ECLI:NL:RBAMS:2016:4988

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 14/2860

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2016 in de zaak tussen

[eiser], te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. R. Ridder),

de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Osterwald).

Procesverloop

Bij besluit van 27 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een exploitatievergunning aan eiser verleend waarin – voor zover van belang – ten opzichte van eerdere vergunningen gewijzigde openingstijden zijn opgenomen.

Bij besluit van 4 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door R. Nomden en Y. van Groenigen. De rechtbank heeft deze zaak gelijktijdig maar niet gevoegd met de zaken geregistreerd onder de nummers AMS 14/2877, AMS 14/2964, AMS 14/2966 en AMS 14/3989 ter zitting behandeld. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.

Overwegingen

1. Eiser is exploitant van coffeeshop [bedrijf], gevestigd aan de [adres] te Amsterdam.

2. In het primaire besluit heeft verweerder ambtshalve de exploitatievergunning en gedoogverklaring van eiser gewijzigd en daarbij met ingang van 1 januari 2014 de volgende openingstijden voor de coffeeshop vastgesteld:

- maandag tot en met vrijdag van 18:00 uur tot 01:00 uur,

- zaterdag en zondag van 07:00 uur tot 01:00 uur,

met uitzondering van de schoolvakantie, waarin de openingstijden gelden zoals vastgesteld voor de zaterdag en de zondag. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgehouden aan zijn eerdere besluit en het bezwaar ongegrond verklaard.

3. De rechtbank constateert allereerst dat de besluiten en het beroep slechts zien op de wijziging van de openingstijden van de coffeeshop en niet op de voorgenomen (gefaseerde) sluiting van de coffeeshop. Beleidsmatig hangen het wijzigen van de openingstijden en de (gefaseerde) sluiting echter wel samen. Bij de beoordeling zal de rechtbank dan ook beide aspecten betrekken. De rechtbank overweegt verder dat de exploitatievergunning en de gedoogverklaring in het geval van het exploiteren van een coffeeshop onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, zodat beiden bij de beoordeling worden betrokken.

4.1.

Eiser heeft allereerst betoogd dat verweerder weliswaar bevoegd is tot het ambtshalve wijzigen van de openingstijden, maar in dit geval niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt.

4.2.

Op grond van artikel 3.15, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) van de gemeente Amsterdam kan de burgemeester in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken.

4.3.

In de beleidsbrief coffeeshops van verweerder van 11 december 2012, besproken in de gemeenteraadsvergadering van 3 april 2013, heeft verweerder onder meer het beleid neergelegd dat ter voorkoming van softdrugsgebruik door jongeren een afstandscriterium van 250 meter loopafstand tussen coffeeshops en scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs (afstandscriterium) wordt ingevoerd in Amsterdam. In de brief van verweerder van 11 november 2013 aan de gemeenteraad heeft verweerder de invoering van het afstandscriterium nader uitgewerkt, waarbij de beperking van de openingstijden vanaf 1 januari 2014, voorafgaand aan de definitieve sluiting, is opgevoerd als onderdeel van het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder scholieren. Naar het oordeel van de rechtbank betreft beleid over softdrugs hoe dan ook het belang van openbare orde en woon- en leefklimaat als bedoeld in artikel 3.15, eerste lid van de APV. Dat deze bevoegdheid slechts kan zien op tijdelijke aanpassing van de openingstijden ten aanzien van concrete bedrijven in specifieke gebieden, zoals door eiser is aangevoerd, blijkt uit de bepaling niet. Ook uit de toelichting op dit artikel blijkt niet dat verweerder slechts in dergelijke gevallen van zijn bevoegdheid gebruik mag maken. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook alleen al op grond van artikel 3.15, eerste lid van de APV bevoegd de openingstijden van de coffeeshop van eiser ambtshalve te wijzigen.

5.1.

Voorts heeft eiser de doelmatigheid van het beleid van verweerder bestreden. Aan het beleid is namelijk geen enkele motivering of wetenschappelijke onderbouwing ten grondslag gelegd. Verweerder heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat de maatregel effect sorteert. Daarbij heeft verweerder juist altijd benadrukt dat een afstandscriterium een zinloze maatregel is, die niet past in de gemeente Amsterdam. Uit (wetenschappelijk) onderzoek volgt verder onomstotelijk dat de invoering van het afstandscriterium niet zal leiden tot bescherming van de beoogde doelgroep, aldus eiser.

