Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/5918
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Amstelveen, eiseres,
(gemachtigde mr. R. Heringa),
en
het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand, verweerder
(gemachtigde mr. C.W. Wijnstra).
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2015 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 4 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld op 16 september 2015.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 maart 2016. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend bij beslissing van 4 maart 2016 en de zaak verwezen voor behandeling door de meervoudige kamer, die de zaak ter zitting heeft behandeld op 29 september 2016. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De rechtbank heeft onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Achtergrond van het geding
1. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) heeft eiseres, voorheen handelend onder de naam [bedrijf] , bij besluit van 16 februari 2015 een boete opgelegd wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Volgens de minister had eiseres op 5 september 2014 namelijk nagelaten mee te werken aan het vaststellen van de identiteit van een persoon die arbeid voor haar heeft verricht. Op 8 september 2014 heeft eiseres haar bedrijf uitgeschreven uit de Kamer van Koophandel. Eiseres heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen de opgelegde boete (€ 6.000). De rechtbank heeft inmiddels beslist op het beroep, waarbij de boete die aan eiseres is opgelegd lager (€ 4.000) is vastgesteld. Voor die beroepsprocedure heeft verweerder destijds een toevoeging afgegeven, omdat eiseres inmiddels meer dan een jaar geleden haar bedrijf had beëindigd.
Het geding
2. Eiseres heeft bij verweerder een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand bij het indienen van bezwaar tegen het besluit van de minister van 16 februari 2015, waarbij de Wav-boete is opgelegd.
3. Verweerder heeft die aanvraag afgewezen, omdat het gaat om een rechtsbelang dat voortvloeit uit het (voormalig) bedrijfsmatig handelen van eiseres. Op grond van artikel 12, tweede lid, onder e, van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) worden voor dit soort rechtsbelangen geen toevoegingen verstrekt, tenzij sprake is van één van de twee uitzonderingen. In dit geval is geen sprake van die uitzonderingen. De rechtbank stelt vast dat dat ook tussen partijen niet in geding is.
4. Partijen zijn het er verder over eens dat een boete op grond van de Wav is te beschouwen als een vervolging (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM).
5. Eiseres stelt dat zij daarom recht heeft op rechtsbijstand. Het weigeren van een toevoeging is in strijd met artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM. In dat artikel staat dat een ieder tegen wie vervolging is ingesteld, in het bijzonder het recht heeft om zichzelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze, of als hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos te worden bijgestaan door een toegevoegde advocaat, als het belang van een behoorlijke rechtspleging dit eist.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM er niet toe leidt dat aan eiseres een toevoeging moet worden verleend. De toevoeging is aangevraagd voor een bezwaarprocedure en die procedure is niet te beschouwen als een ‘procedure’ waar het beginsel van ‘een eerlijke procedure’ van artikel 6 van Pro het EVRM op ziet. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ1647).
7. Eiseres stelt dat verweerders verwijzing naar de uitspraak van 20 februari 2013 niet opgaat, omdat het in die zaak ging om een procedure over de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen en niet om een vervolging. De bijzondere waarborgen van artikel 6 van Pro het EVRM zijn wel degelijk van toepassing. Dat blijkt uit het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (het Hof) van 24 november 1993 in de zaak Imbroscia tegen Zwitserland, (nr. 13972/88, ECLI:CE:ECHR:1993:1124JUD001397288). Het EHRM oordeelde in dat arrest dat ‘any person subject to a criminal charge must be protected by article 6, para. 3(c), at every stage of the proceedings’.
8.1
De rechtbank overweegt als volgt. In het arrest Imbroscia overweegt het Hof het volgende:
“36. Certainly the primary purpose of Article 6 (art. 6) as far as criminal matters are concerned is to ensure a fair trial by a "tribunal" competent to determine "any criminal charge", but it does not follow that the Article (art. 6) has no application to pre-trial proceedings (…) Other requirements of Article 6 (art. 6) - especially of paragraph 3 (art. 6-3) - may also be relevant before a case is sent for trial if and in so far as the fairness of the trial is likely to be seriously prejudiced by an initial failure to comply with them (…).”
38. (…)
In addition, the Court points out that the manner in which Article 6 paras. 1 and 3 (c) (art. 6-1, art. 6-3-c) is to be applied during the preliminary investigation depends on the special features of the proceedings involved and on the circumstances of the case; in order to determine whether the aim of Article 6 (art. 6) - a fair trial - has been achieved, regard must be had to the entirety of the domestic proceedings conducted in the case (see, mutatis mutandis, the Granger v. the United Kingdom judgment of 28 March 1990 (…)).”
