
9. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond is.
10. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
AMS 14/6078
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1;
- verklaart het bezwaar van eisers 1 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eisers 1 te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het beroep van eisers 1 tot een bedrag van € 992,-.
AMS 14/5067
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. de Vos, voorzitter, en mrs. A.W.C.M. van Emmerik en M.C.M. Hamer, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2016.
de griffier,
de rechter,
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.