5.2.

Ten aanzien van het beleid dat door de gemeente Amsterdam met betrekking tot coffeeshops wordt gevoerd, overweegt de rechtbank het volgende. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het afstandscriterium onderdeel uitmaakt van een pakket aan maatregelen. De achterliggende reden van de invoering van het afstandscriterium is het ontmoedigen van softdrugsgebruik onder jongeren. In dat verband is het van belang dat de coffeeshops uit het zicht van scholieren worden gehaald. Bij brief van 11 december 2012 heeft verweerder de raadscommissie Algemene zaken geïnformeerd over de wijze waarop Amsterdam invulling gaat geven aan het lokale coffeeshopbeleid, waarbij het afstandscriterium als lokale maatregel is toegelicht. In april 2013 is dit beleid besproken in de gemeenteraad. Verweerder heeft daar van de gemeenteraad de opdracht gekregen om de maatregel gefaseerd in te voeren. De destijds ingediende motie, waarbij is verzocht het afstandscriterium als maatregel te schrappen, heeft de gemeenteraad verworpen. De gemeenteraad is vervolgens op 18 december 2013 akkoord gegaan met het beleid van verweerder. De rechtbank is van oordeel dat de democratische legitimatie van het beleid hiermee is gegeven. Voorts overweegt de rechtbank dat dit beleid moet worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Dit beleid ziet immers op regulering van verkoop van softdrugs, wat een gedoogsituatie betreft. Het gevolg daarvan is dat de rechtbank in deze procedure het gevoerde beleid terughoudend toetst, in die zin dat in beginsel slechts ter beoordeling voorligt of verweerder het beleid over het afstandscriterium consequent heeft toegepast.

5.3.

Dat wil zeggen dat de rapporten waarnaar door eiser is verwezen, om te onderbouwen dat het beleid niet wetenschappelijk is verantwoord en niet doelmatig is, alleen al om die reden niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Uitgangspunt van de Opiumwet is dat de verkoop van (soft)drugs verboden is vanwege de kwalijke gevolgen ervan voor de volksgezondheid. De doelmatigheid van die wettelijke keuze staat in deze zaak niet ter discussie. Voor wat betreft de vraag naar de juiste omvang van het beleid om in weerwil van de wet toch verkoop van softdrugs toe te staan – wel of niet overdag in de buurt van scholen – is met name van belang of die omvang binnen de gemeente politiek is gelegitimeerd. In casu is door de gemeenteraad gelegitimeerd dat de softdrugsverkoop wordt toegestaan onder voorwaarden, waaronder de voorwaarde van het afstandscriterium ten opzichte van scholen. De rechtbank acht deze keuze, ingegeven door de wens om gebruik van softdrugs door de jeugd te ontmoedigen, ongeacht de vraag of die keuze wetenschappelijk is onderbouwd, niet kennelijk onredelijk. Daarom kan deze keuze, uitgewerkt in het beleid van verweerder, ook de rechterlijke toets doorstaan. Het betoog van eiser faalt.

5.4.

Overigens overweegt de rechtbank dat zij uit de rapportages waarnaar is verwezen niet af heeft kunnen leiden dat moet worden aangenomen dat de nieuwe verkooprestrictie geen enkel gunstig effect op de jeugd zal hebben.

6.1.

Eiser heeft verder aangevoerd dat hem ten onrechte geen overgangstermijn is gegeven, de besluitvorming in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat de belangen van eiser onvoldoende zijn meegewogen. De brief van verweerder aan eiser van 17 november 2008, waarin het afstandscriterium voor het eerst is genoemd, kan namelijk niet als begin van een overgangstermijn worden aangemerkt. In de jaren daarna is immers steeds benadrukt dat het afstandscriterium alleen zou worden ingevoerd als Amsterdam daartoe door de landelijke overheid zou worden verplicht. Eiser mocht erop vertrouwen dat, nadat was gebleken dat de maatregel niet dwingend door de landelijke overheid zou worden voorgeschreven, deze in Amsterdam niet zou worden ingevoerd. Daarom kon hij aanpassingsmaatregelen in zijn bedrijfsvoering nog achterwege laten. Pas bij de beleidsbrief van 11 november 2013 is eiser geïnformeerd over de gefaseerde invoering van het afstandscriterium en de daarmee samenhangende gewijzigde openingstijden die per 1 januari 2014 zou ingaan. Eiser heeft onvoldoende tijd gehad om zijn bedrijfsvoering aan te passen.