8.2
Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de bezwaarfase niet op voorhand is uitgesloten van de bescherming van artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM, in tegenstelling tot wat verweerder stelt. De Nederlandse wetgever heeft ervoor gekozen om bij overtreding van de Wav een bestuurlijke boete op te leggen, in plaats van de strafrechtelijke boete. Dat betekent niet dat geen sprake is van ‘criminal proceedings’ of van ‘pre-trial proceedings’, zoals wordt bedoeld in het arrest van het Hof; er is wel sprake van vervolging in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. De rechtbank vindt het daarbij ook van belang dat de bezwaarprocedure niet alleen feitelijk van aard is, maar ook een juridische heroverweging is.
8.3
Het gevolg van het voorgaande is dat verweerder het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft zich immers op het standpunt gesteld dat artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM per definitie niet van toepassing is op de bezwaarprocedure. Het besluit voldoet niet aan de eisen van artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal vervolgens onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
9.1
Eiseres stelt dat uit artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM in dit geval een recht voortvloeit op kosteloze rechtsbijstand. Zij stelt dat er wordt voldaan aan de criteria die het Hof daarvoor heeft ontwikkeld.
9.2
De rechtbank overweegt dat artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM niet een absoluut recht op kosteloze rechtsbijstand bevat. Dat recht bestaat alleen als de verdachte onvoldoende middelen heeft en als de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Eiseres heeft gesteld dat zij onvoldoende middelen heeft en verweerder heeft dit niet betwist. Dat dit zo is, blijkt ook uit de omstandigheid dat eiseres voor de beroepsprocedure tegen de Wav-boete wel een toevoeging heeft gekregen. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat eiseres onvoldoende middelen had.
9.3
De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of eiseres ook voldoet aan het andere genoemde vereiste, te weten dat de belangen van een behoorlijke rechtspleging de kosteloze rechtsbijstand vereist. Volgens de “Guide on Article 6 of the Convention on Human Rights – Right to a fair trial (criminal limb)”, (paragraaf 291-293) van het Hof (de Guide, te vinden op www.echr.coe.int) gelden daarvoor een aantal factoren, die volgen uit de jurisprudentie van het Hof. De volgende factoren zijn van belang:
- de ernst van de overtreding;
- de zwaarte van de straf;
- de complexiteit van de zaak;
- de persoonlijke omstandigheden van de verdachte.
9.4.1.
Eiseres heeft ter zitting ook gewezen op deze Guide en gesteld dat wordt voldaan aan deze factoren. Eiseres stelt dat sprake is van een ernstige overtreding. Zij verwijst daarbij naar de memorie van toelichting (MvT) bij de Wav, waaruit blijkt dat de wetgever overtreding van de Wav een ernstig feit vindt. De rechtbank gaat ervan uit dat eiseres doelt op de MvT van de Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen (Kst. II, 29523 nr. 3, vergaderjaar 2003-2004). Daarin staat dat het bestrijden van arbeid door vreemdelingen zonder dat de werkgever voor hen beschikt over een tewerkstellingsvergunning een hoge prioriteit heeft. De rechtbank is van oordeel dat dit moet worden gelezen in een andere context dan de beoordeling of er sprake is van een ernstig feit in het kader van artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM. De wetgever heeft daar gedoeld op het algemene belang, zoals ook blijkt uit de verdere toelichting in de MvT, en niet zozeer op de individuele overtreding van de Wav. De rechtbank vindt het verder ook van belang dat het hier gaat om een overtreding en niet om een misdrijf. In dit geval is dan ook geen reden om aan te nemen dat sprake is van een ernstige overtreding als in de Guide bedoeld.
9.4.2.
De volgende factor die van belang is, is de zwaarte van de straf. Eiseres stelt dat sprake is van een hoge boete, zeker in haar persoonlijke geval, gelet op haar gebrek aan financiële middelen. De boete is opgelegd vanwege bedrijfsactiviteiten, maar omdat eiseres een eenmanszaak heeft, komt de boete voor haar persoonlijke rekening. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de boete in dit geval geen reden is om aan te nemen dat sprake is van een zware straf als hier bedoeld. In dit geval is geen gevangenisstraf opgelegd, maar een boete. Deze Wav-boete die eiseres is opgelegd heeft enkel financiële gevolgen en er zijn waarborgen bij de plicht tot het betalen van die boete, zoals de mogelijkheid een betalingsregeling te vragen.
9.4.3.