6.2.

De rechtbank stelt voorop dat eiser niet heeft onderbouwd voor welke noodzakelijke bedrijfsaanpassingen hij te weinig tijd heeft gekregen. De rechtbank is verder van oordeel dat eiser zich geruime tijd op de invoering van het afstandscriterium heeft kunnen instellen en dat hem daarbij voldoende de gelegenheid is geboden om de bedrijfsvoering aan te passen. Reeds in de brief van 17 november 2008 heeft verweerder immers het voornemen kenbaar gemaakt dat uiterlijk in 2011 een afstandscriterium zou worden ingevoerd. De aan de exploitanten van de coffeeshops verstrekte gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs eindigde daarom op 1 januari 2012. Zo ook die van eiser. Bij brief van 11 november 2011 heeft verweerder eiser vervolgens geïnformeerd dat zijn coffeeshop één jaar langer zal worden gedoogd, tot 1 januari 2013. Bij brief van 11 december 2012 heeft verweerder vervolgens kenbaar gemaakt op welke wijze Amsterdam invulling geeft aan het lokale coffeeshopbeleid. In de aan eiser gerichte brief van 11 november 2013 heeft verweerder eiser geïnformeerd wat de gefaseerde invoering van het beleid in zijn situatie betekent. Daarna heeft verweerder de coffeeshops opnieuw één jaar uitstel geboden, tot 1 januari 2014. Daarbij wordt tevens in aanmerking genomen dat aan eiser ook steeds een bijbehorende exploitatievergunning is verleend voor een beperkte duur. Hoewel het politieke klimaat na de eerste brief uit 2008 is gewijzigd, is richting eiser als exploitant steeds duidelijk gecommuniceerd dat sprake was van uitstel en niet van afstel van invoering van de maatregel. Dat eiser er verder op mocht vertrouwen dat het afstandscriterium niet in Amsterdam zou worden ingevoerd, omdat de maatregel op een gegeven moment door de landelijke overheid niet langer dwingend was voorgeschreven, volgt de rechtbank niet. In de brief van 7 november 2012 heeft verweerder immers bij het gegeven uitstel tot 1 januari 2014 uitdrukkelijk aangegeven dat “ontwikkelingen als gevolg van het Rijksbeleid dan wel het lokale beleid mij aanleiding kunnen geven om deze beslissing te herzien”. Daarmee heeft verweerder alle mogelijkheden opengehouden en is geen toezegging gedaan dat eiser niet aan het afstandscriterium zou worden onderworpen. Daarbij komt, in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1170, dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen meer gewicht toe te kennen aan het belang van de ontmoediging van drugsgebruik door jongeren dan aan de financiële belangen van eiser. Gelet op het voorgaande is er ook geen grond voor het bieden van een (nadere) overgangstermijn of nadeelcompensatie. Het betoog van eiser faalt.

7.1.

Eiser heeft verder aangevoerd dat de [school] nog niet zo lang op de huidige locatie is gevestigd en dat zo’n 80 leerlingen de MBO-opleiding volgen. Ook na 18:00 uur wordt onderwijs aangeboden. Verder is de school volgens metingen van verweerder gelegen op 235,8 meter loopafstand van de coffeeshop. Uit een in beroep overgelegde productie blijkt echter dat de loopafstand 470,16 meter bedraagt. Door de herprofilering van de [straat] betreft dit namelijk de enige veilige looproute naar de school, aldus eiser.

7.2.

De rechtbank overweegt dat in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Ten aanzien van de vastgestelde loopafstand heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat bij de betreffende coffeeshops, zo ook die van eiser, ter plekke is gekeken naar de reële loopafstand tussen school en coffeeshop en dat er geen aanleiding is om in eisers geval een andere route vast te stellen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de [straat] op drie plaatsen is over te steken, wat gevolgen heeft voor de loopafstand, maar dat gekozen is voor de route die scholieren in de praktijk volgden. De rechtbank overweegt dat er geen verplichting bestaat om gebruik te maken van de veiligste, langere, looproute waar eiser zich op beroept en dat het daarnaast ook de vraag is of scholieren hiervan in de praktijk gebruik zullen maken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat gezien de meting van verweerder de coffeeshop van eiser is gelegen binnen 250 meter loopafstand van de school en dat daarom het beleid van verweerder hierop van toepassing is. Dat slechts 80 leerlingen de opleiding volgen en dat de coffeeshop op een paar meter na buiten het beleid zou zijn gevallen, betreffen factoren die al in het beleid zijn verdisconteerd. Dit betreffen dan ook geen bijzondere omstandigheden om af te wijken van het beleid. Ten aanzien van het gegeven dat de school ook na 18:00 uur onderwijs aanbiedt, heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat verweerder ervoor heeft gekozen om het beleid op dit punt uniform toe te passen. Nu het niet leveren van maatwerk door verweerder op dit punt voor eiser voordelig uitpakt – eiser had anders immers ook na 18:00 uur zijn deuren nog enige tijd gesloten moeten houden – kan deze grond niet leiden tot een gunstiger bestreden besluit voor eiser. Dit argument behoeft daarom geen nadere bespreking. Het betoog van eiser faalt.

8.1.

Eiser heeft ter zitting een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft daartoe aangevoerd dat het geschakeerde beleid van verweerder feitelijk leidt tot een ongelijke behandeling van de coffeeshops in Amsterdam. Uit de overgelegde e-mailcorrespondentie blijkt bijvoorbeeld dat een coffeeshop die op 100 meter afstand van een school is gevestigd nog geopend is.

8.2.

De rechtbank overweegt dat eiser zijn stelling dat het gelijkheidsbeginsel zou zijn geschonden onvoldoende heeft onderbouwd. Daarnaast heeft de gemachtigde van verweerder de stelling van eiser gemotiveerd weerlegd. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting immers toegelicht dat elke coffeeshop die onder het afstandscriterium valt, gelijk wordt behandeld, net als het binnen het beleid gemaakte onderscheid in de fasering van de sluiting van coffeeshops. Ten aanzien van een aantal coffeeshops is maatwerk geleverd, aldus de gemachtigde van verweerder, bijvoorbeeld omdat in de buurt van een coffeeshop een school was gevestigd die ging verhuizen of in het geval zich een school vestigde in de buurt van een coffeeshop. In dat laatste geval gunt verweerder de exploitant van die coffeeshop een overgangstermijn van vijf jaar. Die is gelijk aan de termijn die eiser is gegund, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht, omdat eiser in 2008 op de hoogte is gesteld dat er beleid met betrekking tot het afstandscriterium op zijn coffeeshop van toepassing was. Verder heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat een aantal exploitanten de mogelijkheid heeft gekregen om hun coffeeshop te verplaatsen. Dat is gebeurd binnen het kader van een pilot waarvoor alle coffeeshops zich konden aanmelden. Eiser heeft niet betwist dat hij zich daar niet voor heeft aangemeld. Gelet op het voorgaande is niet gebleken van de gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel. Evenmin is gebleken dat overig door verweerder gevoerd beleid op ongelijke wijze is toegepast. Het betoog van eiser slaagt dus niet.

9.1.

Eiser heeft verder gesteld dat door het afstandscriterium te hanteren, het beginsel van
égalité devant les charges publiquemet zich meebrengt dat verweerder moet overgaan tot nadeelcompensatie.

9.2.

Met nadeelcompensatie vanwege het beginsel van
égalité devant les charges publique(gelijkheid voor openbare lasten) wordt bedoeld de schade door overheidsoptreden die buiten het normale maatschappelijke risico valt en die op een beperkte groep burgers of instellingen drukt. Onder 5.2. is geoordeeld dat bij het exploiteren van een coffeeshop sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid. Alleen al hierom kan geen sprake zijn van schade door overheidsoptreden die buiten het maatschappelijk risico valt. De rechtsgrond faalt.

10.1.

Tot slot heeft eiser de rechtbank verzocht om een schadevergoeding in verband met een overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

10.2.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, overwogen dat in niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die bekend zijn gemaakt vóór 1 februari 2014 als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan drie jaar mogen duren. De rechtbank constateert dat het primaire besluit van 27 januari 2014 is bekendgemaakt vóór 1 februari 2014. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder op 5 februari 2014 tot de datum van deze uitspraak is nog geen drie jaren verstreken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.

11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.