Eiseres heeft verder gesteld dat sprake is van een complexe zaak als genoemd in de Guide. De rechtbank stelt vast dat eiseres is beboet omdat zij weigerde mee te werken aan het tonen van een identiteitsbewijs. Dat feitencomplex en het verwijt daarover zijn niet moeilijk te begrijpen. Namens eiseres is ter zitting gesteld dat juist in de bezwaarfase haar verklaringen van groot belang zijn en dat zij daar bijstand bij nodig heeft. De rechtbank beaamt dat de verklaringen van degene die bezwaar maakt, in dit geval eiseres, (in ieder geval mede) bepalend zijn voor de uitkomst van de bezwaarprocedure. Maar dat geldt in zijn algemeenheid voor de bezwaarprocedure en zegt niets over de complexiteit van de zaak. Daarbij komt, voor zover de gemachtigde van eiseres specifiek doelt op de verklaringen tijdens een hoorzitting in bezwaar, dat een gemachtigde die verklaringen niet voor eiseres kan geven en alleen kan adviseren om naar waarheid te verklaren of te zwijgen. In dat verband vindt de rechtbank ook van belang dat verweerder gehouden is om voorafgaand aan die verklaringen in de bezwaarfase de cautie te geven.
9.4.4.
Eiseres heeft verder gesteld dat sprake is van persoonlijke omstandigheden als genoemd in de Guide die hadden moeten leiden tot het verstrekken van kosteloze rechtsbijstand. Zij spreekt namelijk de Nederlandse taal niet. Eiseres heeft echter niet onderbouwd dat de taal problematisch is geweest en evenmin dat haar geen tolk ter beschikking is gesteld.
9.4.5.
De rechtbank is al met al van oordeel dat geen sprake is van een dusdanig ernstig feit, zware straf, complexe zaak of zodanige persoonlijke omstandigheden dat in daarom bijstand van een advocaat nodig was in het belang van een behoorlijke rechtspleging.
9.5
Het weigeren van de toevoeging was dan ook niet in strijd met artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM.
10. Eiseres heeft nog gesteld dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid met burgers van wie het bedrijf langer dan een jaar geleden is geëindigd. Eiseres heeft ter zitting gezegd deze grond niet langer te handhaven. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook niet bespreken.
11.1
Ten slotte heeft eiseres gesteld dat zij vindt dat er sprake is van een ongelijke behandeling in vergelijking met de handelswijze van verweerder in strafrechtelijke procedures. In het geval van een TOM (Taakstraf Openbaar Ministerie)-zitting, of als het voornemen bestaat om een strafbeschikking op te leggen, heeft een verdachte namelijk wel recht op kosteloze rechtsbijstand.
11.2
De rechtbank stelt vast dat in verweerders werkinstructie S041 OM-afdoening/strafbeschikking staat:
“Je verstrekt een toevoeging voor een oproeping officierszitting (TOM-zitting) of oproeping om gehoord te worden over het voornemen om een strafbeschikking op te leggen (artikel 257c Sv).”
“Je verstrekt een toevoeging voor een oproeping officierszitting (TOM-zitting) of oproeping om gehoord te worden over het voornemen om een strafbeschikking op te leggen (artikel 257c Sv).”
11.3
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat het in die zaken gaat om het “echte strafrecht”. Maar naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee onvoldoende gemotiveerd waarom het onderscheid gemaakt mag worden met rechtsbijstand tijdens een bezwaarprocedure gericht tegen een bestuurlijke boete. Het gaat in beide gevallen tenslotte om punitieve sancties. Ook gaat het in beide gevallen, TOM-zitting en strafbeschikking enerzijds en bestuurlijke bezwaarfase anderzijds, om een “voorfase”, waarna nog een gang naar de rechter openstaat.
11.4
De rechtbank is dan ook van oordeel dat ook op dit punt sprake is van een motiveringsgebrek. Voor het onderzoek of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven, is een standpunt van verweerder nodig over dit motiveringsgebrek. De rechtbank wil hiervoor de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb gebruiken.
12.1
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen voor zover het ziet op het in rechtsoverweging 11. geconstateerde gebrek. Om dit gebrek te herstellen, moet verweerder nader motiveren waarom verweerder meent dat er geen ongerechtvaardigd onderscheid is tussen het niet verlenen van een toevoeging in de bezwaarfase, als het gaat om bestuurlijke boetes en een TOM-zitting of strafbeschikking. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met het intrekken van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
12.2
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. Het uitgangspunt is dat de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak zal doen op het beroep, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken.
13. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. M.J. van den Bergh en mr. T.L. Fernig-Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. M.I. van Meel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.